易地扶贫搬迁中基层政府治理困境探究

胡 雪

（贵州大学公共管理学院，贵阳 550025）

引言

易地扶贫搬迁工程实施以来，人们一直比较关注的是搬迁工程的实施过程、可持续发展，贫困主体性动员、利益保障以及如何使搬迁民众脱贫致富等问题。长期以来，在中国自上而下的政治体系中，作为联结中央政府和普通民众的中间桥梁，基层政府对上作为中央政府的代理人，主要负责政策的实施执行。在易地扶贫搬迁过程中，基层政府更是整个扶贫搬迁工作最直接的“参与者”和“执行者”。但是，人们却一直强调贫困主体在搬迁过程中处于被动地位，主体性严重缺失。例如“搬不搬”“搬去哪里”“如何搬”等问题全由基层政府下指令，贫困对象作为搬迁主体对自身诉求毫无话语权。大多数研究者将矛头指向基层政府，认为易地扶贫搬迁工程脱离实际、忽视贫困对象的利益诉求，是一种“数字化”“运动式”的扶贫形式。更甚者认为其不过是基层政府在扶贫攻坚过程中邀功获利的“政绩工程”。实际上，基层政府在整个搬迁工作实施中，繁重的工作任务、复杂的搬迁对象使其面临巨大挑战。一方面，为了完成上级政府下达的繁重任务使其压力重重；另一方面，基层政府作为民众的服务者和引导者，是社会矛盾的最直接面对者，在与民众互动的过程中同样既面临着高难度的工作挑战、又受到民众的诸多抱怨。可以说，基层政府在整个移民搬迁过程中处于“上压下怨”的尴尬境地。因此，给予基层政府更多关注，正确客观评价基层政府在易地扶贫搬迁工作中积极作用以及正视其在基层工作中的处境和困难对基层组织建设以及精准扶贫工作具有重要意义。

一、易地扶贫搬迁中基层政府治理困境

易地扶贫搬迁作为扶贫攻坚中浩大的工程，而基层政府对上作为政策的执行者，对下作为搬迁群体的“领路人”，在上压下怨的尴尬处境中，基层政府面临着前所未有的压力和挑战。无论在政治、文化还是实际的工作中，都面临很多困境。

1．政治环境困境。首先，“自上而下”的国家授权。当前我国主要是自上而下的压力型政治体制，在易地扶贫搬迁过程中，基层政府作为上级的代理人，为了完成搬迁计划，达成上级的各项指标，通常采取量化形式将任务逐级分解，并实行“责任制”扶贫的管理方式。对于基层政府来说，每天面对的都是被数字化了的繁重的搬迁任务，并责令其在限定的时间内完成，最后在根据完成的情况进行审核验收，最终落实奖惩。这一系列看是井井有条的工作流程，对易地扶贫搬迁工作采取“一刀切”[1]。这很大程度上限制了基层政府的工作自主性，使其无法从整体上把握时局。但是，一个个时间节点上的任务又不断逼近，这给基层政府带来了巨大的压力。另外，我国特殊的政治体制使得我国政府组织间形成条块关系，正是这些条块关系使得基层政府权利不完整。而易地扶贫搬迁工作作为一项综合性很强的工作，在执行过程中必须靠不同条块的组织间协力合作，例如财政拨款、人员配备、人才激励等等。但是，在易地扶贫搬迁过程中正是各部门间的条块矛盾导致基层政府在工作实施过程中获取其他部门的配合难度大，常常出现权责不明、责任推诿等现象[2]。这对易地扶贫搬迁工作的开展显然是不利的。其次，“自下而上”的社会授权。由于国家越来越注重和强调强化贫困主体的主体性地位，大力强化和动员贫困主体的自治权利和意识。这使得在易地扶贫搬迁中，贫困群体的政治参与冲动和参与行为不断增强，而这种自下而上“非制度”性政治参与往往与国家制度性框架相矛盾。在此情况下，往往出现“越级上访”“组织化抗争”以及类似于“弱者的武器”的日常抗争[3]。作为民众自下而上的社会授权对象，基层政府成为这一矛盾的直接面对者，因此也给其工作带来了前所未有的压力。

2．文化环境困境。改革开放以来，中国进入市场经济时代。市场的开放性使得传统农村的封闭性被打破，同时，农村由原来的高同质性变得多元化。在易地扶贫搬迁时期，由于大量农村由于劳动力外流，导致大量“空心村”出现，文化环境缺乏主体。而外流的劳动力，大都是青壮年群体，在文化心理上，受到城市生活和现代文明的冲击，他们对传统乡土文化开始产生排斥心理。总的来说，在当前易地扶贫搬迁过程中，传统的乡土文化已经逐渐解体，村庄的交往规则已经不再是以往的人情伦理。基层政府所面临的乡村社会已经是由传统的遵循“伦理本位”原则的熟人社会转变为当前“利益本位”为主导的陌生化社会[4]。具体表现在易地扶贫搬迁过程中搬迁群体在权衡搬迁补偿时通常要求得经济利益的最大化，使得利益诉求超出补偿标准，由此引发的干群矛盾加大了基层干部的工作难度。此外，在搬迁安置区由于大多数搬迁的贫困对象都属于受教育程度低的农民，因此对于搬迁过程中的政策理解与沟通往往出现偏差和困难。可以说，当前整个农村社会文化大环境对易地扶贫搬迁工作的影响不容忽视。

3．经济及资源环境困境。经济作为易地扶贫搬迁工作的物质保障，直接影响着扶贫搬迁工作的进程。而在易地扶贫搬迁工程实施中，基层政府所面临的经济困境其实就是资源配给问题。首先，在执行任务过程中，几乎所有迁出地都是环境极为恶劣、资源极度匮乏的偏远山区，由于缺乏基本的基础设施以及服务体系不健全，导致基层政府工作难以开展。其次，基层政府在实施工作的过程中，资源主要是在上级政府掌控下进行配置，因此主要采取的是预算约束的财政形式。基层政府在开展工作的过程中由于资金申报程序繁杂且周期较长，导致缺乏经济支撑，扶贫搬迁工作阻力大。最后，当前的易地扶贫搬迁工作实行责任制分管体制，通常都是有由上级派遣驻村干部执行工作。基层干部进驻村里后，由于环境因素和时间限制，难以建立起有利于扶贫搬迁工作的关系网络配置，资源获取渠道狭窄。难以有可动用的资源辅助于工作开展，导致基层政府在实施工作的过程中遇到很大阻碍和束缚。

二、关于基层政府治理困境的几点建议

1．着眼整体与适当放权。面对易地扶贫搬迁工作这一项巨大工程，作为扶贫搬迁前线的第一人和践行者，面对当前技术逻辑支配下的扶贫搬迁工程，在上级政府规定的条条框框之下，由于权利的限制使得基层政府在整个工作过程中无自主思路，展不开手脚。因此，在政策设计方面，应该结合基层政府的实际工作情况，加强部门间协力合作，针对性赋予基层政府一定的支配权，提高基层政府的工作主体性。使其能够因地制宜对易地扶贫搬迁工作进行整体性和科学性统筹规划，从整体上把握时局，更好地开展工作。另外，在各条块权利运行情况下，其他部门应该多配合和支持基层政府施展工作。

2．完善资源配备以保障工作实施。在易地扶贫过程中，资源配备是否合理决定着工作开展的进程及效力。合理的资源配备对于易地扶贫搬迁工作而言具有重要决定作用。首先，在人员配备方面，应该根据移民搬迁地区的实地情况、搬迁规模等实际情况合理配置人员。同时，在基层政府组织建设中应该将全力赋予有能力的人而不应该赋予强权之人。其次，物质资源配置方面，无论是财政资金还是搬迁所需物资，应该建立适应基层政府工作人员临时申请的“活动资源库”。使基层政府在开展工作时有足够的资金资源保障。最后，对于移民安置区，同样应该建立健全基础服务体系，为搬迁群众的可持续发展提供支撑和保障的同时，为基层干部工作提供基础条件。

3．制定科学合理的考核机制。在易地扶贫搬迁过程中，我国当前采取的是主体责任考核制。并指出，要根据考核结果，对易地扶贫搬迁年度工作成效突出的省份，通过易地扶贫搬迁中央预算内投资等渠道给予奖励或倾斜支持；对未完成年度任务或存在突出问题的省份，由国家发展改革委员会、国务院扶贫办提出限期整改意见（数据来源于《易地扶贫搬迁工作成效考核暂行办法》）。然而，由于易地扶贫搬迁工作是一项综合性较强且短期无法看到实效的工程。而上级政府在考核过程中单一的考核机制和片面的“数据验收”形式以及紧迫的时间节点使得基层政府忙着填报数据、应付上级，考核无法达到预期效果。因此，建立科学合理的考核机制对于易地扶贫搬迁工作至关重要。首先，考核过程应该对易地扶贫搬迁过程的规划、实施、资源落实等全方位开展调研，根据工作实施过程进行考评而不是简单的以数据定夺。其次，在考核过程中不应该限制时间节点，应该根据工作进展情况进行预期效果评估，为基层干部的工作留有一定空间。最后，在针对考核结果的激励阶段，激励对象应该具体落实到基层干部个人身上，给予那些切实做出工作成绩的基层干部一定激励，这对提高基层政府的工作积极性，促进易地扶贫搬迁工作效率提升具有重要意义。

4．加强引导提升贫困对象的主体性。易地扶贫搬迁中，搬迁的贫困对象作为受益人和主体之一，很大程度上决定了易地扶贫搬迁工作的顺利与否。因此，在易地扶贫搬迁过程中必须对其加强引导，充分发挥贫困对象的主体性。首先，在项目初期的政策制定方面，应该深入了解贫困主体的搬迁意愿及利益诉求，使易地扶贫搬迁成为真正解决贫困问题的惠民政策。同时，在政策宣传方面，应该加强指引，多和群众沟通，使其在理解政策的过程中了解政策的出发点，尽量不要出现解读偏差。其次，在搬迁过程中，例如安置区的选址、配套产业的建设等问题上，更应该动员贫困主体积极参与决策，把群众“满意不满意、赞成不赞成、答应不答应”作为决策的依据。在工作进行时才能最大限度地得到民众的支持[5]。最后，基层政府应该做到政务公开，充分利用当前网络媒体的便利，对搬迁对象的确定、补偿标准以及资金来源等信息进行公开，使贫困群体积极发挥其监督的作用。在后期的考核验收阶段，除了上级政府的规则考评之外，更应该让搬迁主体参与考核评价，搬迁群体的满意度也是扶贫搬迁工作质量的衡量标准之一，要让他们真正参与到整个扶贫搬迁工作中来。

5．拓宽资源渠道并合理利用资源。对于基层政府而言，在整个易地扶贫搬迁过程中对上对下都压力重重，加之受到资金、资源等条件限制，工作开展过程中往往遇到很多困难。但是，作为基层政府工作人员，面对各种困难时在对外部环境限制清楚认识的情况下，更应该发挥自身能动性，善于克服并解决困难。

首先，对于已有资源，基层政府应该对迁入和迁出地的资源优劣势做整体性评估从整体上把握时局，根据实地情况合理安排和利用资源，尽可能最大限度发挥资源的效用。其次，显然，如果基层政府在易地扶贫搬迁过程中仅靠正式规则和组织渠道获取资源的话，显然是无法完成任务的。因此，基层政府工作人员的私人社会关系网络对弈易地扶贫搬迁过程中资源获取占据很重要的作用。在资金获取困难的情况下，基层政府应该善于动用周边及自己手中的资源，拓宽融资渠道，为易地扶贫搬迁工作融资铺路。最后，基层政府还应该充分利用当地资源，使搬迁群众也积极参与到扶贫搬迁工作中来。

结语

易地扶贫搬迁作为扶贫攻坚中浩大的工程，给基层政府带来前所未有的压力和挑战。在政治上，“压力型体制”给基层政府带来了巨大的并且是超出其能力范围的压力。基层政府的权力有限，在具体工作的实施过程中处处受阻。在文化上，传统乡土文化的解体和搬迁群体本身受教育程度低，加大了基层政府开展工作的难度。最后，在经济和资源环境方面，预算约束机制、资源配给的不合理、辅助部门间的支持不足等让易地扶贫搬迁工作更难上加难。在压力型政治体制和乡土文化环境以及资源匮乏的三重作用下，基层政府在易地扶贫搬迁过程中可以说是处于上压下怨而处处缺资源的重重困境中。因此，给予基层政府更多关注和支持，正确客观评价基层政府在易地扶贫搬迁工作中积极作用，以及正视其在基层工作中的处境和困难，才能使易地扶贫搬迁工作顺利开展，打赢脱贫攻坚这一场硬仗。