社会组织参与居家养老问题综述

贾 倩

（上海工程技术大学管理学院，上海 201620）

居家养老是以家庭为基点、社区为依托、服务机构为支撑，以上门服务为主要形式，以生活照顾、家政服务、医疗保健、心理慰藉等服务项目为主要内容的养老模式[1]，在我国社会养老体系中发挥着重要作用。由于市场提供养老服务项目饱含商业动机，政府缺乏足够资金与空间，兼具市场失灵与政府失灵，政界和学界都将研究话题引向社会组织。基于研究视角，根据“是什么、为什么、怎么样”思路，可从判别属性、阐明优势、探索路径和强化效果等方面将其整理为“社会组织参与居家养老问题”。

一、判别属性：该组织是否为社会组织

不同性质的组织有不同的目标和特征，参与居家养老的方式及要求也有所不同。社会组织指积极向社会某个（些）领域提供社会服务的非营利性组织机构。李灵芝、张建坤等人按民政部门登记分类标准，将社会组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会；按功能视角分类标准分为政策倡导类社会组织、政治参与类社会组织、行业协会类社会组织和专项服务供给类社会组织；按经营方式分为公益服务类社会组织和互惠类社会组织[2]。

二、阐明优势：为什么要社会组织参与

居家养老作为社会治理的重要环节，需要参与主体间的相互配合，而社会组织有其独特优势。刘卫珍指出，社会组织参与居家养老服务可以促进政府职能转变、分担政府财政压力、提供个性化服务，满足老年人群多样持续的需求。有利于整合各类服务资源，实现养老资源供应的最大化，也有利于完善居家养老服务行业市场，保障养老服务供给的效果和效率[1]。目前，学界对社会组织参与居家养老独特优势的讨论集中于以下三个方面。

1．弥补政府服务缺陷，满足多样化服务需求。吴东民指出，受资源、能力和利益等限制，政府不能满足数目大、种类多、彼此冲突的个别需求[3]。社会组织介入居家养老应采取差异化战略，小切口占据细分市场，为特定群体提供个性化、多样化的养老服务。

2．提高服务效果效率，降低养老服务成本。社会组织不以营利为目的，官僚化程度低，能够恰当结合政府机制和市场机制。祁峰认为，社会组织的加入可以解决养老服务市场生产引起的外部不经济问题，改变政府提供养老服务效率较低的困境，有利于统一公平与效率，提供高效低廉的专属服务[4]。

3．拓宽资金渠道，维护居家养老可持续发展。林闽钢和王章佩认为，社会组织的筹资途径比较广泛，包括政府财政拨款与补贴、慈善捐赠、企业捐助、国外帮扶等，可扭转单靠国家拨款的局面，有效整合服务资源，拓展资金来源，缓解居家养老服务资金入不敷出等问题[5]。

三、探索路径：社会组织具体如何参与

社会组织参与居家养老服务的方式探究较多，较为典型的如：张国平基于三个典型案例的比较，多角度探讨政府购买服务的模式特点、发展状况、存在问题和改善趋势[6]；麦磊将支持型社会组织划分为单一功能型和同业支持型的社会组织，并重点研究同业支持型组织的动力机制和资源共享路径[7]。后期宋雪飞、周军和李放根据吉德伦等人基于政府与第三部门互动关系的类型学整理分析，将社会组织参与居家养老的供给模式分为合作共销模式和合作伙伴模式[8]。合作供销模式是一种依赖性、定向式的合作。政府与社会组织有资源依赖关系，二者签订养老服务合同，约定购买服务项目。部分社会组织直接由政府培育产生，专门分担政府公共事务，政府的经费投入结构与规模直接影响其规模、结构和功能实现，官僚化特质明显。合作伙伴模式倾向于多元化和专业化，社会组织有相对独立性，直接提供居家养老服务，决定服务项目和范围，利用自身专业优势为社会提供服务，也可与政府共同协商。在该模式下，社会组织的资金来源比较分散，除政府支持外，大都通过低偿服务费用、社会捐赠、会费、志愿服务等渠道支撑运行与发展。

四、强化效果：怎样能够更加有效参与

社会组织参与居家养老存在政治色彩浓厚、资金支持不足、服务队伍水平较低等问题，政府、市场和社会组织共同为老年群体提供居家养老服务，密切配合。学界基于“政府—社会组织—市场”共同提供服务的社会系统，大致从内部社会组织自身建设和外部整体系统的保障因素两个角度讨论改进方案。

1．内部：社会组织的自身建设。内因是解决问题的根本，社会组织要不断地提升自己，加强人才队伍及服务群体、项目、水平等方面的建设。赵立新建议逐渐培育和规范护理人员和志愿队伍，打造专业团队，实现护理人员持证上岗[9]。陈军提倡实行网络化管理[10]，结合医疗服务建立创新智慧型医养结合服务系统，保证老人独自在家偶遇身体不适或有其他要求时及时与社会组织服务台取得联系。此外，有两点配套建议：第一，稳定工作人员的服务片区和对象，加强彼此沟通，形成一种各司其职的规范化制度，减少工作人员服务过程中的阻力；第二，渐进充实服务项目，基于老人实际需求，推出多层次多类目的内容，保证老人基本生活的同时维护其晚年尊严，提升生活质量。

2．外部：整体系统的保障因素。推动社会组织有效参与居家养老，除主体间友好合作、组织自身提升外，还需要法律政策、认同意识、市场环境和监督机制等因素共同营造良好的运作环境。一是法律政策。周珺仪认为，要加强构建完备的政策法规体系，完善工作人员工资制度、社会保障、优惠补贴等相关政策，为社会组织参与居家养老提供良好的环境和法律依据[11]。二是认同意识。祁峰认为，确认和提高社会组织的地位，改变传统观念非常重要，不断加强老年群体等公众对社会组织的认同感[4]，减少实施阻力，获得更大的生存和发展空间。三是市场环境。唐纳德·凯特尔认为，政府要为社会组织参与居家养老提供一个公平、等同、友好、竞争的市场环境。利用政府购买服务引入竞争机制，借助市场动力来提高服务质量、降低服务成本[12]。四是监督机制。李长远倡导建立一个聚焦于服务结果的评价指标体系，涉及服务质量、服务效率、服务满意度等[13]。