农村拆迁补偿及失地农民的市民化进程——基于黑龙江及江苏地区典型案例的调研分析

一、引言

十九大报告提出“实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展战略，加快农业转移人口市民化。”我国的城镇化、市民化进程离不开农村征地拆迁。过去，土地征收冲突点主要集中于拆迁标准的公正性和失地农民权力维护。2018年农房拆迁补偿新政策推出，开始实行农村房屋和宅基地的双向补偿制度，进一步提高补偿金额、扩大补偿范围。3月，李克强总理在十一届全国人大一次会议中提出：第二个三年棚户区改造攻坚计划启动，将加大住房保障力度，对低收入住房困难家庭要应保尽保，将符合条件的新就业无房职工纳入保障范围。众多新政策出台使得拆迁工作更加规范，补偿标准也逐年提高，拆迁补偿款逐渐成为征地家庭重要的收入来源之一。但由于配套制度不够完善，同时受到生活环境、传统观念等因素的影响，许多家庭对补偿款使用不善、盲目挥霍，反而削弱其长期生存能力，给当地经济社会发展带来阻碍。如何引导农民合理运用补偿款，促进其转变生活方式成为当下急需关注和解决的问题。

基于此，本文选取黑龙江农垦区、江苏南京六合、苏州太仓作为代表，通过调研访谈了解当地拆迁补偿状况，分析失地家庭获得补偿后的投资动机和渠道、工作生活状况，分析当前存在的问题并提出相应对策建议。

二、黑龙江及江苏地区的农村拆迁案例分析

本次调研选择了黑龙江农垦地区、南京六合玉带地区、苏州太仓地区三地作为主要调研地点。其中：黑龙江农垦地区位于我国东北部、是世界三大黑土带，我国三大垦区之一，也是国家重要的商品粮基地和粮食战略基地，于2008年3月开始对生产队进行拆迁；南京六合玉带镇工农业经济发展良好，形成了石油化工、建材、机械三大支柱产业，于2015年开始对部分地区进行分批次拆迁；苏州太仓市地处长江口南侧，濒临上海、昆山和常熟，与崇明岛隔江相望，地理位置优越且拥有优良的港口区位优势，2003年至今陆续开始进行分批次拆迁。

(一)黑龙江农垦地区拆迁案例

1.拆迁背景及补偿安置方法

2008年，农垦总局发布《黑龙江农垦区整体拆迁居民点实施办法》，对农垦生产队下属的9个分局，112个农场，2200多个生产队进行重新规划拆迁，时间跨度为3-4年。拆迁的主要目的有：第一，加快垦区城镇化和新农村建设进程，改变原有的农垦体系，转变为市、县、乡的新农村体系；第二，集中分散的土地，集约土地进行大规模的机械化耕种，提高土地利用效率、推进农业现代化；第三，转变经济发展结构，提高工业产业比重，进行经济结构的转型升级。

具体拆迁时先由各分局及下属农场对当地情况进行考察，基于地区差异性对生产队进行布局规划，确定需要拆迁的居民点，并在此基础上制定实施细则和补偿标准。审批成功后正式开展拆迁工作。

由于部分分局的任务规定时间短、要求完成的指标高，拆迁实施速度过快。通知下达后，政府对拆迁房屋的占地面积、房屋结构、建造年代和用途等进行评估、确定补偿金额。给予每平米200～300元的现金赔偿。农民可自行选择居住地。若选择在农场场部购置楼房将获得2万元左右的购房补贴。也有部分农场以低于市价的价格向拆迁户出售房屋，购房补贴免除。

2.补偿款用途及失地农民生存状况

基于以上政策，大多数农民拆迁后都选择搬入农场场部，并将获得的补偿款用于购置房屋。当时的房屋价格在每平方米1500元左右，远高于拆迁补偿款，农民产生房贷压力。因为补偿形式单一，补偿额度较小，所以垦区农民拆迁补偿使用方式也局限于购置房屋。拆迁后，多数拆迁户对生活状态表示满意，感受到城镇化为子女教育、日常生活、就医带来的便利。虽然前期融入城镇速度较慢，但不久后都能适应新的生活环境。就业方面，依旧以农业生产为主，而更多的年轻人选择外出就业或在本地从事其他行业。根据农垦总局近年来的数据分析，因为拆迁后土地集约化程度提高，更有利于进行大规模的农业机械化耕种，经济确实得到大幅提升。

(二)南京六合玉带地区拆迁案例

1.拆迁背景及补偿安置方法

玉带镇位于南京市六合区东南部，工农业发达，扬子石化公司、南华集团公司、南京钢铁集团公司等特大型化工企业坐落周边，为玉带城镇化和现代化发展奠定了坚实的基础。

化工园区的建立以及城镇化进程的加快促进了六合区玉带镇的拆迁。拆迁补偿方式严格依据2015年区政府颁布的《南京市六合区征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》，主要包括房屋补偿、货币补偿两种方式，对于非住宅房屋给予停业补偿等。拆迁户可以选择放弃部分安置房面积换取现金补偿，但是不能用补偿款购买更多的安置房面积。进行走访调查的过程中发现，实际执行时，具体的补偿政策仍因拆迁批次不同，有着略微差别。

拆迁的组织动员过程中未遇到较大阻力，村民大多愿意配合拆迁。有极少部分居民对于不同批次拆迁补偿办法的差异存在意见，但拆迁整体满意度较高。

2.补偿款用途及失地农民生存状况

在补偿方式的选择上，绝大多数居民偏好房屋与款项结合的方式。关于拆迁补偿款的用途，买房、买车等大额消费方式成为首选，储蓄次之。也有少部分拆迁户将补偿款用做投资。同时，在调查走访中发现拆迁户聚居的小区内存在类似于私募基金形式的投融资活动，通过张贴小广告进行宣传。

拆迁之前当地农村家庭收入来源以农业生产和进城务工为主，拆迁后，居民搬入玉带小区居住，经济不再依赖农业耕种，年轻人普遍选择在城区工作。但由于获得巨额补偿款，也导致少数居民产生懈怠心理，放弃二次就业。拆迁小区配套设施十分完善、业余生活丰富多彩，使得居民很好地融入城市生活。

(三)苏州太仓地区拆迁调研

1.拆迁背景及补偿安置方法

从2003年起，太仓市拆迁量保持在年均60～80万平方米。拆迁之前，太仓农村以农业生产经营为主，为了充分利用优越的地理位置和港口条件，建立省级港口经济开发区，政府组织开展了分批次的农村拆迁安置工作。首先得到被拆迁居民的签字同意，再委托有资质的拆迁公司实施拆迁。

拆迁补偿方式可选择货币补偿和房屋产权调换。太仓市的农村拆迁安置工作开展至今，并未引发大规模拆迁群众的不满和抗议举动。但由于拆迁批次不同、不同乡镇情况各异、经济发展层次有所区分，各地区前后补偿水平并不完全一致，导致部分拆迁户认为有失公允。但普遍来看，拆迁农民对拆迁的满意程度整体居高。随着政策优化、执行力度提高，更多拆迁农民认为补偿数额可以满足正常生活需要。

2.补偿款用途及失地农民生存状况

此次调研中，80%的受访对象选择了多层公寓房的产权调换，统一搬进了政府规划的拆迁安置小区。还存在居民额外投入私人资金，将原宅基地置换后的剩余建筑面积补足，以相对较低的价格购买第二套房屋。一套用于自住，另一套用作子女婚房，或出租、出售。可见，投资房地产是太仓拆迁居民补偿使用的重要方式。除此之外，还有少数受访对象选择了运用渠道更为多元化的货币补偿。进行小型投资创业、亲友间借贷、购买股票或低风险理财产品等都有涉及。但也存在赌博、贩毒等违法用途。当地新闻曾有报道：2009年～2012年，太仓市法院审理的76件涉毒犯罪案件中，由拆迁致富的农民占本地涉案人员的30%。而从整体来看，太仓市拆迁农民对于拆迁补偿的使用偏向正面积极，且趋向于低风险的资产保值增值投资。

调研进一步了解到受访群众拆迁后生活、就业和社会保障方面的变化。群众一致表示，拆迁后生活水平得到了提升。拆迁小区各项基础设施和管理十分完善；日常消费、出行、就医、娱乐等更加方便。就业方面，有劳动能力者一部分依然从事原来的非农业工作，一部分选择就近就地就业。随着太仓开发区的不断建设，提供的就业岗位越来越多，基本不存在就业问题。在社会保障领域，太仓市拆迁部门对拆迁村民的保障政策有所创新。政府为失地农民办理了“土地换保障”式的社会养老保险，对失地农民建立个人养老账户，保费缴至退休年龄后按月发放养老金。并且依据年龄阶段不同，可自愿选择是否加入养老保险，政策十分灵活。

三、农村拆迁工作中的进步与存在的问题

通过查询相关制度、资料，结合以上三个调研地的实地走访情况，可以发现，经过多年征地经验的不断积累，我国拆迁工作向更加科学和全面的方向发展，征地制度推行之初出现的大量“强拆”现象已基本杜绝，农民所获补偿也日益充足，但这并不说明“拆迁问题”已经不复存在，随着经济社会环境的变化，征地拆迁出现新的特点。

(一) 农村拆迁工作取得极大进步

第一，拆迁政策制定及施行更为规范合理。黑龙江农垦地区拆迁时间早，受当地经济发展模式及社会环境影响，对农垦区的拆迁带有较为严重的强制性质，同时补偿相对较低。南京六合地区拆迁晚，苏州太仓地区拆迁历时久，两地拆迁都有丰富经验积累，土地规划和拆迁实施更加科学合理，补偿力度也明显加大。我国的征地拆迁工作整体发展更加成熟。

第二，拆迁工作的后续保障水平提高。拆迁后对失地农民的安置保障是征地工作的重点。通过对三个调研地的对比研究发现，随着政府相关部门对拆迁安置问题的重视程度提高，拆迁后的设施建设日益完善。拆迁小区、配套医疗、义务教育、交通网络等基础设施提供全方位保障。农民的就业安置和基本社保也得到关注，各拆迁地因地制宜、对拆迁保障工作制定针对性政策。

第三，拆迁农民的满意程度明显提升。采访过程中发现，大多数农民认为拆迁后生活水平有显著提升，通过政府的征地拆迁，个人获得了切实福利，市民化进程顺利。虽然仍有部分农民因拆迁批次不同等原因存在不满，但总体而言，仍可说明拆迁补偿和安置工作基本到位。

(二) 存在问题

第一，“拆二代”出现，或形成新的“食利阶层”。近几年，由于拆迁补偿额度大幅提升、土地价格成倍上涨，许多经济发达地区的农民都产生了通过“拆迁”发家致富的心理。部分农民甚至临时加盖房屋楼层，增加建筑面积来获取更多补偿款。受文化背景的限制，少数拆迁农民无法正面接受自身身份的转变，不能抓住城镇化带来的众多机遇实现个人发展，而是消极懒惰、逃避就业、等待政府补助，从传统农民变身为“城市游民”，大大背离我国城镇化建设的初衷。这也对其子女的人生观、价值观产生重大影响，许多年轻人因拆迁得到巨额补偿，便拒绝求学或者工作，变身“拆二代”，肆意挥霍享受。这类群体的出现，既不利于拆迁家庭自身发展，也为社会稳定埋下隐患。

第二，拆迁补偿使用方式单一。拆迁前期，由于补偿力度较低，拆迁农民对补偿的使用基本为满足住房和生产生活需求。尽管近年拆迁补偿额度大幅提升，但调研地区农民对补偿的使用方式仍集中在消费和购置房屋方面，并且购房意愿较以往明显增强。苏州太仓地区该特征尤为突出，因为太仓建立开发区、地理位置又毗邻上海，土地价格成倍上涨，当地居民十分热衷于通过购置多套房屋来实现资产保值增值。但是，房地产投资并非毫无风险，一旦房产价格下行，拆迁农民的利益很难得到保障。

第三，缺乏金融常识，投资理财行为较为盲目。在不断开放的经济背景下，民间金融迅速发展，也不乏一些违法违规的私人借贷行为混杂其中，征地补偿款成为这部分借贷资金的来源之一。农民群体金融信息贫乏，能接触到的投资方式很少，容易盲目跟风，多表现为过于依赖亲朋好友的选择而缺少个人判断。拆迁农民因为缺乏对非法投资的辨别能力，一旦卷入“高利贷”或其他非法集资行为之中便很难脱身，此时跟风投资还会导致群体违法事件的发生，造成极为恶劣的社会影响。

第四，“村民”转为“市民”，权利无法得到保证。近年来连续不断的征地拆迁，我国出现了一大批“新市民”，而这些新生群体在融入城市的过程中，必然会面临住房、就业、教育、社会保障等诸多方面的问题，有必要进一步扩大我国养老和医疗保险的覆盖范围提高保障力度，同时加强继续教育和就业培训，引导失地农民转变生活方式，更好地融入城市。

四、对策及建议

近十年来，我国农村拆迁及补偿制度越发成熟，但对农民拆迁后补偿款的使用引导和后续保障仍存在问题。社会各界应投入更多关注。多方带动，帮助失地农民树立正确的投资观念、开发适合农民投资的金融产品、完善农民理财的外部环境、维护失地农民利益，这也有助于推动我国城镇化、失地农民市民化进程。

第一，发展普惠金融，丰富农村金融项目。拆迁农民运用拆迁补偿进行投资容易出现问题，原因之一即当前农村金融产品种类过少，缺乏全方位的配套投融资服务，导致农民更易将存款投入高收益高风险、甚至存在违规情形的私人金融项目。因此，应该在新型城镇加大发展普惠金融的力度，开发更多面向拆迁农民、老年人口、低收入群体的；价格更为合理、获取更为便捷安全的金融产品及服务。2016年，国家积极推动商业银行开展小微普惠金融服务，取得优良成果；蚂蚁金服等互联网金融平台也大力扩展农村金融布局。普惠金融在新型城镇化建设中、在被拆迁“新市民”的投资中，将取得更加亮眼的成就。

第二，加强金融理财知识的普及、教育，避免非法集资活动侵害农村拆迁居民的利益。农村拆迁居民受教育水平参差不齐、缺乏必要的金融理财知识，极易轻信不法分子的花言巧语，参与非法集资活动。政府应倡导在拆迁社区开展金融理财知识的普及教育活动。例如：(1)邀请金融专家开展金融知识讲座，向居民讲解非法集资和金融诈骗行为、介绍防范知识方法；(2)设立“社区金融服务站”为居民提供专业的金融理财顾问，帮助其识别非法集资项目、树立正确的理财观念；(3)开发社区专属金融知识普及平台，通过微信公众号、微博账号等新型媒体形式向社区居民普及金融知识；(4)举办社区金融知识大赛，设置丰厚奖品，吸引居民参与比赛、主动提升金融素养。

第三，就业是民生之本，提升征地农民再就业率和再就业水平。近期两会出台新政策：再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化。新市民的就业问题，对于整个社会的经济发展和城镇化水平都至关重要。然而失地农民文化水平普遍不高，没有土地很难生存，政府应提供适当补贴，帮助农民进行职业技术培训；挖掘一系列新的就业岗位，为失地农民创造更多就业机会，实现高质量就业目标。最终让有劳动能力无就业意愿的农村劳动力通过宣传、教育树立就业观念；让有就业愿望和劳动能力的被征地失业人员通过职业介绍、就业援助实现再就业；让已就业人员通过技能培训提升劳动素质巩固其就业。