农村垃圾污染自主治理机制研究

李春燕

（贵州大学公共管理学院，贵阳 550025）

引言

随着农村经济的发展，垃圾的数量似乎也“发展”了。走入农村，垃圾随处可见，一股臭味铺面而来。农村垃圾污染成为影响农村环境的一点。在社会主义新农村的背景下，国家开始关注农村环境。近年来的中央“一号文件”都是关于三农问题的，垃圾污染的治理迫在眉睫。2007年11月，国家环保部门出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》和《全国农村环境污染防治规划纲要（2007—2020）》，要求各地以“户分类、村收集、乡运输、县处理”的处理模式进行农村生活垃圾的处理。经过这几年的治理，农村垃圾治理有所成效。但是在一些偏远的农村地区采取的还是原始的垃圾处理方式。

2015年11月，住建部、中央农村工作领导小组办公室、环保部、发改委等十个部门联合发布了《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》。它指出，到2020年全面建成小康社会时，全国90%以上的村庄产生的生活垃圾得到有效治理。因此，治理农村垃圾污染成为建设社会主义新农村的重点整治工作。在这样的形势下，探索农村垃圾污染治理的模式显得非常重要。在此背景下，本文从自主治理的角度进行研究，从政府、社会、社区及个人四个方面出发，探究实现农村垃圾污染自主治理机制。

一、中国农村垃圾污染治理现状

（一）农村垃圾来源分析

目前农村生活垃圾的处理方式和处理设施严重落后，有些较为落后地区就采取随便乱扔的方式将垃圾倾倒在道路两旁及河道中。随着时间的推移而腐烂，从而渗透到地下水内，影响人们的身体健康。生产垃圾则是村民在进行农业生产活动中因操作不当而导致的农药残留物经过雨水的冲刷渗到土壤之中。据调查，农村平均每人产生0．8～1．5千克的生活垃圾，并以每年10%的速度在不断增加。乡村畜牧业和种植业的迅速发展，更是带来了大量的畜禽粪便及农作物秸秆。这些废弃物并未得以充分利用或有效处理而成为垃圾，所带来的危害在一定范围内尤为严重。

随着农村经济发展和工厂数量增加，产生垃圾的数量逐渐上涨，其种类、复杂程度不断加深，并且有机垃圾的比例在上涨。根据相关资料，中国农村每人每天产生垃圾的数量为0．86千克/天，全国农村产生垃圾的比例大约是城市垃圾产生量的75%。由于农村经济发展水平存在差异，产生垃圾的数量也存在区域的差距。“北京地区农村人均生活垃圾产生量最高达3千克/天，而青海农村地区人均生活垃圾产生量仅为每天0．2千克。”

农村垃圾污染日益严重，需要亟须对其进行治理。由于固有存在的城乡二元结构，城市发展速度较快，垃圾处理基础设施完善，在垃圾治理方面比农村成熟。而有些农村地处偏远地带，没有成熟垃圾处理技术及基础设施，对垃圾的处理只能是随便倾倒在道路两旁，农村人居环境受到影响。

（二）传统垃圾污染治理模式

1．政府主导模式。政府在创新农村垃圾治理模式上具有的主动地位。在传统方式上，村民处理生活垃圾都是采取随意倾倒、集中焚烧、填埋、堆积，缺乏收集和处理垃圾的基本方式。同时，由于村民的文化程度较低，缺乏垃圾分类意识和环保意识，这加大了垃圾污染治理难度。政府在治理垃圾污染上的责任是不可推卸，这是政府所具有公共服务的职能所决定的。但现实中，政府在履行公共服务职能上也存在不足，如资金投入不足、宣传力度不够以及农村垃圾治理工作长期受到忽视等。这些行为导致了农村垃圾治理工作陷入困境，对村民的生产与生活造成了长期的影响。

2．市场治理模式。进入市场经济时代，市场的高效率使我们在探索治理方式时总会考虑到市场化工具。市场化改革成为潮流，不断鼓励私人部门通过各种方式参与公共服务供给。具体方式有：采取私人独立供给、市场与政府联合供给、政府与企业联合经营、政府授予私人经营权、政府给予补贴等方式实现市场的服务供给。在提供过程中，政府必须及时进行监督、明确双方责任和制定相关政策。

3．第三部门治理模式。20世纪70年代，西方在面对政府失灵与市场失灵的情况下，第三部门产生替代了政府和市场，成为公共服务的供应者。在中国，第三部门的出现是在改革开放后，且大多供给服务都集中在城市。但随着经济的发展，第三部门的注意力转移到农村，以各种方式提供参与公共服务的供给。目前，农村存在的第三部门以下列方式提供公共服务：农村合作机构、农村产业协会、农村社区的自我供给、社区与政府合作供给等。

4．社区治理模式。社区治理模式在大政府失败的条件下兴起，它是对社区合作网络的管理。当政府在供给公共产品上存在困难时，社区的作用就体现出来。相较于政府而言，社区的公民更加了解本社区的情况，更加知道本区的公民需要什么样的公共产品。农村垃圾治理作为一项公共服务，社区在供给服务时具有针对性，具有高效率。但是，资金的来源是它的一大问题。每个模式自身都有特点，无论农村垃圾治理采取那种模式在一定时间内是有效的。

二、农村垃圾治理存在的困境

第一，理性人困境。文明在不断发展的同时赋予人类进步的知识。理性人设想是经济学基本前提，在管理学中也经常使用到。在市场经济条件下，它引导我们理性地看待与自身相关的问题。引导人们无论做什么事情都要进行成本收益分析，更加理性地生活。但正是因为太过理性的生活导致人们做事偷懒，缺乏监督机制将会形成搭便车行为。农村垃圾治理服务的提供者是理性人，他们在考虑提供还是不提供时都会进行成本—收益分析，以此来计算是否应该提供。在进行垃圾处理时，每个人选择将垃圾随意倒在公共区域，认为现在的不作为不会影响到自身的利益，当国家或其他提供者提供垃圾处理设施后，自己不用承担成本反而得利时，理性人做出的选择往往是对自己有益的。

第二，农村垃圾治理的公共性困境。作为公共产品的农村垃圾治理具有公共性特征。公共产品具有的非竞争性和非排他性使公共产品在进行维护时存在困难。由于没有明确规定谁具有责任对它进行管理，因此造成无人管的状态。在农村地区，房屋以及院外的地是公共环境，在自家环境尚未破坏之前，人们是不会对其进行保护。相反，若是自己的私有物品，人们会采取行动来保护自家门前的环境。一般来说，公共产品的初次解决所花费的成本要比私人部门大。这些成本不包括组织成本、时间成本、承诺成本及物质成本等。缺少某一力量，村民很难采取行动。

第三，资源分配不均困境。城市和农村在资源的享有上是有差距的，不论是在经济还是在基础设施上。从地域上看，有的农村分布在深山之中，且分布不均，交通不便，导致它们在享有公共服务资源上注定是少于城市。有限的资源与农村村庄的分布之间存在的矛盾是我们进行治理的一大困境。

三、农村垃圾污染自主治理实行的原因

第一，小规模集团优势。相比较大集团，小规模集团的人数较少，集体决策和决策的成本信息较低，他们更易于为了共同的利益而采取集体行动。在中国农村，农村的管理一般以村为单位，在下面就是以组为单位。由村委会领导大家进行发展。虽然有些村庄之间村民的距离较远，但是他们的联系紧密，相互之间熟悉。在感知共同利益方面比较容易。因此每个村庄可以看作一个小群体，且他们是组织起来的。在这种熟人社会，民风淳朴，村民对本村的认同感和归属感较强，这是进行村民自主治理的基础。

第二，存在相容性的共同利益。美国学者曼瑟尔·奥尔森将集体利益划分为相容性共同利益和排他性共同利益。“相容”是指每个村民追求的共同利益之间存在一定的包容性，具有共同的追求目标。与相容性利益相反的是排他性利益。排他性利益重点在于区分性，每个集团成员之间的利益是互斥的，非此即彼，他们之间是一种零和博弈的关系。在这种关系下，村民是不存在合作机会的。因此，在存在相容性利益时，村民会采取合作方式，更容易实现共同利益。而农村的垃圾污染是公共问题，当村民们了解环境保护的重要性，即不希望环境受到垃圾污染的伤害，且每个村民都能在其中获益。他们就会成为一个小集团，联合起来共同治理本村的垃圾污染，相容的共同利益使他们团结起来共同治理。

第三，具有丰富的社会资本。前面我们已经了解社会资本的内涵。帕特南认为，社会资本是包括以下三个方面：社会信任、规范和网络。社会信任能够从村民日常生活中的交往产生，村民双方的信任越高，实现互助合作的可能性就越大。而规范和网络是在长期的生活习惯中体现的，这里的规范不一定是法律条文，而是长期形成的约定俗成。人们参照这些规定进行交往，长时间之后，信任就由此而生。网络的重点在于村民参与，村民参与组织活动形成网络，通过网络传递信息，在相互交往中完成目标。以处理生活垃圾为例，如果大多数村民都将垃圾送到规定的垃圾处理点，长期后形成共同的约定。无论他是否被法律认可，但在约束村民行为方面都会产生效率。如果有村民打破这种规定，就可能被孤立，从而丧失了与他人进行合作的机会。

四、农村垃圾污染自主治理机制探究

第一，政府——为农村垃圾污染治理提供保障机制。新中国建立后，农村实行的“基层群众自治制度”已经发展了许多年。这是我国农村在自主治理方面存在先天的优势。有集体行动时，需要以一定的方式将村民团结在一起。因此，需要一个起带头作用的机构来组织村民进行自主治理，而政府在其中起到重要作用。在我国，政府与村委会的关系是指导与被指导的关系，必要时给予支持和帮助。但是，不得干预村委会自治的具体内容。所以，在村委会不知道怎样进行自主治理时，政府应当对其进行引导，帮助他们找到正确的方法。在垃圾污染治理上，政府不应直接提供垃圾及处理的全部方案，而是向村民释放共同参与治理的信息，引导村民向自主治理方向上发展。同时，政府应当制定相应的政策，支持村委会的工作，在资金和基础设施方面给予帮助。

第二，市场——为农村垃圾污染处理提供额外补充。利用市场工具治理农村垃圾污染具有高效性，它有利于克服村民自身进行垃圾污染治理的搭便车行为。引入市场机制进入农村公共服务供给将提高农村公共服务供给的效率。当政府无暇分身管理时，它可通过向市场购买方式进行公共服务的提供。

第三，社会组织——农村垃圾污染治理的重要组织。为了治理农村垃圾污染的问题，成立一个组织是非常关键的。通过组织赋予其正式感和权威，制定相关的规则对它进行管理。例如，首先，我们可以成立一个垃圾治理委员会，确定会长和相关工作人员。召开村民大会，共同确定垃圾治理会的章程、规章制度、责任及目标。其次，通过村民讨论，制定具体的实施细则。并明确融资渠道，垃圾处理基础设施的建设。最后，进行宣传。工作人员向广大村民进行宣传，传播本委员会的宗旨，目标以及职责。动员村民参与到垃圾治理中。同时，垃圾治理委员会要对村民进行监督，不让他们乱扔垃圾，必须将垃圾倒入制定的位置。村民能否养成一个良好的习惯，这有赖于委员会的监督。

第四，社区（村委会）——进行农村垃圾污染治理的载体。除了政府引导之外，还可以由村委会引导动员。村委会在法律上是管理本村村务的管理者，对本村的村务事有着独特的敏感度，在处理上有自身的优势。村委会除了执行国家的政策方针之外，还致力于本村的公共事业和经济发展。垃圾污染是农村环境的重要问题，是公共事业。所以，村委会引导广大村民进行垃圾污染治理，宣传垃圾污染带来的危害，提高村民的环保意识。同时，建立本村垃圾污染治理的融资机制、监督机制及激励机制。

结语

综上，农村垃圾污染自主治理是改善农村环境问题的有效方式。农村在社会资本、人力资源上具有优势。在进行垃圾污染治理时可以采用新的方式来进行。以往的垃圾治理方式或多或少的存在问题，自上而下的治理模式使得公共资源被浪费，且信息传播时间长、容易失真。而自主治理在信息的传递上比较快，掌握的信息全面，治理者更容易了解村民真正的需要是什么，所提供公共服务才是有效的。新农村的建设始终是要依靠人民，人民在治理过程中的主体地位是牢不可破的，因此在治理过程中要充分发挥人民的主体作用。虽然现阶段还实现不了完全的自主治理，但我们都在朝着这个方向改革。