论我国绿色保险法律制度的完善

胡 鹏

(华东政法大学 研究生教育院，上海200050)

一、问题的提出

环境乃生存之本。改善我国环境不仅要依靠强有力的末端治理措施，还必须采用财税、金融等手段改变资源配置的激励机制。[1]金融业在市场资源配置和国家宏观调控中居于核心地位，通过金融手段引导资本向绿色、环保产业流动能够从源头上推动经济转型升级，从根本上化解经济发展和环境保护的矛盾。为发挥金融对环境保护的积极作用，2016年8月，我国颁布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，旨在建立全球首个完整的绿色金融政策体系。

保险业是金融业的四大支柱之一，它作为风险的管理者和分担者，一直被视为最精巧的社会稳定器。而我国正处于后工业化时期，叠加了环境污染和气候变化双重风险，每年的污染事件和极端天气不仅造成巨额的经济损失，也加重了政府的财政负担。绿色保险作为绿色金融的重要组成部分，应当在我国环境、社会和治理议题中发挥积极作用。但尴尬的是，我国绿色保险试行推广已有多年，一直面临“叫好不叫座”的困境。环境执法不严、企业投保积极性不高、保险经营专业化程度低等因素严重制约绿色保险法律制度的落地实施。

目前，学界对绿色保险法律制度的探讨仅针对环境污染责任险，只研究具体规则的完善，例如立法设计、政府角色、承保范围等。经济学家格雷夫认为：“制度是共同作用于行为秩序的社会因素结合在一起的系统”。[2]由此可知，绿色保险法律制度不仅指环境污染责任险，而是各个要素统合起来的一个整体性制度。从表面上看，促成其实施运行的各个要素(如行政执法机制、民事公益诉讼制度、环境污染责任保险等)均已建立，但事实上，其各个要素之间一直处于杂乱无序、协调失灵的状态，没有达到激励人们主动分散环境风险的目的。为此，笔者拟提炼出我国绿色保险法律制度的各要素，进而分析各要素协调失灵、杂乱无序的结构性缺陷，在此基础上，提出促进我国绿色保险法律制度有效运行的具体建议。

二、绿色保险法律制度的本质内涵

绿色金融是绿色保险的上位概念，绿色保险是绿色金融的重要组成部分，因此欲探究绿色保险之本质内涵必须首先从绿色金融说起。迄今为止，我国对绿色金融、绿色保险尚未有统一、明确的定义，实践中有“环境金融/环境保险”、“气候金融/气候保险”、“碳金融/碳保险”等用语不一而足。

绿色金融、绿色保险并非正式的法律概念，相关表述多见于学者论述和政策文件中。中国人民银行经济学家马骏认为：“绿色金融是指一类有特定绿色偏好的金融活动，金融机构在投融资决策中充分考虑环境因素，并通过一系列体制安排和产品创新，将更多资金投向环境保护、节能减排、资源循环利用等可持续发展的企业和项目，同时降低对污染性和高能耗企业和项目的投资，以促进经济的可持续发展，在本质上是一系列金融工具、市场机制和监管安排的加总。”[3]我国七部委发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》将绿色金融定义为“为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、运营、风险管理等所提供的金融服务”。香港金融发展局认为：“绿色金融泛指可持续发展、低碳及能抵御气候变化的项目、产品及企业作出的资金筹集及投资行为”。[4]

总结上述定义的表述，笔者认为绿色金融的本质内涵应包括三点：第一，目的上，绿色金融的最终目标是防治环境污染和气候变化，实现人类社会的可持续发展。第二，手段上，绿色金融藉由金融之资源配置机制，重塑经济活动的成本和价格，间接改变市场主体的行为偏好。第三，实施主体上，绿色金融以政府、金融机构、企业、消费者等社会主体受到持续性激励进而广泛参与为基础。因此，笔者认为，绿色金融是藉由金融之资源配置机制重塑经济活动的成本和价格，以激励社会主体广泛参与，实现防治环境污染和气候变化的一系列制度安排。

绿色保险是绿色金融的重要组成部分。2012年联合国和国际保险学会共同推出“保险业促进可持续发展原则”，希望藉由保险之风险防范、风险管理功能支持绿色经济的发展。但目前我国对绿色保险内涵的认识过于狭隘，大多直接将绿色保险等同于环境污染责任险*绿色金融工作小组发布的《构建中国绿色金融》报告中，专章讨论“建立强制性绿色保险制度”，显然直接将绿色保险等同于环境污染责任险；有些主流媒体也认为我国的绿色保险就是环境污染责任险，比如《法制日报》：《推进绿色保险须强制化法制保障》，《国际先驱导报》：《“绿色保险”为何叫好不叫座》。，殊不知在国外绿色建筑保险、碳保险、按里程收费保险等绿色保险产品已大为流行。*加利福尼亚州的消防员基金保险公司推出了“首个同类”Green-Gard绿色建筑置换和更新保险，专门为客户在新节能型住宅及现有建筑的绿色改造中的投资提供保险。瑞士再保险公司、美国国际集团等公司推出碳保险承保清洁发展机制和联合履约交易以及低碳项目评估及开发活动中固有的风险。按里程收费(Pay As You Drive)保险是由欧洲和北美保险公司提供，通过将保险费与实际使用进行挂钩来鼓励车主减少开车。这种误解产生的根源在于，在对绿色金融定义上，发达国家和发展中国家有着重大差别，发达国家由于已经完成工业化，环境污染问题已基本解决，更加关注气候变化，而发展中国家还面临相当严重的环境污染问题。[5]我国正处于后工业化时期，叠加了环境污染和气候变化双重风险，应适应现实需求扩大绿色保险定义的映射范围。

回溯至保险的本源，在环境治理议题上，绿色保险主要发挥三项功能：(1)填补因环境污染和气候变化所造成的损失；(2)通过风险管理机制降低财产、人身安全及健康风险；(3)保险机构作为重要的机构投资者，应当提升资金运用对生态的效益。因此，观诸绿色保险的本质功能，笔者认为，绿色保险是藉由保险之风险管理工具，填补环境污染和气候变化所造成的损失，降低经济活动可能产生的环境风险，实现可持续发展的一种经济机制。

三、我国绿色保险法律制度“叫好不叫座”的原因

绿色保险法律制度不单指某一具体规则，也不局限于环境污染责任险。其本质是由各个要素相互协同、相互配合所构成的一个有机的制度系统。目前，我国构成绿色保险法律制度的各个要素都在逐步建立，例如环境监管执法体系、环境综合治理体系、环境污染责任险强制推广等。但以上各个要素呈散乱无序的状态，彼此间互不配合协调，导致我国绿色保险法律制度实践中“叫好不叫座”。究其原因，主要有以下几个方面。

(一)绿色保险法律制度实施的基本理念错位

1.将绿色保险狭隘理解为环境污染责任险

目前学界和主流媒体在讨论绿色保险时将其直接等同于环境污染责任险。诚然，环境污染责任险是绿色保险的重要组成部分，但绝不能以偏概全。首先，保险行业有承保和投资两大业务。在承保端，保险机构不仅要大力开发推广专业的绿色险种，更要尽可能地将所有“绿色因子”纳入到承保活动中，例如推行电子化保单、对绿色商品实行差异化费率、工程保险承保必须进行环境影响评价等等。另一方面，在投资端，保险机构作为重要的机构投资者，也应当贯彻联合国所倡导的“责任投资原则”，将绿色投资纳入到资金运用的评价标准当中。其次，绿色保险法律制度应当是一个开放的、均衡协调的系统工程，除了绿色保险产品和绿色保险投资，至少还应当包括绿色保险科技、绿色保险监管、消费者绿色教育等子制度。只有这些关联制度相互配合和协调，才能最大限度地发挥绿色保险法律制度的系统性和整体性功能。事实上，2012年联合国发布的“保险业促进可持续发展原则”倡导将“环境、社会及治理”(ESG)议题纳入保险事业活动中，这充分说明绿色保险法律制度绝非特指环境污染责任险或某一具体规则，而应延伸到更广阔的“环境、社会、治理”领域当中。

2.绿色保险的实施以行政干预为主，市场化理念不足

我国的生态保护问题一直处于政府的行政干预之下，最常见的手段是对污染企业行政处罚或强制关停并转。行政手段短期内可以立竿见影，但难以彻底根除环境污染的顽疾。绿色金融政策设计之初正是希望通过金融调控间接引导市场主体从事低碳环保活动。绿色保险本身是市场化的风险管理和风险分担机制，应当在平等互利的基础上建立供需关系。但在很多试点省市，绿色保险推广主要依靠的是行政力量，一些省市甚至指定某家保险公司承保，企业投保或是碍于面子或是慑于权威。[6]虽然企业获得了长期保障，可以防范未来环境事故导致的财务损失，保险公司既收取了保费，也拓展了新业务，表面上看是“双赢”。但保险的核心是风险定价，行政干预过多会扭曲风险价格，不仅可能增加企业经营成本，也可能使承保机构面临“逆选择”、巨额赔付等风险，其实质是“双输”。

(二)绿色保险法律规范供给严重不足

首先，由于理念的滞后，当前我国绿色保险法律制度仍然停留在环境污染责任险的实施推广阶段，还没有任何法律法规延伸到绿色保险的承保、投资、监管、消费者教育等制度，且就环境污染责任险这一险种来说，其法律法规也相当匮乏。2013年两部委发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》重启环境污染责任险的试点。2014年新修订的《环保法》第52条：“鼓励企业投保环境污染责任险”。但这些政策法规的规定都比较笼统，缺乏可操作性，导致各地方强制推广环境污染责任险没有法律依据，环保部门落实政策也比较谨慎。

其次，环境法律责任制度不健全也是导致绿色保险法律制度难以实行的重要原因。2012年我国《民事诉讼法》设置环境公益诉讼制度，加强对环境污染的追责。但从实际效果来看，各地方环保法庭受案数量非常之少，与环境污染事故多发的现实极不相称。[7]被公众寄予厚望的环境公益诉讼制度实际上远没有达到预期效果。事实上，在我国，无论是环境公益诉讼还是私益诉讼都面临着适格原告认定、举证责任分担、因果关系判断、生效判决执行等一系列难题。就环境污染责任险而言，其承保对象限于“因环境污染事故给第三人造成的民事损害赔偿责任”，如果无法通过诉讼的途径确定赔偿责任，那么环境污染责任险将难以为继。

最后，精算技术落后也严重阻碍了绿色保险制度的实施。同其他险种相比，我国环境风险分布广、异质性突出、损失结果难以量化且不确定性较大，再加上环境和气候的历史经验数据相对缺乏，因此绿色保险的风险评估和定价会更加复杂，需要更多的理论和技术支持。目前保监会只发布了《化工业风险评估指引》，其他专门的风险评估准则、损害量化标准等配套指标体系仍付之阙如，导致绿色保险推广应用的技术支持不足。

(三)绿色保险实施主体相互博弈失灵

科斯和威廉姆森都认为：“制度影响了不同组织形式的成本和收益，组织是对激励的最优反应——交易成本最小化”。[2]由此，绿色保险法律制度运行的最优状态是正和博弈，即博弈各方的利益都有所增加，能够实现制度的自我实施，如果博弈各方利益没有增加甚至减损则为零和博弈或负和博弈。

我国企业长期以来大多是粗放式经营，自身风险管理意识较差，往往对环境事故心存侥幸。而且，我国环境民事诉讼体系尚未完全建立，实践中企业被追究环境责任大多表现为环保部门的行政处罚(按日计罚)，而追究企业民事责任则少之又少，但我国大力推行的环境污染责任险只承保“民事赔偿责任”，根本不符合企业损失分担的实际需求。其次，虽然各大保险公司表面上为了迎合政策相继推出了绿色保险产品，但由于目前我国对环境风险缺乏数据积累，风险评估和定价水平不高，保险公司为了避免巨额赔付往往采取收窄承保范围、设置过多除外责任、提高保险费等措施，导致环境污染责任险实践中难以发挥风险分散的功能。可见，目前企业的实际需求和市场中绿色保险产品供给产生了巨大的错位。

政府在绿色保险法律制度的实施中也没有发挥应有作用。一些地方甚至直接指定某家保险公司承保或强制企业投保。虽然表面上企业获得了一份保险保障，保险公司卖出了保单。但建立在精算不科学、费率不合理基础之上的保单可能导致逆向选择和道德风险，不仅难以覆盖企业未来环境事故造成的损失，更有可能危及整个“风险共同体”,使保险公司陷入巨额赔付的危机。

绿色保险法律制度是一个系统工程，其参与主体多样，利益出发点呈现异质性，这其中的冲突和博弈也更加复杂。就我国目前绿色保险法律制度的实施情况看，企业投保积极性不高、保险公司承保意愿不强，政府行政干预过多，致使各方主体博弈过程中的策略选择与制度设计的初衷大相径庭，形成我国绿色保险法律制度主体相互博弈失灵，呈现负和博弈的状态，远没有达到预期的政策目标。

四、完善我国绿色保险法律制度的建议

从整体上看，绿色保险法律制度不单指某个具体规则，而是多重相互作用的要素构成的整体性制度。绿色保险法律制度的各个实施主体不是被动的、机械的，而是基于自身利益的选择性行为。针对我国绿色保险法律制度“叫好不叫座”的原因，必须摒弃狭隘化、具象化的思维，将其视为一个复杂的博弈的制度系统，并以此为基础提出完善该制度的具体建议。

(一)绿色保险法律制度基本理念的更新

绿色保险法律制度的基本理念必须进行自我更新，才能使制度的内在价值融入到主体的选择性行为当中。我国的绿色保险法律制度内涵过于狭窄，主要表现为仅仅将绿色保险简单地视为环境污染责任险，这种狭隘的思维极大限缩了绿色保险的外延。解决这一问题，一则要摆脱行政干预的束缚，强化市场决定资源配置的理念；二则必须适应新时代发展理念的趋势，吸收先进的创新和共享理念，藉此拓展绿色保险法律制度的内涵和外延。

绿色保险法律制度应借助“创新”理念延伸自身的触角和价值。大数据、云计算、物联网等金融科技创新不仅改变了经济增长方式，更在倒逼制度变革。保险市场是风险交易市场，绿色保险法律制度实施的首要障碍在于环境风险的获取、评估和定价，而保险科技创新大大降低了环境风险量化的技术难度。具体表现在以下几个方面：其一，物联网技术实现了物与物之间的互联和信息交换，这项技术应用到环保领域，保险公司不仅可以大量积累环境数据，还能实时对保险标的进行风险监测，保险公司将跳出“收取保费—进行理赔”的粗放模式，成为真正的风险管理者。目前环保部门大量应用污染传感设备组建环境监测网，保险公司应加强同环保部门的合作，定期对企业进行“环境体检”，将环境风险扼杀在摇篮之中。其二，环境风险中的“大数法则”是绿色保险设计的核心原理，环境数据匮乏严重制约了我国绿色保险设计的科学性和实施的有效性。大数据的运用能够从根本上改变这一困境。保险公司不仅能直接通过物联网采集企业的环境数据，还能通过“网络爬虫”抓取互联网上的舆情，从侧面评估数据的真实性，防范“道德风险”。

绿色保险法律制度还应引入“共享”发展理念。共享发展理念其本质含义是“人人参与、人人尽力、人人享有”。而保险业发展的导向是“人人为我、我为人人”，可见保险业的价值导向和共享发展理念具有内在一致性。绿色保险旨在维护全人类共同的生存环境，这不仅仅是政府职能，更需要企业、消费者、社会组织的广泛参与。当前“共享经济”正如火如荼地开展，也为绿色保险法律制度落地实施提供了新契机：一则消费者在置身于共享单车、共享汽车等共享模式中所潜在的风险可以通过保险化解；二则绿色保险的场景式应用正持续不断地灌输保险理念、加强消费者绿色教育，有利于实现消费者、保险公司与企业的良性互动。

(二)增加绿色保险的硬法和软法供给

诺斯将制度分为正式制度与非正式制度。对于法律而言，正式制度表现为依靠国家强制力保障实施的法律规范，即硬法(hard law)；而那些不需要国家强制力保障实施，但又能够产生社会实效的非正式规则称为软法(soft law)。我国绿色保险法律制度所包含的硬法规范和软法规范都相对匮乏，使社会主体践行环境保护的动力不足，为此有必要增加绿色保险法律的硬法和软法供给，实现二者的双向互动。

硬法是绿色保险法律制度实施的最低保证。首先，应加快绿色保险立法。我国《环境保护法》已规定“鼓励投保环境污染责任险”。笔者认为应当将这一规定同样纳入到《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行法中，并颁布《环境污染责任险实施条例》，以解决环境污染责任险实施中的具体问题。其次，应健全环境风险标准体系。按照所属行业、生产流程划分企业的环境风险等级，并对市场产品进行环境风险认证，为保险公司分析数据、实行差异化费率提供基础技术支持。最后，应将“绿色指标”纳入到对保险公司的监管规范当中。例如，监管机构应明确要求保险公司不得承保高污染高能耗工程、保险公司不得将保险资金投入到对环境不利的产业等等。

通过自主协商生成的软法规范更符合社会主体的根本利益，更能激励社会主体主动实施绿色保险法律制度。软法机制同公司社会责任具有内在一致性，它要求企业经营不能只追求股东个人的经济利益，而应平衡所有利益相关者(社区、雇员、消费者、债权人)的利益。目前环境责任已成为保险业社会责任的重要组成部分。2012年6月联合国公布的“保险业可持续发展原则”为保险公司践行环境责任提供了总体框架。首先，应拟定可持续发展的公司价值观，将环境保护议题纳入到股东会与董事会日常的经营决策当中。其次，从环境保护的理念出发设计承保相关保单，如应对气候变化风险的气候保险、应对环境责任风险的环境责任险等等。最后，应将环境保护融入到保险标的的维修、重置和其他理赔服务之中，例如妥善处理汽车回收中产生的汞、汽油、金属等残留物质以减少对生态的破坏。

(三)对绿色保险实施主体建立持续的激励机制

绿色保险法律制度是多方参与的，其主体之间的利益动机也各不相同，因此建立持续的激励机制对绿色保险法律制度的健康运行具有十分重要的作用。

一是建立反向激励机制，使环境风险显性化、内部化，激励市场主体自发地产生绿色保险需求。环境是典型的公共物品，具有非排他性和非竞争性，因此企业的生产经营活动所产生的负外部性必须由其自身承担，也即“污染者付费”原则。当前我国环境风险产生的成本大多是隐性成本，并没有内化到企业自身的生产成本当中，导致企业对绿色保险的投保积极性不足。为解决这一问题，笔者建议采取以下措施：首先，绿色保险直接和行政审批、行政执法挂钩。环保部应当制作环境风险强制参保名录，将名录内企业进行生产经营必须投保绿色保险作为行政审批的前置条件。其次，将投保绿色保险纳入到工程建设环境影响评价体系当中。这样保险公司可以作为“监督人”全程参与到企业环境风险管理过程中。最后，分散未来的环境事故赔偿责任是企业购买绿色保险产品的内在动力。法理上讲，司法责任以清晰具体的权利义务规则为前提，严格遵循相应的法律程序，损害赔偿结果也有一定的规律可寻，因此司法责任特别是损害赔偿责任可以通过保险分散。而行政执法自由裁量空间大，行政罚款具有很强的随意性和任意性，保险公司通常将行政责任作为不可保风险，因此，必须建立以司法责任为主、行政责任为辅的环境责任体系。

二是建立正向激励机制，迎合市场主体绿色保险的实际需求。首先，从保险公司角度来看，当前我国各大保险公司表面上为迎合政策相继推出绿色保险产品，但囿于数据缺乏、精算技术落后等因素，往往采取收窄承保范围、设置过多除外责任、提高保险费等措施，实际上是持观望态度。而且目前我国保险公司业务主要是投资型保险，发展绿色保险的动力不足。笔者认为，莫不如仿效域外发达国家成立专门的绿色保险公司专营此类业务，这样既能解决保险公司发展绿色保险动力不足问题，又可以提升绿色保险经营的专业化程度。其次，应当设计科学合理的绿色保险产品。绿色保险产品承保的风险具有很大的不确定性，保险公司应当利用大数据、物联网等先进科技大量积累数据、提升精算水平、降低保费，使环境风险的价格准确反映到保费当中。再次，对企业的环境风险进行持续观测，实行差异化费率，使风险定价尽量科学，防止价格偏离价值造成的“逆选择”。最后，通常每个企业面临的环境风险差异较大，企业投保绿色保险产品也需要个性化定制，但我国企业的环境风险意识还比较薄弱，与专业的保险公司相比具有明显的信息劣势，因此需要大力发展保险中介机构，为企业提供专业化的环境风险管理服务，尽量消减信息不对称造成的权益损失。

此外，需要注意的是，科学的反向激励机制必须建立在绿色保险精算技术成熟、产品价格合理、保险公司经营风险可控三大基础之上，如果以上条件不具备，行政管控和司法责任的追究则是变相加重企业和保险机构的负担，等于是政府将自身的环境治理责任转嫁到社会主体之上。

五、结 语

绿色金融乃是借助于金融调控这一资源配置工具，引导资本向低碳环保产业流动，实现经济可持续发展的经济机制。相较于绿色信贷、绿色证券的间接调控而言，绿色保险直接参与到环境风险管理和分散的全过程当中，因此，绿色保险法律制度的有效实施至为关键。绿色保险法律制度不仅仅是某一具体规则，而是一项整体性制度。解决我国绿色保险法律制度“叫好不叫座”的困局，首先要对绿色保险法律制度的基本理念进行更新，汲取创新、共享等先进发展理念，使其内化到行为主体的策略性选择中；其次要增加绿色保险的硬法和软法的供给，实现二者的双向互动，最后对绿色保险实施主体建立持续的激励机制，重塑经济活动的成本和价格，使社会主体主动地进行风险分散。通过对构成绿色保险法律制度的制度要素进行改进和优化，能够促进绿色保险法律制度的自我实施。

[参 考 文 献]

[1]马骏.论构建中国绿色金融体系[J].金融论坛,2015, (5):18-27.

[2]阿夫那·格雷夫.大裂变——中世纪贸易制度比较和西方的兴起[M].郑江淮,译.北京:中信出版社,2015.

[3]马骏.中国绿色金融发展与案例研究[M].北京:中国金融出版社,2016.

[4]HK FSDC.Hong Kong as A Regional Green Finance Hub[R].FSDC Paper No.23,May 2016.

[5]国务院发展研究中心“绿化中国金融体系”课题组:张承惠,等.发展中国绿色金融的逻辑与框架[J].金融论坛,2016,(2):17-28.

[6]周道许.环境污染风险的社会化管理手段研究:我国环境污染责任保险发展的路径选择与制度构想[J].环境经济,2011,(5):23-35.

[7]刘百军.破解环境公益诉讼难题亟待制度支持[N].法制日报,2014-04-08(004).