高质量发展阶段的产业政策优化研究

■ 张银银

（丽水学院商学院，浙江丽水323000）

党的十九大报告中提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，2018年中央经济工作会议指出，“必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境。”产业政策作为政策体系中重要组成部分，学术界也展开了激烈的争论，2016年林毅夫、张维迎两位教授在北大展开了有关产业政策存废的大讨论，引发学界深思，2017年吴敬琏教授提出：“产业政策面临的问题不是存废，而是转型，政府干预的内容和形式是问题的关键。”“指挥棒”怎么指？往哪指？将直接影响政府部门和企业决策、市场结构等一系列问题，因此必须厘清思路，明确产业政策取向重点，形成高质量发展新的竞争格局和市场氛围。

一、高质量发展阶段的基本特征

人民日报社论定义，“所谓高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。”[1]“高质量发展阶段的主要任务，是解决发展不平衡不充分的问题。”[1]高质量发展阶段的特征主要包括：

（一）经济发展动力：创新

以要素驱动的经济高速增长受到资源与环境承载力约束，因而不可长期持续，转向高质量发展阶段，创新作为第一动力，实现要素再造与重新组合，激发发展活力。“2016年我国研发经费投入强度为2.11%，低于经合组织 （OECD）国家平均2.4%的强度；科技进步对经济增长的贡献率为56.2%，与创新型国家70%以上的贡献率还有很大差距。”[2]颠覆性创新将促进我国产业弯道超车，从跟跑转向并跑与引领并重，推进新兴产业发展；渐进性创新将促进我国经济社会各领域提质增效，孕育新的增长点。

（二）经济结构优化：发展与协调相统一

高速增长阶段以“效率优先”“兼顾公平”为导向，发展战略与宏观经济手段采用选择性优先发展区域与行业，优先配置资源；而高质量发展阶段经济结构在“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念下，重发展与协调相统一，统筹城乡之间、区域之间、不同群体等之间协调发展，向先发地区和传统产业要效率与绿色，给贫困地区、农业农村、生态环境、公共服务等补短板，以全面开放新格局促体制机制改革。

（三）经济发展关键：加快现代化经济体系建设

以供给侧结构性改革为主线，加快现代化经济体制建设是推动高质量发展的关键，用以解决不协调、不平衡、不充分等问题。实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协调发展是现代化经济体系的基础，四者相辅相成、相互促进。生产要素质量决定产品质量，产品质量决定产业质量。高质量的人才队伍、支撑实体经济发展的金融资本、活跃具有生命力的创新体系、自由流动的生产要素，为协同发展的经济体系提供不竭动力。

（四）经济发展目标：满足人民日益增长的美好生活需要

新时代我国居民生活水平不断提高，闲暇偏好改变，对高品质生活的需求不断提高，期盼更高质量的商品、更好的教育资源、更高水平的医疗卫生条件、更优美的宜居环境、更多元的投资渠道，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这个阶段不仅满足人民高质量生活需求，同时发展克服区域发展不平衡的普惠性民生工程，尤其脱贫攻坚任务艰巨，建立满足多元化需求的统筹兼顾、共享发展成果的发展体系。

二、高质量发展阶段对产业“高质量”的要求

实现高质量发展既需要市场在资源配置中起到决定性作用，也需要政策因势利导，助推高质量发展阶段企业或产业有效转型。高质量发展阶段对产业“高质量”要求主要体现在以下几个方面：

（一）产品的“高质量”

根据产品的内核及外延，从满足消费者的需求层次角度将高质量的产品由低到高分为三个层次：一是符合国际同行业高标准的产品。比如家电、手机功能的经久耐用；食品的添加剂含量低且绿色有机；婴儿乳品安全健康，指标符合国际标准等。产品的质量高低不以国内标准为准，而是全球视野看该类产品在同类产品的地位。二是符合消费者高品位、个性化需求的产品。消费者需求与生产精准匹配，产品价值包括品牌、渠道、技术、设计。例如，海尔2016新品天悦烤箱深受高端消费者喜爱，得益于海尔构建社群交互的大规模定制平台，让用户定义产品，依托智能互联工厂的研发和柔性制造能力，实现从“交互需求”到“产品众创”再到“规模定制”的过程[3]。三是知识与技术含量高，融合创造者理念的产品。这些产品可能是消费者并未想到，或者超出其想象力的产品，例如，乔布斯团队设计的苹果产品，这类产品中承载着创意、创新、知识、技术、理念等。也就是说，产品所承载的知识与技术越多，越能满足甚至超出消费者想象，产品的“质量”越高。

（二）行业的“高质量”

从以下方面考量行业的“高质量”：一是行业内是否有 （世界）一流企业。世界一流企业是在重要的关键领域或者行业中长期持续保持全球领先的市场竞争力、综合实力和行业影响力，并获得全球业界一致性认可的企业[4]。在体现企业发展质量的主要经济指标如劳动生产率、资产收益率、国际化程度、业界影响力等表现良好，企业发展经得起外在环境变迁和时间的考验，拥有世界一流企业意味着该行业在国际上具有较强的持续竞争力。二是是否具有良好的市场绩效。在较完善的市场经济体制下，市场集中度相对合理、行业的资源配置效率、规模结构效率、技术进步水平等方面表现良好。

（三）结构的“高质量”

一是新兴产业、新业态、新形态成为重要增长点和新动能。新兴产业具有较强的带动、渗透与辐射功能，例如据麦肯锡 （2013）估算，到2025年移动互联网的潜在影响力将达到3.7万亿美元～10.8万亿美元，物联网、云计算分别是2.7万亿美元～6.2万亿美元，1.7万亿美元～6.2万亿美元。二是产业迈向全球价值链中高端。把握行业和领域的关键核心技术和品牌质量，在创新设计、国际标准制定等方面具有话语权。三是技术 （知识）密集型产业占优势地位。根据《科学与工程指标2016》统计显示，美国以高达39%的高技术（HT）制造业和知识密集型 （KI）服务业对其GDP贡献之比领先全球[5]，远高于发展中国家，技术 （知识）密集型产业的比重是衡量产业结构是否高质量的重要指标。四是供需结构相适应。伴随着需求结构变化，供给结构随之发生变化，现今我国消费者对高质量供给的需求，必须与此相适应。

（四）布局的“高质量”

一是拥有世界级产业集群。产业空间集聚有利于提高产业关联度和空间利用效率，是产业空间格局有效形态。二是在全球产业链布局中占据产业高端，且具有较强的全球资源配置能力。“一带一路”倡议为重点的全面开放新格局重塑全球产业链和企业空间布局。三是产业布局的“效率与公平统一”。脱贫攻坚战略下由过去东中西梯度格局转变为注重均衡发展、公平发展，国家功能区规划由产业梯度转移经济地理格局转变为注重生态和独特禀赋的功能区域发展新格局。四是注重新一轮产业革命下区域空间重塑。互联网、大数据、云计算、物联网等新一代信息技术将推动要素跨区域有序流动，促进创新链、要素链、产业链、价值链的协调与交融，形成新的产业经济高地。

三、高质量发展阶段下产业政策优化的重心

产业政策的本质是通过结构性或歧视性措施适度干预市场结构和价格来解决市场本身不能有效解决的外部性问题、多主体协调问题和系统失败问题。[6]“在二十多年的经济理论发展与政策实践中，产业政策的内涵也不断演化和深化，从挑选赢家的选择性产业政策发展到竞争性产业政策，继而演进到改进市场功能等的普惠制政策制度建设，再进化到弥补市场失灵、强化有效竞争的设计得当的政策思路。”[7]改革开放40年来，经济环境、产业生命周期、区域要素禀赋、产业要素偏好等因素变化影响产业政策的变迁，也就意味着产业政策制定必然是动态演进过程。如今，我国已由高速发展阶段步入高质量发展阶段，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济环境、发展目标、历史方位已发生巨大变化；第三次工业革命对产业更替提升的影响潜能还在进一步发酵，新产业新业态层出不穷，产业生命周期越来越短，技术渗透扩散时空越来越快；世界经济格局变化和我国全面开放新格局构建，将影响地区区位优势改变和要素流向；因此，产业政策演进是适应高质量发展阶段的必然要求。

（一）重效率，优化制度环境

之前我国许多产业政策重在做大规模、“扶大限小”，通过兼并重组实现产业集中度提高和规模经济，逐渐形成具有一定知识产权、品牌知名度和国际竞争力的大型企业集团，但也埋藏了产能过剩、低效率重组等发展隐患，例如，“我国钢铁产业产能过剩问题并没有根本改变，产能利用率不到70%”[8]。构筑公平竞争环境成为高质量发展阶段行业政策的关键，尤其在传统行业，既不针对性地扶持大企业，也不差别对待国企与民营等各类企业；既不优先优待给予部分企业廉价生产要素，也不设立高门槛阻止中小企业、混合资本等介入；既不干预商品价格，也不违背产业生命周期。而是要加强知识产权保护、完善法律法规、打击偷税漏税和假冒伪劣、取消不必要审批、准入与税费、更多采用负面清单制、构建规范有序的资本市场和合理有效的企业退出机制、营造产业生态等。

（二）重创新，优化要素配置

党的十八大以来，我国在一些关键技术及领域已居世界前列，例如高铁、量子通信技术、航空航天技术、超材料技术等；新行业新业态层出不穷，互联网技术逐渐渗透与变革产业，商业模式创新越来越活跃，成长出阿里巴巴、京东、小米、海尔、华为等国际知名企业，创新创业氛围愈发浓厚。这其中不乏创新、产业等政策共同干预结果，例如，中国高铁的自主创新是基于微观主体激励结果的改善、不断强化的市场竞争和创新导向的选择机制共同作用[9]；顺应新技术革命发展，形成具有竞争力的商业模式，例如，京东是产业链模式，而天猫是开放平台模式。但是，创新作为核心生产要素，我国创新网络构建、创新成果渗透力等还是短板。

党的十九大以后，我国转向高质量发展阶段，创新是引领发展的第一动力，产业政策需实现以下转型：一是由“技术+市场”双驱动型转向创新主导型产业政策。也就是说，从注重技术创新与需求激励转向支持创新活动为主的供给侧发力。例如，我国新能源汽车行业采用的“技术+市场”产业政策促进产业迅速演进，研发水平大幅提升，规模与销量快速增长，但一些关键技术仍需突破；[10]转向创新主导型产业政策，不仅关注技术研发与突破、市场创新、产品创新，同时也重视商业模式创新、组织创新、协同创新等在技术、市场、配套服务等链条上的平衡与衔接。传统行业更需要转向创新主导型的产业政策，例如，纺织行业迫切需要创新改造，我国传统行业与国际同行还具有很大差距，如Zara创始人阿曼西奥·奥特加 （Amancio Ortega）在2018年福布斯富豪榜排名第六，靠卖衣服荣登富豪榜，其中得益于Zara的商业模式创新，Zara不走传统的“专业设计师设计—爆款—折扣清仓”销售模式，而是“时尚收罗团队+快速信息反馈系统+快速响应时尚”的模式，Zara聘请几百名设计师穿梭于时尚秀场，将最新的时装信息迅速反馈给总部，快速生产投放市场，Zara每年约推出上万款新品。因此，产业政策中的创新要重视技术与市场，必须关注创新活动中缺少的每个关键环节，通过创新优化要素配置效率。

二是由集中式转向“集中+隐藏”式创新政策。近5年来，围绕“创新驱动发展战略”国家及地方政府密集出台了综合类、产业类和专业类创新政策。综合类例如《国家创新驱动发展战略纲要》（2016年出台）、《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》（国发 [2017]37号）等旨在进一步系统性优化创新创业生态环境，推动经济社会发展动力根本性转换。产业类例如《中国制造2025》等产业规划及政策，一般列出单节强调以关键核心技术攻关与成果转化为主的产业创新能力提升。专业类主要涉及创新型企业培育、知识产权保护、创新平台建设、科技孵化、科技金融等地区性、有针对性产业创新扶持政策。这三大类政策的特点是采用集中的国家及地区行政手段支持产业发展，目标明确，见效显著，但无法长期持续的集中式创新政策，逐渐转向“集中+隐藏”式，既集中有效资源解决关键问题，又隐匿于大众视野之外，解决深层次长远性问题，主要隐藏于大学、研究机构、中小型企业、中介服务组织在创新过程中的支持，以及促进公共部门与企业等主体间形成密切联系的创新网络。如隐藏路径之一是政府部门作为直接的前沿关键领域的组织者和参与者。例如，美国建立高级研究计划署，完全由顶级科学家和工程师组成，仅有几个工作人员和最少量的行政批文，但在经费方面具有非常高的自主支配权，目的是为克服具体技术难关的大学、公共部门和企业建立科研群体，成为连接不同领域思想、资源和人员的纽带 （弗雷德·布洛克，2010）。高级研究计划署的信息处理技术办公室 （IPTO）资助一些大学计算机系并成功推进人机界面进步[11]。隐藏路径之二是组织小企业创新研究及技术转让。为小企业设计与大学、政府实验室的合作方案，帮助那些有创新动机的企业开发根本性创新产品，提升工艺的生产效率 （Schrank&Whitford，2009）[12]。隐藏路径之三是创新型教育体系及科学知识生产上投入大量资金。拥有一大批知识与技术专长的高层次人才是创新网络构建的基础，科研人员宽松便利的创新环境是保障，如美国会给予科研人员在设备采购、项目资助优惠，构建思想库的“旋转门”机制等。总之，政府在创新驱动产业发展中不仅仅是政策的制定者、市场的“守夜人”，而是创新主体的积极培育者、创新网络构建的主动组织者。

（三）重公平，识差距补短板

改革开放40年来，我国的产业政策与区域发展战略紧密相连、相辅相成，区域空间开发格局直接影响产业布局，“效率优先、兼顾公平”的非均衡协调发展战略，推动产业聚集于沿海、经济区、改革试验区或产业园区等区域，而老少边穷等欠发达地区、生态脆弱区成为产业政策的“处女地”。伴随着2014年以后区域空间重塑，逐渐形成以经济带为骨架、城市群等区域中心增长极为节点，乡村振兴、特色小镇等县域发展为基础的协调、协同、全覆盖的区域发展新战略，产业政策制定需要坚持“效率与公平相统一”，实现新时代产业政策转型：脱贫攻坚战略下由东中西地区产业梯度布局转变为注重均衡发展、公平发展；推进“一带一路”建设由过去东部沿海对外开放、率先形成现代产业体系与产业增长点，辐射带动中西部产业发展转变为西部欠发达地区构筑向西开放新格局，培育特色区域、优势特色产业、新业态新形态；产业梯度转移的经济地理格局转变为注重生态价值和区域独特禀赋的新格局；互联网、云计算等新科技革命带来的产业空间调整，为老少边穷等欠发达地区、生态脆弱区产业发展提供弯道超车的可能。

（四）重绿色，全产业链覆盖

我国绿色治理政策从1978至今经历了由“浅绿化”的环境保护、“深绿化”的环境（生态）治理、“泛绿化”的生态文明建设的内容与转换[13]，绿色产业政策关注领域从生产向全产业链拓展。2016年6月工业和信息化部关于印发《工业绿色发展规划 （2016-2020年）》，大力发展绿色制造产业，推动绿色产品、绿色工厂、绿色园区和绿色供应链全面发展。伴随着服务业在GDP比重逐渐提升，消费、流通领域绿色化将成为政策重点之一。一些行业龙头企业已开始探索绿色服务，如京东2016年以来在包装耗材、配送流程等方面长期探索与创新，成立电商行业首家物流包装实验室，推出瘦身胶带使得京东在2016年减少至少1亿元胶带使用，研发出可循环利用、安全环保的“专利防撕袋”，发起绿色供应链联合行动“青流计划”推动物流绿色化、环保化。更需要政府的政策助推，制定覆盖全产业链的绿色发展标准、激励与约束并举的政策体系。

（五）重融合，实现行业跨界提升

高度联通社会下行业边界弱化，跨界融合成为新业态、新形态的重要路径。企业的跨界融合成为持续提高竞争力的有效途径之一，首先来看2018年4月最热门的新闻之一，海航收购北京当当网100%股权及当当科文100%股权，2010年当当的鼎盛时期卖书能够实现100亿，上市市价23亿美元，退市5.3亿美元。而同行的B2C企业京东、亚马逊却在跨界融合中不断提升，京东 （百货）升级构建高效物流体系，亚马逊 （百货）在构建高效物流体系的基础上进入云计算和人工智能领域，跨界提升成为B2C企业生存和进步的阶梯。

2014年以来我国政府部门陆续出台《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》《关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》《推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》《关于交通运输与旅游融合发展的若干意见》，产业间融合成为提高资源配置效率与创新业态的有效手段之一。产业融合的政策趋向是进一步放松行业管制，打破部门分割、业务分割和地域分割对企业跨界融合发展的障碍，鼓励行业企业多维度、多产业跨越，降低成本提高效率，实现范围经济。