农业补贴政策及其实施效果研究综述

邓 晨，宾幕容

（湖南农业大学，长沙 410128）

中国的农业补贴政策最早要追溯到20世纪50年代。但政府早期的农业补贴远远低于对农业剩余的剥夺。1950—1993年，政府为了发展工业，通过“剪刀差”的方式从农业领域取走上万亿，农业因此长时间处于“负保护”的状态[1]。1994—2003年，政府实行保护价全面收购农民余粮的政策，出台了“米袋子”省长负责制。此时，农业补贴政策的首要目标是粮食安全[2]。2004年以来，政府直接补贴的类别逐渐增多，中央也多次通过“一号文件”加大对农业发展的支持力度[3]。由农业补贴政策的发展历程来看，中央对农业补贴的重视程度正在不断提高，投入的资金也呈增长态势。为确保政府支出的质量和效率，学界对农业补贴实施效果的研究也变得丰富起来。

根据已有文献资料，有关农业补贴的界定、农业补贴政策的划分、农业补贴政策整体以及良种补贴、粮食直补等具体补贴政策的实施效果等方面的研究已取得一定的成果。本文将从以上方面对农业补贴政策及其实施效果的研究概况进行综述，以期对今后我国农业补贴政策及其实施效果的研究做出展望。

一、农业补贴及其分类

（一）农业补贴的界定

有关农业补贴，学界普遍将其界定为政府为了保证粮食等农作物的持续稳定供给而提供给农民的各种形式的支持，包括资金、技术和政策上的支持。大多数学者指出，农业补贴是政府通过财政手段向某些农民以及某种农产品的生产、流通或者销售环节提供的转移支付[1～3]，是政府及有关公共机构提供给农业生产者的资金援助或者政策支持，主要表现为价格和收入两种，同时包括其他形式的价格支持或收入补贴等[4]。通常，农业补贴有广义和狭义之分，广义上的补贴是政府对科技、水利、环保等所有农业部门的支持及投资，类似于世界贸易组织农业协定中的“绿箱”政策；狭义的补贴主要指价格补贴等保护性的补贴[5]。

（二）农业补贴政策的分类

有关农业补贴政策的分类，学界并无统一标准，主要有以下分类。

首先，依据是否直接支付给农民的标准，分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是指按照事先制定的标准直接对农民进行的转移支付。计算依据多种多样，主要包括销售量、产量、价格和以前的面积等。间接补贴即农民间接受益的农业补贴政策，主要用于农产品流通的中间环节，如价格补贴等[6]。

其次，根据世界贸易组织关于农业补贴的相关规定，学者们将农业补贴政策分为“黄箱”“绿箱”“蓝箱”政策和出口补贴政策等。其中，“黄箱”政策是指那些对生产和贸易产生扭曲作用的措施，包括牲畜数量补贴、农产品价格支持以及种植面积补贴等；“绿箱”政策是指符合“不会对生产或贸易产生扭曲作用”“不属于价格支持”“由公共基金建立的政府计划提供”等条件且不会干扰消费价格的财政支出，包括农业的培训、研究和咨询等；“蓝箱”政策是政府为了限制农产品生产者的过度生产而提供的补贴；出口补贴政策是为了提高国际竞争力，政府提供给本国生产者或出口经营商的资金或者其他财政上的支持[7]。

最后，根据补贴对象的不同将农业补贴分为“五大补贴”和其他补贴。“五大补贴”分别为以优良大豆或小麦品种为主要对象的良种补贴、以湖南等粮食主产区为主要对象的粮食直接补贴、帮助农民购置大型农业机械的农机购置补贴、鼓励农户采用环境保护型和资源节约型农业技术提供的农业技术补贴以及农业生产资料综合直补[8～9]；其他补贴包括农业税减免、最低收购价政策等，这类补贴相对于“五大补贴”而言，所占资金规模较小，学者们在研究中也较少提及。

上述研究表明，学者们对农业补贴政策的分类所依据的基础各不相同，其中主流的分类方法是以世界贸易组织农业协定的箱型政策为基础和以我国政府文件中出现的不同补贴类别为基础。对于前者，学者们研究重点是在“绿箱政策”的范围内加大补贴的力度；对于后者，学者们的研究重点是如何提高农业补贴的效率。为了更好地把握农业补贴政策实施效果的研究动态，本文将选择后一种分类方式来进行综述。

二、农业补贴政策的实施效果

（一）农业补贴政策整体实施效果

以农业补贴政策作为一个整体对其实施效果进行评价，学者们主要从定量、定性两方面展开。研究结论普遍认为，我国农业补贴政策整体实施效果欠理想。

在定性研究方面，穆月英等（2010）通过理论分析阐述了农业补贴对推动农业生产的发展，提升农业经营者的收入，完善农业经营结构等发挥的积极作用[10]。王玉帅等（2013）通过对补贴数据的横向和纵向分析发现，我国的农业补贴不仅在实施水平上落后于发达国家，且实施效力也不高[11]。

在定量研究方面，众多学者从实证的角度对我国农业补贴政策实施效果进行了评价，生产函数模型、数据包络法等被纳入进来。钱克明（2003）所构建的生产函数模型，从农民生产成本的降低和农业GDP的增长这两个角度来衡量“绿箱”政策的实施效果，发现政府通过增加对农村和农业的公共投入，尤其是增加教育和农业科技的投资，可显著降低农民生产成本并提高农民收入。而在实践中，政府投入的重心却是基础设施建设，这在一定程度上侵蚀了政府投入的效果[12]。马爱慧等（2012）通过灰色关联度评价了2004—2008年间农业补贴政策的实施效果，结果表明，相比于化肥、农药施用量以及耕地面积，农业补贴与粮食总产量和农民收入的关联度最低，补贴效果不容乐观[13]。杨林（2013）采用数据包络的方法，从规模效益和制度效率两个层面定量评价了我国30个省的农业补贴效果。结果显示，16个省有效，14个省无效，补贴效果较好[14]。此外，黄德林等（2010）构建的农业一般均衡模型（CGE）发现，提高农业补贴的力度，增强农业补贴实际的效用对粮食安全至关重要[15]。李维林（2010）构建的一般生产函数发现，近几年的中国农业补贴与农业发展成正相关[16]。

（二）具体农业补贴政策实施效果

有关粮食直接补贴、良种补贴、农机购置补贴、农业技术补贴和以及农业生产资料综合直补等具体农业补贴政策的实施效果，学界展开了多样化的探讨，取得了一定的研究成果。

粮食直补属于直接补贴的一种，是政府为种粮的农民提供的直接的资金支持。学者们通过模拟分析粮食直补和最低收购价政策对各部门产生的影响，发现粮食直接补贴政策的实施会增加粮食和其他农业部门的总产出和最终需求，而对农业部门之外的其他部门的影响相对较弱[17～18]；良种是推动未来粮食产量，改善粮食品质的重要突破口，与粮食主产区相比，粮食作物的良种补贴政策对粮食非主产区的增产有更明显的贡献[19]；农机购置补贴是推进农业现代化的重要抓手，可以推进市场的繁荣并间接提升农民的收入水平，对于粮食主产区和非主产区，农机购置补贴的影响在统计上是显著的[20～21]；农业生产资料综合直补是直接向农民提供的政策支持，这一补贴政策提升了农民的收入水平、确保了粮食种植面积和供给的持久增长、改善了粮食种植结构，总体实施效果较好，但也存在信息采集不准、补贴标准低等问题[22]。农业技术的应用不仅可以保护耕地，还具有增加粮食的产量，促进农业可持续发展的作用。邓祥宏（2011）等以较大范围的测土配方施肥补贴政策为切入点，以粮食主产区之一——河南省的四种粮食作物为研究对象，利用DEA模型对农业技术补贴政策的实施效果进行实证分析。结果表明，测土配方施肥补贴在河南省取得了一定成效，该补贴在一定程度上促进了农业技术推广和使用[23]。

三、简要评价与展望

综上所述，学者们对直接补贴政策的研究比较丰富，对间接补贴政策少有提及。研究结论普遍表明，我国农业补贴政策的整体实施效果欠理想，但具体补贴政策的实施效果较好。

以上研究成果对提升我国农业补贴政策实施效果具有重要的理论价值和现实意义。有关农业补贴政策实施效果，现有研究成果留下了以下值得探究的空间：在研究视角上，现有研究主要以经济学为基础展开，很少涉及其他学科，农业补贴政策涉及经济、社会、环境等多个领域，加强多学科之间的融合研究，拓展出更为多元的研究视角，有助于更科学、更全面地评价农业补贴政策的实施效果；在研究内容上，现有研究主要将农业补贴政策作为一个整体对其实施效果展开讨论，对具体补贴政策的实施效果的研究相对较少；在研究方法上，学者们更偏爱定性研究，采取定量研究方法的研究成果比较少。即使采用定量研究，数据来源多半是政府门户网站提供的数据，使用调研数据的研究相对较少。此外，就研究结论而言，采用定量研究的学者们对于农业补贴的整体实施效果持有的态度并不统一，这种不统一可能是由于数据来源、模型选取和数据处理方式的不同而产生的。然而，这也从侧面反映出我国农业补贴政策的实施效果不够显著，容易受到研究方法的影响而使研究结果产生巨大出入。因此，有关农业补贴政策实施效果这一领域的研究，无论是在研究视角，还是在研究内容和方法上，仍有较大的空间。