驾驭政府违约风险

文/谭璐 编辑/章蔓菁

当前，政府违约风险呈现出诸多新特点。对此，企业应从自身需求出发，推动各方共同建立并完善政府违约风险防范机制。

近期，马来西亚新一届政府叫停了中国承建的东海岸铁路和两个综合油气管线项目。马来西亚这种典型的政府违约行为，再次提醒我们要重视“一带一路”建设中的政府违约风险，思考如何更有效地应对和管控这些风险。

政府违约的新特点

政府违约是政治风险的一种，一般是指东道国政府单方面违反或不履行有法律约束效力的投资项目协议、合同，不履行法院或仲裁机构裁定的赔偿等行为。不同于一般的商业行为，政府违约可能涉及政治、经济、社会等多方面的原因，具有一定的偶发性，而一旦发生，对企业的打击也往往较大。结合这次马来西亚东海岸铁路违约事件，综合分析近年来政府违约的相关案例可以发现，政府违约行为呈现出一些新的特点。

从违约触发看，政党更迭越来越多地成为政府违约的诱因。传统的政府违约往往与战争内乱、政局动荡、宗教影响、社会文化压力等交织在一起，存在这类风险的国家往往是专政、宗教、军政府类型的国家，在北非、西亚和中亚等地缘政治风险突出的地区较多。而马来西亚实行的是联邦议会君主立宪制，建国以来很少发生政变，是传统意义上的政治稳定型国家，在东南亚地区的政治稳定程度仅次于新加坡。这次东海岸项目被叫停，直接原因是马哈蒂尔领导的新政党土著团结党上台。其在竞选过程中，就曾明确表示要重新审视中方的投资项目。在赢得选举后，新一届马来西亚政府很快宣布叫停东海岸项目，体现了新任政党和新任执政者与前任政府在观点、认知上的分歧和矛盾。2015年的斯里兰卡港口城项目，也是政党更迭导致政府违约的典型案例。2015年1月，新任总统西里塞纳上任，在外交政策上声称要改变前政府“亲中轻印”的倾向，重新考虑科伦坡港口城开发项目。之后，港口城项目被新政府以“缺乏相关审批手续”“重审环境评估”等为由叫停。2008年金融危机以后，由于世界经济低迷和贫富差距扩大，在政党选举中，强权政治越来越受到选民的欢迎，竞争的政党之间往往是针锋相对、剑拔弩张，有时并不完全从国家利益或者经济发展角度考虑问题。在这种情况下，一旦原本支持中方项目的政党下台，新任政党“新官不理旧账”的风险就会加大。

从违约原因看，债务问题越来越多地成为直接原因或借口。以往案例中，东道国很少会将无法偿还项目借款作为违约理由，因为这意味着政府承认自身财务状况出现问题，对其他海外投资也会附带杀伤力。近年来，许多发展中国家加大基础设施建设力度，国际金融危机又使各国债务风险愈发凸显，以“债务问题”作为违约借口的情况增多。此次马来西亚东海岸项目被叫停的直接原因，就是马来西亚“债台高筑”。在分析东海岸项目的偿债风险时，公开数据显示，马来西亚经济运行相对健康，2017年年底公布的政府债务占GDP比重只有50%左右，处于相对安全的范围。但新任总理上台后，重新估计的政府债务则占到GDP的80%以上，其中很多债务属于隐性债务，我国企业难以准确把握。随着美国步入加息周期，金融外溢效应逐渐显现。发展中国家债务风险与汇率风险交织，而且很多国家财务状况也不透明。鉴此，债务问题应成为中长期一个值得重视的问题。

从违约项目看，基建项目越来越多地受到政府违约的困扰。通常来说，交通类基础设施项目是东道国自身有需求的项目，也是当地社会能普遍接受的项目。但这次叫停的东海岸铁路项目，正是这样一个被认为既是发展工程也是民生工程的项目。这类“双赢”的项目被叫停，值得企业重新评估交通基建项目的投资风险。

从违约结果看，重启谈判越来越多地成为争端解决途径。近年来比较重大的违约案例，涉及更多的是宏观环境相对稳定的国家，比如墨西哥、斯里兰卡、缅甸、马来西亚等。这些国家经济社会发展对外资的依赖较大，政府违约对于本国的信誉也是极大的伤害，所以很多时候的违约是一种相对和平的“谈判桌上的违约”，叫停的项目并不意味着会被完全否定，而是有了新的利益诉求，希望通过谈判协商来解决问题。比如斯里兰卡政府在叫停科伦坡港口城项目后，于2016年初又宣布与中资企业达成新的协议，将此前协议中给予中方永久使用权的20公顷土地改为租赁期99年；同时，中资企业放弃因项目停工对斯里兰卡政府的索赔，由斯里兰卡政府另外划拨2公顷土地给中国公司作为补偿。目前，该项目已重新启动建设。墨西哥高铁项目第一次毁约时，提出的方案是重启项目竞标。马来西亚东海岸高铁项目，目前也只是暂时叫停。对此，不少业内人士认为，新一届政府的目的，主要还是压低项目的价格，而不是完全否定项目。目前，中国与马来西亚也已经开始对这个项目进行新的协商和谈判。尽管政府违约一般会对企业造成较大伤害，但并不意味着企业要完全被动地接受损失，这其中，建立争端解决机制就不失为避免此类损失的重要选项。

完善政府违约风险防范机制

政府违约涉及东道国政府，而由于企业与政府之间天然的地位不平等，防范政府违约风险应当遵循“从企业的角度，拉政府的袖子”的思路，推动我国政府提供更多的政策资源，共同建立完善政府违约风险防范机制。

推动完善“一带一路”双边、多边投资贸易保障机制。面对政府的违约风险，单靠企业自身力量无法完全规避。在“一带一路”倡议下，我国正在逐步建立并完善多边、双边投资贸易合作机制。企业在推进重大海外投资项目时，也要积极参与合作机制的建立与完善，主动加强与我国政府和东道国政府的沟通与联系，促进双方之间的对话合作，致力于建立制度化、多层次的政府间合作协商机制。一方面，要利用现有的多边机制，就经贸合作中可能出现的政府违约问题进行协商，拟定标准统一且接轨国际惯例的区域性投资贸易规则；另一方面，要区分“一带一路”各国国情，发挥政策的灵活性，坚持“一国一策”的原则，积极推动建立双边国际经贸规则，寻找突出风险点，针对性地建立保护机制，以更加精准地防范政府违约风险。

推动完善“一带一路”多边担保和投资合作机制。目前，国际上应对政治风险，已经探索并形成了以多国投资担保机构（MIGA）为代表的多边担保机制。借鉴MIGA的经验，海外投资业务规模较大的企业，可以联合建立并不断完善“一带一路”沿线多边投资担保机构，吸引各国政府或大型企业参与，为“一带一路”海外投资提供担保。一方面，多边担保机构可以通过金融工具实现政治风险的有效分散，比如开发再担保产品或分保产品，在国际金融市场流通交易；另一方面，多边担保机构还可以与MIGA进行深度合作，开展海外投资战略的技术援助和项目交流，帮助企业防范投资风险。此外，企业在参与“一带一路”项目建设时，也应当主动采取更加多元化的股权投资结构，吸引东道国、东道国重要的邻国、世界主要国家的企业和金融机构，以及多边金融机构、区域性金融机构等，参与到项目合同中。通过以此为基础的联合投资、项目联合体等形式开发建设项目，避免企业单打独斗、孤立无援。

推动完善“一带一路”海外投资政治保险机制。目前，中国出口信用保险公司是我国唯一可以提供政治保险的公司，其为海外投资项目提供了重要保障。但由于我国还没有专门的企业海外投资保险法，中国出口信用保险公司在实际运营过程中经常面对无法可依、于法无据的局面，在海外追索、代位求偿等过程中，存在机制障碍。随着我国“一带一路”倡议的实施，已有更多的企业和资本“出海”。鉴此，企业应呼吁尽快完善海外投资保险法，将海外政治风险的保险赔偿纳入正常的法制轨道。与此同时，还要促进市场化的保险机构进入海外保险领域，针对政治风险等设计多样化的保险产品，培育专门开展海外保险业务的机构和人才，推动保险公司之间的竞争与合作；此外，在一定范围内应放开外资保险机构进入中国市场开展海外保险业务，为更多的中国企业提供保险保障。

推动完善“一带一路”政治风险情报机制。客观上说，单靠一个企业很难掌握东道国上层的政治资源，也很难对当地的真实情况进行具体的分析判断，很多企业也不愿意支付过高的代价进行政府违约风险的分析。对于政府违约这种具有明显国别性质的政治风险，企业应当推动国家、区域、研究机构，以及东道国当地的咨询机构和华人组织，共同加强信息收集和信息分析。这方面，应支持企业培育发展专业化的独立第三方机构。一条可能的途径是，发挥好东道国当地华人组织的信息收集能力，支持我国民间智库与咨询公司与当地华人组织合作，同时积极引入国际知名数据库、信息分析机构，引入专业化的信息收集和评估分析工具，搭建高质量的信息分析系统，以此为我国企业在“一带一路”沿线的投资提供高效、准确的信息支撑。