推进行政事业性收费改革的思考

张 琛，刘志梧

（江苏大学财经学院，江苏 镇江 212013）

自2013年以来，国务院及部门围绕简政放权、减轻企业负担，出台了一系列取消、清理行政事业性收费和普遍性降费政策文件。①财政部关于印发《涉企收费清理情况专项检查方案》的通知（财税〔2016〕76号）对2013年以来财政部颁布的清理减免涉企收费文件进行了梳理。由于不少行政事业性收费与行政审批制度密切相联，除国家财政部、发改委出台专门的减免行政事业性收收费文件外，在推进国家行政审批制度改革的国务院相关文件中，②《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》国发〔2015〕29号、《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》国发[2016]30号。也都涉及到规范与减免行政事业性收费的工作要求。本轮行政事业性收费力度空前，取得了明显成效，但改革进程中也存在一些问题。

一、改革的基本特点

5年来，国家涉及清理行政事业性收费改革的力度空前，至少呈现出以下特点。

（一）取消及减免收费项目数量不断增加

2013年以来，中央层面明确取消停征和减免593项行政事业性收费和政府性基金，每年可以减轻社会负担超过3 200亿元，这还是一个静态数，实际的动态数要高于3 200亿。同时，各个省区市也对地方设立的行政事业性收费进行了清理和规范，累计取消、停征和减免770多项收费，每年可以减轻社会负担超过470亿元[1]。

经过持续清理规范，五年来中央设立的行政事业性收费由185项减少到51项，减少幅度超过了72%，其中涉企的收费由106项减少到33项，减少幅度超过了69%；政府性基金由30项减少到21项，减少30%。各省（区、市）设立的行政事业性收费项目也大幅减少[1]。深圳市福田区则首创全国行政服务“零收费”改革。

（二）取消及减免收费对象和领域不断扩大

减免费的惠及面由仅仅针对小微企业逐步扩大到全面涉企。例如，2014年财政部发出《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》（财税2014第101号），免征涉及小微企业的环境监测服务费、计算机软件著作权登记费、药品行政保护费、中药品种保护费等。为促进实体经济发展，2017年财政部发出《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》（财税[2017]18号，以下简称财税18号文），则进一步将2014年上述4项停征小微企业的行政事业性收费惠及面扩大到各类企事业单位。此外，针对养老和医疗机构建设，也减免征行政事业性收费，③财政部国家发展改革委.关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知（财税〔2014〕77号）。通过减免费对象与范围地渐进式扩大，最终实现全面为企业与社会减轻负担的“普惠制”。

（三）治本性综合举措不断出台

梳理回顾5年来国家取消与减免行政事业性收费的相关文件不难发现，逐渐把取消下放行政审批事项、清理红顶中介、规范收费与行政审批前置中介技术服务、分类推进事业单位改革、推进行业协会商会与行政机关脱钩、建设社会信用体系、培育市场主体、有序放开竞争性服务结合起来，④国务院办公厅.关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知（国办发2015第31号）。形成完整的“组合拳”。

（四）实行目录清单管理制度

一是中央及地方财政、物价部门每年公布行政事业性收费目录清单，将所有行政事业性收费项目、依据、资金管理方式等予以全面公示，对未列入收费目录清单的项目要求不得继续收费。二是由各级政府的审批服务中心（便民政务中心、行政许可服务中心、行政审批局等）公布涉及行政审批的中介技术服务事项清单，明确服务项目名称、设置依据，尤其对其中实行政府定价或作为行政事业性收费管理的检定测试、鉴定鉴证、检验检测、评估评价等内容，明确要求必须公布收费依据和收费标准。两项清单虽各有侧重，但相辅相成。

（五）坚持财政“托底”保障

对取消、停征的行政事业性收费，并非简单的一取了之。涉及相关单位依照法律规定履行行政职能所需的经费，文件规定由同级财政预算予以安排。其中，对行政单位和财政补助事业单位有关经费支出，要求纳入相关单位预算予以保障；对经费自理的事业单位有关费用支出，则通过安排其上级主管部门项目支出的方式予以解决，以保证正常工作的开展。①②财政部国家发展改革委.关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知（财税[2014]101号）。

（六）突出分类规范与监管

明确要求各级财政、价格、审计部门加强对地方收费行为的监督检查，对违反文件精神继续收取费用的单位予以认真查处。打击行业协会、中介组织运用行政部门影响力强制或变相强制收取费用的行为。在财政部门牵头开展清理规范行政事业性收费的同时，中央编办（审改办）牵头开展了行政审批事项以及涉批中介技术服务事项的清理整顿，国家发展改革委牵头实施了涉企经营服务性收费的清理规范工作。③国家发展改革委财政部等关于清理规范涉企经营服务性收费的通知（发改价格[2017]790号）。

二、存在的问题

（一）取消收费后形成的洼地有待基层在实践中破解并完善

以财税18号文取消预防性体检费为例，为落实减轻企业及个人负担的文件目标，一些地区对从业人员健康检查费用予以财政“兜底”保障，实行免费预防性体检并核发从业人员健康证明。减免政策实施后，部分实际并不从事相关职业的非从业人员，也加入到申请免费体检并办理健康证明的队伍中来，以致一些地区从事该项体检业务的医疗卫生机构出现门庭若市、应接不暇的情形[2—4]。

（二）部门之间尚不同步

一些部门将涉及委托性服务的收费项目，也一并取消。例如财税18号文关于农业部门的检验检测收费中，就明列出包括饲料及添加剂委托检验费、兽药委托检验费、农作物委托检验费，均予以取消。卫生计生部门则取消卫生检测费（含委托卫生检测）及委托性卫生防疫服务费。另有一些委托服务事项则未纳入取消之列，如质检部门取消的产品质量监督检验费中，就明确不含按经营服务性收费管理的自愿委托检验费。

（三）同一事项各地执行中做法的差异较大，影响执行效果

仍以取消预防性体检费为例，围绕这一事项，衍生出多种具体做法。较为通行的做法是，因预防性体检费取消，体检人员剧增，为保障体检质量，多地实行每天限号免费体检并办理健康证明，例如，甘肃兰州城关区、安徽黄山、浙江宁海等地[2—4]。另一种是类似北京等地做法，在国家取消预防性体检费这一行政事业性收费政策出台之前，地方已颁布文件将从业人员预防性健康检查纳入到医疗经营性收费管理，因而预防性体检这一行政事业性收费虽被取消，但从业人员在医疗单位体检并申领健康证明的仍需缴费[5]。还有一类情形，取消收费政策出台后，部分地区体检机构以仪器检修、法人变更、单位装修等诸多理由，停止了预防性体检工作，在个别地区甚而出现了惠民新政不便民、健康证明比免费政策出台以前更难办的情形[6，7]。

（四）基层财政保障能力不一，部分行业服务能力下降

历次的减免行政事业性收费举措，均是对财政实际保障能力的具体考验。一些涉企收费项目被取消或停征，相应的工作职能仍然存在，此类项目的开展，均需要财政支撑保障。基层财力弱的地方，保障不足问题渐显。一方面，对涉批中介服务事项、审批部门在审批过程中委托开展的技术性服务，费用须通过地方财政给予合理保障，以从根本上杜绝乱收费行为发生；另一方面，取消行政事业性收费或停征小微企业服务费后，原先从事技术服务的一些事业单位，因财政保障不到位等原因，终止或减少了对外服务。在一些中介技术服务市场化尚不够成熟、服务能力尚未健全的地区，缺少相应的过渡期，一定程度上给用户造成了不便，这与“放管服”的高效服务要求也相去甚远。

（五）个别地方政策尚存可商榷之处

例如，2017年4月财税18号文国家减免费政策执行后，某县于2017年6月转发了2016年9月由该县上一级市政府发布的文件，④沭阳县政府转发《市政府关于免收和暂停征收部分行政事业性收费进一步减轻企业负担的意见》的通知（沭政发[2017]46号）。而在该文件中则将委托性计量检定收费、委托性卫生监测收费、委托性药品检验费等5项行政事业性收费转为经营服务性收费。国家文件出台之前，地方结合实际将一些以往由委托性服务产生的行政事业性收费转为经营服务性收费，尚可理解。但在2017年国家财税18号文出台后，转发由上一级市政府在9个月前制定的与国家文件精神并不一致的地方性文件，容易使社会产生将行政事业性收费转为经营服务性收费进而变相继续收取的误解。

（六）经营服务性收费问题渐显

不少技术服务事项涉及行政审批，是行政审批的前置要求，具有强制属性[8]，此类事项的收费有些已转为经营性服务收费或市场调节价，但又为履行行政职能所需要。减免行政事业性收费政策陆续出台后，部分行政事业单位退出原有中介技术服务市场，其服务职能由一些新兴的经营性中介技术服务公司所承接。就某一局部地区而言，一定地域范围内从事该类中介技术服务的单位数量不足，价格领域未能形成完全充分的竞争，在服务项次、协议收费标准等具体操作层面存有变数，从而导致技术服务市场价格存在被人为操纵抬高的风险。

三、对策与建议

（一）加强对行政审批事项的审查清理

经过5年大力度的清理整顿，行政许可事项实现大瘦身，累计取消国务院部门行政审批事项618项，天津滨海新区的109枚废弃公章则被封存入国家博物馆[9]。对中央指定地方实施行政许可事项，经国务院审改办汇总，形成了行政许可事项清单，共783项[10]。这783项事项涉及到现有法律法规，必将是今后开展行政审批事项进一步清理的重点。尤其是一些颁布实施时间较早的法律规范，囿于当时的立法背景与环境，有必要审查其中设置行政审批事项的必要性以及是否涉及中介服务，不断强化源头治理。可以预期，随着行政审批事项的进一步清理和规范，依附于这些行政审批事项的前置中介技术服务及其收费，还将继续“缩水”瘦身。

（二）继续推进涉批中介技术服务清理规范

一是对法律法规要求的前置中介技术服务是否充分、必要、合理进行梳理规范，进一步简化或取消审批前置中介技术服务事项，则相应的收费也将得到精简。二是不再要求行政许可申请人提出委托技术服务事项，改由行政审批部门委托相关机构开展中介服务，费用则由行政审批部门承担。三是对审批部门能够通过加强事中事后监管解决以及申请人可以按要求自行完成的事项，不再设置中介技术服务，达到杜绝收费的效果。在国家层面，目前经国务院审改办清理汇总，形成了保留为国务院部门行政审批必要条件的中介服务事项清单，共130项，①中央机构编制网.国务院部门行政审批130项中介服务事项清单公布进一步减少行政事业性收费。

（三）加强技术服务市场主体培育和管理

随着行政事业性收费项目的不断精简取消，以及清理红顶中介、分类推进事业单位改革等举措的推进，一些依法仍需开展、按照经营性服务收费管理的委托性技术性服务项目，实施服务的主体将趋多元化。通过引入竞争机制，大力推进培育中介技术服务市场化改革，不断培育技术服务市场主体，对中介服务机构限额进入机制予以取消，有序放开竞争性服务与收费。通过放开技术服务市场与取消行政事业性收费并举，实现费用的降低与规范，使第三方技术服务机构数量、服务的工作量得以上升，服务价格处于合理区间。以充分的市场竞争来实现减轻涉企负担与有序放开技术服务市场之间的平衡，落实惠企惠民政策。

（四）加大财政保障力度

一是保障正常行政职能的履行。部分地区将取消的行政事业性收费转为经营性收费项目，继续进行收费的做法，一个重要的原因在于地方财政保障不够充分，本质上未能实现为企业和个人减轻经济负担的目标。二是对继续承担行政职能实行财政经费差额管理的事业单位，加大财政保障力度，行政事业性收费既取消，行政职能仍在开展，这部分单位宜逐步向全额财政拨款单位管理过渡。

（五）加强收费的监督管理

对取消的行政事业性收费项目，应加强巡查稽查和监督，设立举报投诉处置制度，确保将减免收费政策落到实处。同时加强对非政府定价、涉及行政审批的委托性服务、协议定价和经营性收费监管，地方审批涉批事项的行政机关，应主动会同地方物价等部门，开展联合监督管理与执法，并对涉批技术服务的经营性收费情况定期进行纵向回顾性对比分析，避免局部地区因竞争不充分、中介技术服务市场不成熟而出现减免行政事业性收费政策出台后企业实际负担并未得到减轻的情形。

结语

推进行政事业性收费改革，为企业和个人减轻负担，国家在宏观层面已经开展了大力度推进与部署。囿于各地的具体情况，基层在执行中难免存在一些迟滞、偏颇或不到位，但坚信这些改革进程中出现的新情况、新问题终将通过持续不断的进一步深化改革而得以解决和规范。

参考文献：

[1]中国新闻网.财政部：2013年来中央层面取消和减免593项行政收费[EB/OL].[2017-06-19]http：//www.chinanews.com/cj/2017/06-09/8246453.shtml.

[2]每日甘肃网.预防性体检费取消体检人员剧增兰州城关区疾控中心每天限号体检[EB/OL].[2017-04-19]http：//gansu.gansudaily.com.cn/system/2017/04/19/016667735.shtml.

[3]中国黄山.探访取消“预防性体检费”的背后[EB/OL].[2017-06-30]http：//www.huangshan.gov.cn/ShiMin/View.Aspx?Id=91289.

[4]宁海新闻网.健康证体检收费取消日均办证人数超平时的4倍[EB/OL].[2017-04-13]www.nhnews.com.cn.

[5]首都之窗.健康证办理是否免费.[EB/OL].[2017-07-07].http：//www.beijing.gov.cn/zfhf/zjhf/t1485205.htm.

[6]搜狐网.取消收费办不了健康证？卫生部门：并未停办健康证[EB/OL].[2017-05-05]http：//www.sohu.com/a/138354315_114731.

[7]大众网.多地居民反映惠民新政不便民：健康证免费后一证难求[EB/OL].[2017-07-11]http：//www.dzwww.com/xinwen/guonei xinwen/201707/t20170711_16147518.htm.

[8]程锋箴.经营性收费对企业降成本的影响及解决途径[J].现代经济信息，2016，（34）：262.

[9]中央机构编制网.党的十八大以来深化“放管服”改革述评[EB/OL].[2017-07-05]http：//www.scopsr.gov.cn/zxdd/zdxw/201707/t20170705_298054.html.

[10]中央机构编制网.关于中央指定地方实施行政许可事项清单的说明[EB/OL].[2016-06]http：//zyzd.scopsr.gov.cn/search/index.