基层金融精准扶贫的现实难题与破解对策

■周意珍，余子华，杨 威

为了解基层金融扶贫工作成效以及进一步提质增效存在的难题，本文通过召开座谈会、走访扶贫企业（合作社）和贫困户等方式，对江西省上饶市辖内的国定贫困县金融扶贫情况开展了调研。调研发现，这些国家贫困县在中央银行主导引领、政府配套机制协同跟进下，发展了“光伏贷”和“社户联合贷”等信贷模式，激活贫困户身边的人力和物力资源，取得了良好效果。但是，目前仍存在户贷比考核面临有效信贷需求不足、银行分支机构或个人放贷积极性调动难等问题。据此，本文提出政策建议。

脱贫攻坚是党中央、国务院在“十三五”期间实施的重大战略部署，江西省委省政府高度重视，于2015年5月下发了《关于全力打好精准扶贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），各市、县政府根据该决定制定了脱贫攻坚实施方案，既指明了扶贫工作的总体任务和方向，也拉开了江西省金融扶贫工作的大幕。目前距离《决定》的下发已有数年，离完成2020年全面消除贫困的时间也越来越近，基层金融部门在金融扶贫工作中应当有所收获，问题也应有所暴露。为详细了解和掌握贫困县金融扶贫工作状况，全面梳理和总结金融扶贫创新经验，反映金融扶贫工作中的困难和难题，本文通过召开座谈会、走访扶贫企业（合作社）和贫困户等方式，对江西省内上饶、横峰、鄱阳和余干4个国定贫困县金融扶贫工作情况进行调研，以期为进一步推进金融扶贫提供参考。

一、金融精准扶贫的创新实践

（一）金融扶贫总体情况

本次调研中，江西省上饶市辖内上饶、横峰、鄱阳和余干4个县全部为国定贫困县，2015年末4县共有贫户村425个，建档立卡贫困户41.6万户，贫困人口371.51万人，贫困发生率为11.2%。不过，随着扶贫工作不断推进，至2018年7月末，上饶和横峰两县已脱贫摘帽，而金融在扶贫工作中发挥了巨大作用。统计数据显示，截至2017年底，4县金融机构金融精准扶贫贷款余额151.91亿元。从4县金融扶贫实践情况来看，主要从以下两方面着手。

1.中央银行主导引领。一是扶贫再贷款撬动。中央银行扶贫再贷款缓解了法人机构资金成本和收益方面的顾虑，有效引导和推动法人机构加大信贷投入。统计数据显示，截至2017年末，4县农商行和村镇银行在扶贫再贷款撬动下投放金融精准扶贫贷款余额达到9.65亿元。二是窗口指导金融扶贫策略。人民银行上饶市中心支行按贫困户是否有创业意愿、劳动能力，将贫困户分为创业、就业和受益三种类型，窗口指导金融机构根据不同类型制定不同信贷标准，以覆盖所有贫困户类型。以横峰县农商银行为例，截至2017年末，该行共发放扶贫贷款3.21亿元，其中创业式扶贫贷款0.51亿元，占比15.89%，就业式扶贫贷款1.1亿元，占比34.27%，受益式扶贫贷款1.6亿元，占比49.84%，共有3258户贫困户受益。三是货币政策工具助力。在中央银行PSL等货币政策工具支持下，农业发展银行通过大力支持贫困县软硬件设备设施建设，以项目辐射带动贫困户获得经济收益。数据显示，截至2017年末，4县农业发展银行共发放带有扶贫性质的项目贷款为112.42亿元，占所在行全部项目贷款比重达到85.26%。

2.政府配套机制协同跟进。一是实施风险补偿。对于投向扶贫企业或贫困户的信贷资金，4县出资形成风险补偿金存放至贷款银行，按照1∶8的比例提供担保。二是提供财政贴息。4县均对贫困户个人贷款进行全额贴息。三是购买扶贫产业保险。部分县还出资为获得信贷支持的扶贫产业购买了财产保险，如鄱阳县出资35万元（占保费的50%）为贫困户种植的1000亩菌菇购买了商业保险；横峰县出资89万元（占保费100%）为1100户发展屋顶光伏的贫困户购买了15年的光伏设备保险。

（二）创新信贷模式帮扶贫困户

在各项政策的引导、激励下，4县金融机构积极开展了扶贫信贷，充分调动和激活贫困户自身、村两委、创业能人以及扶贫企业的主观能动性和客观经济资源，全方位、多角度帮助贫困户获得持续性“输血”，取得了良好的扶贫效果。

1.盘活贫困户的闲置资源：“光伏贷”模式

该模式通过信贷支持贫困户发展屋顶光伏发电，为贫困户带来持续性的光伏发电收入以实现脱贫。主要特点为：一是适用性广，只要贫困户有闲置屋顶，能够安放光伏发电设备，就可获得3.445万元“光伏贷”，贫困户坐享发电收益；二是按揭式还款，屋顶光伏项目投资回报时间长，短期内无法回本，普通短期贷款显然无法适配，金融机构因此创新采用15年按揭贷款方式发放，贫困户每年从发电收益中抽取部分资金用于还款；三是贷款纳入财政扶贫贷款风险补偿基金进行担保，同时前四年由财政提供贴息。“光伏贷”模式目前已取得良好效果，截至2017年末，横峰县农村商业银行共发放了3830.84万元“光伏贷”，为1112户贫困户安装了屋顶光伏设备，所有光伏发电并入国家电网，扣除还款额后每年为贫困户带来纯收入2000元，有效带动了贫困户脱贫。“光伏贷”模式的实质是未来现金流质押，该模式类似乌干达通勤摩托车贷款项目，以青年人跑摩托车运输的未来收益作为抵押品（薛曜祖等，2018）。

2.发挥村两委的引领作用：“社户联合贷”模式

“社户联合贷”是指种养项目在确保销路的情况下，为合作社和贫困户一同发放低息贷款发展种养项目的做法。主要特点为：一是依托村两委，成立为扶贫工作服务的种养殖合作社，村两委领导是合作社的带头人和负责人，村两委班子成员负责合作社日常事务；二是合作社和贫困户一同分别获得授信。合作社贷款用于种养殖项目的基础设施建设和管理费用支出，贫困户贷款用于购买种苗和化肥；三是共同出资、共同管理，合作社和贫困户签订协议，约定贫困户将信贷资金入股形式投入合作社，年底按比例分红，日常养护全部雇用贫困户；四是财政提供风险补偿、贴息并购买农业保险。

余干和鄱阳两县已通过该模式扶持多个合作社发展种养殖项目，带领贫困户脱贫。以鄱阳县鑫润食品菌合作社为例，该合作社是由白沙洲乡周家村两委牵头成立的菌菇种植合作社，入股合作社的贫困户有21户，当地农商行向合作社和贫困户分别提供50万元和每户5万元共计155万元贷款，2017年共种植50亩菌菇，每个贫困户获得分红3000元，预计未来每年的分红将在稳定在6000元左右。

3.放大创业者的带动效应：“能人贷”模式

该模式是为创业者（即能人）和关联贫困户发放个人信用贷款，帮助他们共同发展生产的做法。主要特点为：一是信贷资金发放有扶贫要求，银行为创业者提供扩大规模所需的信贷资金，要求创业者负责指导数个贫困户发展种养殖；二是贫困户种养项目销路有保障，创业者和贫困户签订购销合同，合同范围内的种养殖产品创业者全部收购；三是贫困户种养有启动资金，银行提供小额信贷资金支持；四是财政提供风险补偿和贴息。实践表明，该模式有效放大了创业人员的扶贫带动效应，如鄱阳县为大学生返乡创业者王某提供了信用贷款50万元，并促使王某带动5户贫困户养鱼，实现稳定创收；余干县为返乡人员朱某提供40万元信用贷款，促使其带动9户贫困户养殖土鸡，帮助每个贫困户每年增收3000元以上。

4.提升扶贫企业的辐射作用：“扶贫企业特惠贷”模式

该模式是银行有扶贫要求地向企业提供优惠贷款的一种信贷模式。主要特点为：一是利率优惠，贷款年利率按照当前一年期贷款基准利率4.35%计算；二是纯信用贷款，银行通过评估企业的现金流以及资产状况确定额度进行授信，无需抵押；三是有贫困户用工要求，约定企业雇佣的长期打工户中，农户总数超10户的情况下，贫困农户占比不小于3%，而总数低于10户时，贫困户不少于两户；另外和贫困户签订协议，临时用工优先雇佣贫困户。横峰县农商行通过该模式为种植3500亩马家柚的清峰农业发展有限公司提供低息贷款200万元，促使该企业雇佣24户贫困户长期务工，与40余户贫困户签订了临时用工优先雇佣协议，辐射带动了这些贫困户脱贫。

二、当前基层金融精准扶贫的现实难题

（一）户贷比考核面临有效信贷需求不足的难题

户贷比是指获得贷款的贫困户数量占全辖贫困户总量比例，该比例是当前县域扶贫工作考核中的一个重要指标。调查中扶贫办工作人员反映，目前省里对各县户贷比进行了季度排名考核，未来还将对排名靠后的县政府主要领导进行问责，故而各县户贷比考核压力很大。然而，受限于年龄、劳动能力等因素，很多贫困户无法满足某些信贷基本条件，有效信贷需求比例不高。据某县农商行对贫困片区200多户向该行申请贷款的贫困户摸底调查，严格按照该行的放贷条件，仅有25%左右的贫困户能获得信贷支持，同时该行表示，如果按照这一片区的所有贫困户计算，实际有效信贷需求不足10%。因此，金融机构如何在有效信贷需求不足的情况下提高户贷比成为未来需要面对的难题。

（二）叫停“户贷企用”后发展贫困户个人贷款的难题

鉴于贫困户有效信贷需求不足的现实障碍，为缓解户贷比考核压力，进而在户贷比考核排名中胜出，一些县贫困户个人贷款采取了“户贷企用”和“户贷社用”方式发放。“户贷企用”是指将多个贫困户个人贷款集中起来投向企业经营的做法，如某县农业银行按照每户5万元，向2280户贫困户发放1.14亿元贫困户个人贷款，资金实际使用者是有政府背景的两家国有企业。具体操作流程是贫困户向农业银行申请贷款，贫困户分别和31家农业专业合作社签订受托支付协议，农业银行按照受托支付协议将资金支付给合作社，最后由各家合作社将资金投入两家公司，并约定公司每年为贫困户“分红”。“户贷社用”是指贫困户以贷款资金入股投资合作社获取收益的方式，“社户联合贷”模式中贫困户贷款就属于“户贷社用”，贫困户可以参与管理和务工。相对“户贷社用”，“户贷企用”做法中虽然贫困户也获得“分红”收入，但并没有促使贫困户发展生产、参与劳动或管理，信贷资金的“造血”作用不太明显，同时资金使用企业不直接承担担保责任，一旦企业违约或者破产将带来极大风险。2017年12月江西省扶贫和移民办公室文件（赣扶移[2018]5号）明确要求新增扶贫贷款资金不能用于入股企业吃利差，明令禁止了“户贷企用”，且在使用方式上提出必须坚持“户贷户用户还”，严格把关“户贷社用”硬性条件。不过调查表明，“户贷企用”和“户贷社用”做法在一些县已发放的贫困户个人贷款中较为普遍。那么在叫停“户贷企用”后坚持“户贷户用户还”的条件下，信贷资金如何更好地对接贫困户成为一大难题。

（三）扶贫信贷面临机构或个人贷款责任与风险不匹配导致的积极性调动难题

贫困户贷款叠加了道德风险以及农业项目的自然、市场风险，以往金融机构很少会主动放贷。近些年在党中央、国务院的高度重视下，在各级地方政府、金融管理部门政策措施激励下，贫困户贷款才取得了较快增长。不过调查发现目前金融机构各种外部激励很多，但内部激励政策措施却未及时跟进。调查显示，4县金融机构中仅有农商行对信贷员贫困户贷款容忍度提升至5%，较普通贷款提升3个百分点。这就意味着很多发放贫困户贷款的银行分支机构和信贷员，将承受与其他贷款一样的考核压力，贷款责任认定方面和其他贷款无差异，与贫困户贷款风险不相匹配，不利于充分调动分支机构和信贷员开展贫困户信贷的积极性，一定程度上还导致信贷员过于谨慎。某金融机构负责人表示，农户个人贷款是众所周知的高风险贷款品种，而贫困户贷款风险则更大，虽然有心扶贫但也迫于业绩考核不敢放贷。王鸾凤等（2012）也特别指出，缺乏对金融机构进行必要激励和约束的机制，是当前农村金融扶贫工作面临困境的重要原因。

（四）扶贫信贷普及性发展面临扶贫产业稀缺性难题

贫困户持续获得收益实现脱贫主要依靠产业。扶贫贷款需要通过特定的产业承载，基于扶贫产业的扶贫信贷才有可持续的旺盛生命力。要在贫困户当中普及个人扶贫贷款，满足户贷比考核要求，必然要求金融机构在贫困地区对接更多的扶贫产业。然而，4县政府相关扶贫工作人员表示，由于各种资源禀赋因素制约，适合进行扶贫的产业较为有限。从目前规模化发展的产业看，4县发展的主要是光伏、菌菇种植等，但随着光伏发电量达到能源部门地方限额、菌菇企业收购量见顶，寻找新的适合规模化发展的扶贫产业压力很大。从个人零散发展的产业来看，主要是家禽养殖、果蔬种植，不过这些产业同质化较为突出，未来很可能面临供给过多、销路不畅等问题。2017年下半年余干县某菌菇种植基地由于种植的菌菇品种市场供应过剩，收购价格低，加上自然灾害，导致菌菇销售收入仅能覆盖成本，未能向贫困户分红。那么，在扶贫产业稀缺的情况下，找准适合的产业开展信贷扶贫，不断提升信贷普及度，将成为金融机构未来需要面对和思考的难题。

三、破解基层金融精准扶贫现实难题的对策建议

一是以有效信贷需求优化户贷比考核。信贷资金作为商业银行的市场化运作资金，有效信贷需求是信贷介入的重要基础，支持的重点应当是有劳动能力、可以实现经济产出的贫困户。同时，不同区域的贫困户有效信贷需求存在差异，单纯通过贷款户与贫困户数量之比进行考核缺乏科学性，不利于有效激励金融机构加大信贷投放。因此，相关部门应完善户贷比考核，对获贷贫困户数量与区域内具备有效信贷需求的贫困户数量之比进行考核，更合理地考核扶贫地区信贷投放。

二是坚持“户贷户用户还”前提下提升贫困户贷款普及率。精准扶贫是本轮国家扶贫开发工作的基本方略，金融扶贫工作也要始终坚持精准原则，而“户贷户用户还”的信贷方式就是精准扶贫的重要体现。在“户贷企用”被叫停后，金融机构应按照相关文件要求，坚持“户贷户用户还”，进一步挖掘贫困户身边的各种资源，创新金融对接途径和手段，满足贫困户信贷需求。正如孔发龙（2016）指出，农商行进行金融扶贫应把立足点放在丰富金融精准扶贫产品体系上，把着力点放在探索金融扶贫模式上。此外，应注重对已成功实践的创新信贷模进行推广，形成多样化的贫困户信贷支持方式，促使信贷资金对具备有效信贷需求的贫困户广覆盖，从而实现贫困户贷款普及化。

三是提高扶贫信贷投放的内、外部信贷不良容忍度。扶贫领域信贷投放主要体现的是金融机构的社会责任以及信贷投放的政策性，而非金融机构商业可持续性。扶贫信贷考核如果按照普通商业性贷款进行同等考核，必然会影响分支机构和信贷员的投放积极性。因此，扶贫贷款应从内部和外部考核两端放宽贷款不良容忍度，缓解业务考核压力过大对扶贫信贷普及的负面影响。要加快制定贫困地区精准扶贫贷款不良率执行差异化的考核标准，适当放宽贫困地区精准扶贫贷款不良率的风险容忍度。

四是进一步挖掘和扶持扶贫产业。正如赵忠世（2016）指出，要坚持走产业扶贫的路子。我国扶贫攻坚的历史证明，产业发展具有带动力强、辐射面广、成长性及稳定性好等特点，产业扶贫是最有效的减贫手段。2018年8月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚三年行动的指导意见》指出，将产业扶贫纳入贫困县扶贫成效考核和党政一把手离任审计。因此，发展扶贫产业非常紧迫和重要，具体来说：一方面，要实事求是、因地制宜，在贫困地区发掘本地特色、优势和潜在产业，用信贷资金扶持更多贫困户通过发展产业获得可持续收入实现脱贫；另一方面，政府有关部门应对扶贫产业给予更多的优惠、扶持，让扶贫产业更具有活力和生命力，防范扶贫产业问题带来的扶贫信贷风险。