新型职业农民培育政策的绩效评估及改进

张笑宁 赵丹 陈遇春

摘 要 CIPP评估模型作为国际通用的评估模型，具有全程性和反馈性，能够从背景、投入、过程和结果四个方面为新型职业农民培育政策评估提供基础理论框架。基于该模型研究发现，新型职业农民培育政策存在如下问题：政策目标过分考虑供给侧，未充分考虑农民需求，地区间资源配置不均衡，县级政府制定的政策实施方案不具体，培训后农民实际收益较低，政策的满意度亟待提高等。因此，县级政府应制定详细的政策实施方案，提升政策目标与实际对象的契合度;充分考虑地区差异，增加人力、物力、财力投入，确保培训资源充足;完善政策监督制度、评价机制和就业准入机制，提升农民对政策的满意度。

关键词 新型职业农民培育;CIPP评估模型;绩效评估

中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）16-0063-05

伴随城镇化进程，农村大量青壮年进城务工，农村发展“空心化、老龄化”问题日益突出，给农业现代化发展带来诸多挑战。为此，国家提出“培育新型职业农民”的重大举措来带动农村产业发展，从而推进农业现代化进程。2012年至2018年連续七年的中央一号文件均明确提出培育新型职业农民，特别是2018年中央一号文件明确提出：“全面建立职业农民制度，完善配套政策体系，实施新型职业农民培育工程。”[1]可见，新型职业农民培育对我国农业现代化进程和未来农业发展至关重要。但是，新型职业农民培育政策在我国刚刚起步，县级政府作为微观政策制定者和政策实施者在政策实施中还存在很多问题。因此，进行科学有效的政策绩效评估至关重要。目前，CIPP评估模型作为世界上应用最广泛的评估模型，能够从背景、资源投入、培训过程、培训效果四个维度为新型职业农民培育政策提供基本评估框架。因此，本研究在实地调研的基础上，以CIPP为基本框架，从背景评估、投入评估、过程评估、产出评估四个方面对县级政府制定和实施的新型职业农民培育政策进行评估，并探究其现实问题，从而提出提升机制。

本研究选取陕西省延长县、佛坪县、留坝县、太白县、宁强县、宁陕县6个县作为调研地，通过问卷调查、访谈、个案研究等方法获得一手数据。其中，问卷发放326份，回收311份，回收率95.4%。在问卷调查的基础上，课题组采用访谈法来弥补定量研究的不足，深入了解农民对新型职业农民培育政策的意见和建议。结合定量与定性评估结果，剖析新型职业农民培育政策现存在的问题，并提出具体可行的对策建议。

一、基于CIPP评估模型的新型职业农民培育政策评估框架

CIPP评估模型最早由斯塔弗尔比姆于1971年提出，该模型将评估贯穿于整个政策活动，包括政策问题分析、政策制定分析、政策执行过程的相关问题分析、政策效果分析等，每一部分又包含子项目。基于CIPP评估模型，新型职业农民培育政策的评估框架也将从“背景、投入、过程、产出”四个环节展开，见图1。具体来说，第一，背景评估是指通过实地调研了解培训对象的实际需求，分析政策目标是否符合农民实际情况、政策实施方案是否具有可行性以及实施政策所面临的障碍。第二，投入评估即评估新型职业农民培育政策方案、计划和服务的策略是否满足农民的实际需求，培训资源是否充足以及是否需要外界的帮助。第三，过程评估主要是对新型职业农民培育政策的执行过程进行评估，一方面，获悉政策执行者在实施政策过程中是否遵守政策步骤，判断政策执行者在政策实施中是否出现政策不作为或者重大失误等;另一方面，根据农民对政策的反馈信息协助政策执行者确认政策中存在的问题，以根据现实情况适当修补政策。第四，产出评估的目的是测量、阐释新型职业农民培育政策的成效以及农民对政策的满意度等[2]。

图1 新型职业农民培育政策评估框架

二、基于CIPP评估模型的新型职业农民培育政策评估结果

（一）背景评估

1.培育目标过分考虑供给侧，未充分考虑农民实际情况

确定培育目标是整个政策动态过程的起点，需要充分考虑政策实施对象的实际情况。但现实中，新型职业农民的培育目标过分考虑供给侧，认为未来的新型职业农民应该是高学历、高素质和高收入群体，因此将培育目标定为“初级职业农民应具备初中以上文化程度并且收入应达到当地农民人均纯收入的5～10倍;中级具备高中或中专以上文化程度;高级具备大专或相当于大专以上文化程度”[3]。但是，现实中很少有农户能够达到上述要求，很多县级政府为完成培训任务，不得不将学历低的农户纳入培训范围，导致培育目标难以完成。调研数据显示，在新型职业农民群体中，小学及以下学历农民占54.1%，初中学历占32.1%，中专或高中占10.8%，大专或本科占3%，本科及以上没有。年人均纯收入低于3万元的农民占97.3%，3～7万元的农民占1.7%，超过10万元的农民仅占1%。可见，在被认定的新型职业农民群体中，超过一半的农民没有达到相应的学历要求，97.3%的农民达不到政策规定的收入要求。培育目标的制定与农户实际情况相脱离，直接影响到政策过程和结果难以达到预期。

2.自然环境较差的地区难以保证培训规模和质量

自然环境是一个地区生存和发展的物质基础，是构成教育政策系统最基本、最稳定的要素。多数情况下，自然环境较差的地区直接影响其经济发展水平，导致基础设施、教育资源条件长期滞后。调研发现，陕西省汉中市佛坪县地处秦岭腹地，山多地少，交通不便利，先进农业思想和技术传入滞后，农业现代化起步晚且发展缓慢。在这种情况下，农业生产以散户居多，符合政策规定的种养大户、专业合作社少，并且农民对新型职业农民培训认识不足，参与积极性不高，难以保证培训规模和质量。相反，主打旅游产业的留坝县地理位置优越，基础设施相对完善，培训效果也较为乐观。

（二）投入评估

1.县级政府制定的培训实施方案不具体，培训内容无法满足各类农民需求

县级政府作为微观政策制定者和政策执行者，如果制定的政策实施方案不具体，就难以保证政策因地制宜地推进以及政策目标的达成。在现实中，县级政府在制定新型职业农民培训实施方案时往往是根据省级政策文件做框架性安排，缺乏科学全面的规划，培育内容无法满足各类农民的需求。如陕西省D县实施方案为：根据农业不同岗位和不同产业，结合《陕西省新型职业农民教育培训大纲》，按照专业化、技能化、标准化的要求确定培育内容，主要包括岗位专业知识、相关专业技能、职业道德与能力要求、政策法规、经营管理和安全生产、农产品质量安全生产等[4]。可见，D县的新型职业农民培育实施方案中的培育内容与陕西省新型职业农民培育大纲大同小异，甚至将省级新型职业农民培训方案简化了。

图2 农民对新型职业农民培训内容的评价

此外，培训内容的设计缺乏科学性和创新性。调研数据显示，对“培训内容满足自身发展”这一问题，14.8%的农民表示完全不同意，20.8%表示不同意，10.6%表示说不好，见图2。可见，将近一半的农民对培训内容满足自身发展提出了质疑，认为培训内容没有满足自身的发展。此外，对“培训内容具有科学性、创新性、可行性、持续性”等问题，农民选择“完全不同意”的比例分别为15.7%、28.5%、22.7%、33.6%，选择“不同意”的比例分别为18.3%、26%、18.7%、23.9%。可见，超过一半（57.5%）的农民认为培训内容没有持续性，不同科目之间缺少联系。54.5%的农民认为培训内容的创新性有待提高，培训内容应该及时更新知识体系。还有将近一半的农民对培训内容具有可行性表示完全不同意或者不同意，认为培训内容实践性不强，不能指导他们的农业生产。由此可以看出，培训内容还没有满足全部农民自身发展需要，内容的科学性、创新性、可行性、持续性有待提高。

2.新型职业农民培训缺乏高水平师资

现阶段的新型职业農民培训缺少高水平的合格教师，大多数培训教师对农村实际了解不够，讲授文化知识多，讲授实用技术少，虽然部分教师熟悉农村，但理论知识结构单一，培训方法陈旧，前沿技术匮乏，而且很多地方的培训教师是农广校的工作人员或者是临时抽调的兼职人员。此外，数据显示，在培训教师群体中，初中及以下学历的占38.1%，中专或高中学历的占38%，大专或本科学历的仅占23.9%。可见，初中及以下学历的培训教师比例最高，高学历的培训教师较少。新型职业农民培训缺少高水平的教师，导致培训内容缺乏系统性、降低了新型职业农民的培训质量。

3.偏远贫困地区缺少财政资金和实训基地，基础条件薄弱

新型职业农民培育作为一项公共政策，其资金主要来源于中央财政和省财政，其他获取渠道较少，尤其是偏远贫困地区，培育资金严重不足。《陕西省2016年新型职业农民培育工作实施方案》中指出：“中央财政补助资金主要用于职业农民需求调研、集中培训及实训、参观交流、聘请师资、信息化手段利用等，严禁以现金或实物形式直接发给农民个人，具体补助标准为每人3000元。”[5]但在调研中发现，每个农民实际培育费用已经超出3000元，陕西省F县农广校工作人员谈到：“除去聘请教师、租赁培训场地、联系示范园等必要花费之外，农民的交通费和食宿费、教师培训、办公经费、资料印刷费、水电费以及日常花费等全部都要从3000元中支出，中央财政补助的3000元远远不够实际花费，再加上新型职业农民培育工作具有长期性的特点，现有资金无法保证培育政策顺利完成。此外，偏远贫困地区基础设施不完善，农业现代化发展缓慢，缺少培训及创业孵化基地，这都不利于新型职业农民培育政策的顺利实施。因此，如何通过差别化财政补贴和吸引社会资金增加贫困地区的培育资金、改善贫困地区的基础条件，是提高贫困地区新型职业农民培育质量的关键。

（三）过程评估

1.部分政策执行者未严格遵守政策步骤，部分培训流于形式

政策执行结果的偏差往往来自于行为的偏差，部分政策执行者在新型职业农民培育政策实施过程中未严格遵守政策步骤，执行结果偏离了预定的政策目标。调查数据显示，对“实际培训与宣传一致”这一问题，4.1%的农民完全不同意，8.8%的农民不同意，16.1%的农民说不好;对“及时获得培训信息”这一问题，11%的农民完全不同意，11%的农民不同意，25.2%的农民说不好。由此可见，新型职业农民培训的宣传工作仍存在不足，实际培训工作与所做的宣传存在差距。《陕西省新型职业农民培育认定管理办法》规定，农业技术人员与职业农民结对子，建立一对一或一对多帮扶指导关系，每月开展2～3次技术或政策指导服务，帮助职业农民发展产业[6]。但是在现实中，帮扶活动往往是表面工作，很多农民表示没有享受到帮扶活动，甚至没有听说过有新型职业农民帮扶活动。

2.政策执行者在选取培育对象的过程中出现失误，培育对象泛化

政策客体的身份界定、目标群体的选择直接关系到政策的性质、运行。新型职业农民培育对象是具备培育条件的农民。根据《陕西省新型职业农民培育认定管理办法》，参加初级职业农民培训的农民应满足年龄在18～55岁，初中学历，收入应达到当地农民人均纯收入的5～10倍等条件。但是，由于很多农民不符合政策规定的要求，政策执行者在选取培训对象过程中也放松了参加培训的限制条件，将年龄超过55岁、学历为小学、收入没有达到要求的农民也纳入新型职业农民培育对象。再如，以陕西省T县为例，很多农民只要在村委会开相关证明，就可以参加新型职业农民培训，这样一来，将很多不符合政策规定的农民纳入培育范围，导致培育对象泛化。

3.大部分政策执行者未征集过反馈信息，没有根据现实情况及时修补政策

政策执行者收集政策主体对政策的反馈信息是优化政策的重要环节，政策执行者只有及时根据每一环节的反馈信息，不断调整计划，才能使政策更加完善优化。但是在调研中发现，43.5%的政策执行者没有征集过农民对政策的反馈信息，23.5%的政策执行者不清楚，见图6。由此可见，部分政策执行者在政策实施过程中存在工作失误，未收集农民对政策的反馈。此外，部分政策执行者即使收集了反馈信息，但并未及时根据农民的现实情况及时修补政策。前已述及，农民认为培训内容的科学性、创新性、可行性、持续性有待提高。调研发现，即使政策执行者了解到农民的培训诉求，但并没有做出实质性行动来修补政策的不足。

（四）产出评估

1.新型职业农民培育政策的满意度亟待提高

政策的满意度反映了农民对新型职业农民培育政策的认可程度，是评估政府绩效的主要指标。农民作为职业农民培育政策的主体，他们参与政策绩效评估，可以提供最直接、最真实的信息。数据显示，在所有新型职业农民群体中，对“政策促进当地产业发展”这一问题，选择“完全不同意”的农民占13.2%，选择“不同意”的占19.5%，选择“说不好”的占23.2%，另外对“及时获得产业支持”这一问题，选择“完全不同意”的农民占28.2%，选择“不同意”的占21%，选择“说不好”的占21.3%。由此可知，在新型职业农民群体中，超过一半的农民认为自己没有及时获得产业支持，政策并没有促进当地产业的发展，政策的影响力还有待提高。此外，对“您对当地的职业农民培育政策是否满意”这一问题，14.7%的农民表示对政策完全不满意，16.7%的农民对政策不满意，21.4%的农民选择“说不好”。可见，52.8%的农民对新型职业农民培育政策还不是很满意。基于此，如何使新型职业农民培育政策更好地贴近农民的实际情况，让农民能够从中获益，是提高新型职业农民培育政策满意度的关键。

2.新型职业农民证书未发挥实效，农民未获得应有的政策优惠

新型职业农民培训证书不单单表示农民完成了培训课程，也是新型职业农民的一种身份象征。但是，现实中新型职业农民证书的含金量不高，获得证书的农民并没有因为获得证书而享受到应有的政策优惠。调查数据显示，46.1%的农民没有享受过财政补贴，75.4%的农民没有获得金融保险，72.9%的农民没有获得土地流转的优惠，见图3。如陕西省B市与中国邮政储蓄银行当地分行达成协议，符合条件的中、高级职业农民及部分优秀的初级职业农民通过邮政储蓄银行贷款可以解决生产经营中资金缺乏的困难，但是在访谈中了解到，农民申请贷款并没有成功。此外，很多农民认为有无证书意义不大，既不能为他们带来经济上的直接利益，也不能为他们找工作提供便利。

图3 新型职业农民获得的优惠

三、提升新型职业农民培育政策绩效的对策建议

（一）提升培育目标与实际对象契合度，并充分考虑地区差异

美國著名经济学家舒尔茨提出：“任何制度都是对实际生活中已经存在的需求的响应。”[7]新型职业农民培育政策作为一项旨在提高农村人力资本的公共服务政策，应充分考虑农民的实际情况，满足农民需求。从长远来看，应该放宽对培训对象的条件限制，让广大农民平等参与培训、共享现代化成果，推动农民由身份向职业转变。此外，自然环境、基础设施对新型职业农民培训政策的实施起着至关重要的作用，因此，县级政府在制定新型职业农民培训政策实施方案时一定要充分考虑到本地区的实际情况和农民的实际需求，分类型、分产业、分等级制定培训标准，设置培训模块和培训课程，组建教学班，合理调配师资力量，开展精细化培训。

（二）增加人力、物力、财力投入，确保培训资源充足

新型职业农民培训是新型职业农民培育政策的重要环节，充足的人力、物力、财力是新型职业农民培训顺利实施的前提条件。正如《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》所指出的：“高水平师资缺乏，实训及创业孵化基地、信息化手段等基础条件薄弱，社会资源广泛参与的机制不活，这与现代农业建设加快推进、新型农业经营主体蓬勃发展的需要不相适应。”因此，为确保培训资源充足，县级政府要制定扶持政策，加大经费投入，改善培训条件，营造良好氛围。首先，政府为新型职业农民培训遴选优秀的培训教师，完善师资选聘管理制度，建立开放共享的师资库，培育双师型教师，建设精品课程，鼓励各地优先选用优质教学资源，确保培训质量。其次，政府还要加强基地建设，遴选建设一批全国新型职业农民培育示范基地，改善办学条件，提供高水平高质量的教学设备，完善信息化教学手段。最后，政府还要建立以政府财政为主导的多元投资机制，吸引社会组织为新型职业农民培训注资，保证培训资金充足。

（三）强化政策监督机制，保证政策落实

为推进新型职业农民培育政策地顺利有效实施，必须强化政策监督机制，对政策实施的每一环节实施监督管理，及时根据农民的反馈信息对政策做出调整，优化政策，避免部分政策执行者在政策实施过程中出现执行偏差、政策不作为的情况。为保证新型职业农民培育政策的顺利实施，《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》指出：“各地要将新型职业农民培育纳入农业现代化和粮食安全省长责任制、“菜篮子”市长负责制考核指标体系，建立工作督导制度，制定新型职业农民培育工程项目绩效考核指标体系，建立中央对省、省对市县绩效考评机制。”进一步解释为，在理顺各级政府监督考核职责范围的情况下，建立中央对省、省对市县绩效考评机制，确定奖罚机制;其次，地方政府要对政策执行者实施个人问责制，将农民满意度作为考核的重要指标。

（四）完善就业准入机制，提升农民对培训的满意度

新型职业农民证书未在劳动力市场发挥作用，归根结底是因为就业准入制度不完善。所谓就业准入制度就是从事技术复杂、通用性广、涉及到国家财产、人民生命安全和消费者利益的劳动者，必须经培训后取得相应的职业资格证书后方可上岗[8]。新型职业农民证书作为一种新的职业证书还未被劳动力市场认可，不能为农民的创业就业提供方便，农民对培育政策满意度不高，这就需要完善就业准入制度。政府要及时将新型职业农民证书纳入劳动力市场，提高新型职业农民证书的含金量，落实相关激励保障政策。

参 考 文 献

[1]中华人民共和国中央人民政府.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意[EB/OL].（2018-02-08）[2018-02-09].http：//www.gov.cn/index.htm.

[2]范国睿.教育政策的理论与实践[M].上海：上海教育出版社，2011：2-9.

[3]陕西省农业厅.新型职业农民认定管理办法的通知[EB/OL].（2016-06-20）[2017-06-21].http：//www.sxny.gov.cn/www/snytbgsw4453/20160620/ 499737.html.

[4]陕西省农业厅.陕西省新型职业农民教育培训大纲[EB/OL].（2016-04-23）[2017-04-20].http：//www.sxny.gov.cn/www/snytbgsw4453/20140430/ 112203.html.

[5]陕西省农业厅.陕西省财政厅印发陕西省2016年新型职业农民培育工作实施方案的通知[EB/OL].（2016-09-08）.[2017-06-21].http：//www.sxny.gov.cn/www/snytjcwj6987/20160922/540670.html.

[6]陕西省农业厅办公室.关于印发《陕西省新型职业农民认定管理办法》的通知[EB/OL].（2016-04-29）[2017-05-20].http：//www.sxny.gov.cn/www/snytbgsw4453/20160620/499737.html.

[7]舒爾茨.论人力资本投资[M].北京经济学院出版社，1990：136-141.

[8]黎家远.新型职业农民培育中的财政支持问题研究——以四川省为例[J].农村经济，2015（5）：113-117.

Evaluation on the Cultivation Policy of New Professional Farmer Based on CIPP Evaluation Model

Zhang Xiaoning， Zhao Dan， Chen Yuchun

Abstract  The CIPP model for evaluation is a policy-oriented evaluation model proposed by Stufflebeam，D.L in 1971， it includes context evaluation， input evaluation， process evaluation and product evaluation. Based on this model， the cultivation policy of new professional farmer has many problems： policy objectives over-considering the supply side rather than considering the needs of farmers， resource allocation is not balanced in different regions， policy implementation plan is not specific， and many farmers are not satisfied with the policy. Based on the above， the cultivation of new professional farmers should expand the scope of the training objects， Increase the input of various resources， improve the policy supervision system and improve the evaluation mechanism and employment access mechanism.

Key words  policy of new professional farmers cultivation;  CIPP evaluation model;production evaluation

Author  Zhang Xiaoning， postgraduate student of the Northwest A & F University（Yangling  712100）;Zhao Dan ，associate professor of Northwest A & F University; Chen Yuchun， Northwest A & F University