环境立法为“美丽中国”护航

赵慧

伴随我国生态文明建设进程，特别是“绿水青山就是金山银山”等新理念的提出，环境法治体系基本建立，“长出牙齿”的环境法正为“美丽中国”保驾护航。

作为改革开放初期十大立法之一，环境法可以说是伴改革开放而生，因改革开放进程而变，其发展脉络也折射出我国环境治理40年的嬗变。

1978年，做了两年多大队会计的王灿发考上吉林大学法律系，5年后的1983年，在北大进修时他首次接触环境法。此后30多年，王灿发几乎一刻未离环境法学，见证了改革开放以来中国环境治理特别是环境立法的变迁，凭借自身及所创建的污染受害者法律帮助中心，勉力推动着环境法的执行和遵守。

“我国在环境立法方面起步很早，《环境保护法》是十一届三中全会召开后，我国制定的十部法律之一。”中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发告诉《民生周刊》记者，“环保法竟然能够挤进去，说明当时的领导人看得很远，很有战略眼光。”

1979年至今，從环保法（试行）起步，伴随我国生态文明建设进程，特别是“绿水青山就是金山银山”等新理念的提出，我国环境法治体系基本建立，法规逐步完善，条文越来越严密，环境违法处罚力度越来越大，“长出牙齿”的环境法正为“美丽中国”保驾护航。

挤进十大立法

1978年，新中国第一次在宪法中对环境保护作出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的规定，为我国环境法制建设和环境保护事业的发展奠定基础。

第二年的9月13日，我国通过《环境保护法（试行）》。

“上世纪70年代末80年代初，国家通过的法律一般都会加上试行二字。说明大家都没有把握，也充分显示当时摸着石头过河的思想。”王灿发说。

试行10年后，直至1989年12月26日，我国才正式发布《环境保护法》。

王灿发研究生毕业后被分配到中国政法大学法律研究所。“当时环境法很不受重视，除了几所高校，很多单位都不知道有环境法。比如，1981年的法学辞典里还没有环境法这一条目。和别人说我是搞环境法的，人家还以为是搞环境卫生，扫大街的。”

上世纪80年代，我国陆续通过《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，90年代又制定《固体废物防治法》、《噪声污染防治法》，污染防治法体系逐步完善。

当时，我国的环境问题已经显现。“一些地方发生了污染事件，比如苏州河水黑如墨、北京西郊地下水污染、官厅水库鱼有石油味儿等，问题有所显现，只是不像后来那么严重。”王灿发回忆。

他总结：“这一阶段法律规定既不全面，也不严密，法律责任处理力度不够，而且，重行政、轻民事，往往用收费手段、处罚手段，行政许可手段，较少使用民事手段促进环境法的执行和遵守。”

一些案件颇能说明问题。1994年，江苏邳州一个养鸭大王，原本是当地的富户，但由于上游通山县工厂排污，他养的4000多只鸭子不到10天全部死光，工厂方面拒绝赔偿，养鸭户负债累累，孩子失学。

王灿发免费帮助养鸭户打官司，虽然一审获胜，法院判决工厂赔偿74万元，但二审迟迟不作判决。“改变基层法院判决比较难，又怕判了执行不了，法院便出面调解，工厂最终赔偿了40万元。”

在内蒙古赤峰，一农户种的果树遭到附近冶炼厂排放的二氧化硫侵蚀而死亡，官司一路打到内蒙古高院仍判决原告败诉，由于工厂属县招商引资项目，最终地方政府出面协调解决了问题。

“很多案子等于是和政府打官司，非常难，最终也不是完全按法治方式解决的。”

王灿发由此想到，很多污染受害者无法得到赔偿，很多污染企业不承担任何后果，导致他们更加不守法，更加肆无忌惮地污染环境。要让这些污染环境的单位付出一定的代价，这样法律才能得到执行和遵守。

预防性立法

1992年，联合国环境发展大会召开后，在全球范围内环境法开始更新。1995年，我国修订《大气污染防治法》，1996年又修订《水污染防治法》，修订中开始贯彻公众参与理念。“比如，环境影响评价中要有公众意见，我国的环境法开始与世界各国的环境法接轨。”王灿发说。

1999年，王灿发告别单枪匹马，在福特基金会的帮助下建立中国政法大学污染受害者法律帮助中心，并开通热线电话，以帮助更多环境污染受害者。

“010-62267459，快20年了，这个号码一直没变，我们累计接听了1.5万个电话，帮助受害者向法院提起诉讼800多件。”每次接受媒体采访，王灿发都会把号码一一念出，希望更多受害者拨通热线，得到援助。

2000年后，我国环境立法有了大幅进步。王灿发说，比如，《大气污染防治法》规定排污收费、超标罚款，而原来是超标排放只收费不罚款。2002年，我国又制定《环境影响评价法》，整体上将预防性立法放在了前面。

这一时期，国家层面提出科学发展观、构建和谐社会的战略思想，一系列环境法据此颁行。2002年，我国第一部循环经济立法——《清洁生产促进法》出台，标志着我国污染治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。

《可再生能源法》、《循环经济促进法》等陆续出台，“我们不再集中于污染防治，而是源头治理，从合理利用能源和资源角度立法。”王灿发说。

2004年，《固体废物污染环境防治法》修订，我国开始重视民事手段运用，第一次在环境法中规定恢复原状的法律责任，破坏环境要进行修复，第一次规定了被告举证制，还规定要鼓励对污染受害者提供法律援助。

对于这一进步，王灿发功不可没。2004年8月，他组织召开环境损害赔偿立法国际研讨会，提出环境损害赔偿法草案，国家环保总局，全国人大民法室、经济法室，最高人民法院，国务院法制办等都派人参加。

当时，国家正修订固体废物法，王灿发参与其中。他回忆，7月份的草案还是按照重行政、轻民事的原则起草，到9月份草案就增加了7项有利于污染受害者诉讼的条款，民事内容大大增加，最后通过时保留了4个。

“这7个条款基本吸收了环境损害赔偿法的核心内容。如恢复原状、被告举证制、鼓励对环境受害者提供法律援助、要求环境监测机构必须接受当事人委托提供监测报告等。”他说，“正是在我们的建议下，固废法修订开始重视民事责任，2008年修订的《水污染防治法》也把这些条款加了进去。后来，侵权责任法专设环境污染侵权责任一章。

严厉 严格 严谨

党的十八大以来，生态文明被提至前所未有的高度，“绿水青山就是金山银山”的新理念深入人心，伴随一系列新思想、新理念的推行，环境立法进入新时期。

2014年，《环境保护法》修订，修订后的法律因变革力度大、措施严厉被称为“史上最严”、“长出牙齿的老虎”。“环保法完全是按照当前生态文明建设的要求修订，环境立法也进入严厉、严格、严谨的三严阶段。”王灿发说。

他解释，严厉是指法律规定严厉，比如按日计罚、上不封顶；违法追究严厉，有查封、扣押等手段，对环境犯罪追究责任。严格是指法律规定措施严格，禁止行为、限制行为等很明确，规定了政府、社会组织、公民等各自履行的环境责任。严谨是指法律条文越来越严谨，不再是粗线条的。“从条文的数量就可以看出，原来环境法条只有二三十条，后来是四五十条，现在一般都是100多条。”

但王灿发认为，“长了牙齿的老虎”的环保法，距离完全发挥作用还有一段路要走。“最大的困难是GDP驱动仍很强，很多地方重经济、轻环保。另外，从我国社会发展程度来看，还没有达到富裕程度，产业的选择还会与环境保护产生矛盾，这都是长期积累的。”

此外，主政者的价值追求也很重要。王灿发说：“搞环境的价值追求与搞经济和政治的是不一样的。比如，对于长江岸滩治理，究竟按什么理念做，是保持原生态，还是进行人工硬化，观点不同。现实中，我们很多搞环境法的人自己都没有生态环境价值追求。”

“环境法的价值追求是以保护生态环境为优先、为目的的，搞政治以社会稳定为价值追求，搞经济以经济效益为价值追求，大家可以坚持自己的观点，最终实现某种妥协，社会才能前进。但搞环境法的不能站在搞经济的立场考虑问题，因为他们自然会站在经济立场，你需要保持平衡。”王灿发说。