扶贫小额信贷存在的风险及其化解——以邵阳市为例

扶贫小额信贷在金融扶贫工作中发挥了重要作用，直接或通过扶贫带动型企业间接帮扶一批建档立卡贫困农户实现了创收增收，为助推贫困县市实现脱贫摘帽注入了动力。在扶贫小额信贷的发放工作中，还存在着一些不容忽视的问题和风险，需要采取有效措施及时化解。

一、扶贫小额信贷业务发展的基本情况

截至2018年5月末，邵阳市扶贫小额信贷余额17.03亿元，是去年同期的2.04倍，共覆盖建档立卡贫困户3.78万户。分县域看，8个武陵山片区县(市)扶贫小额信贷余额占92.86%，非贫困县扶贫小额信贷仅占7.14%；分贷款模式看，以“户贷户还”模式发放的贷款余额6.3亿元，占全部扶贫小额信贷的83.33%，以“分贷统还”模式发放的贷款余额2.76亿元，占全部扶贫小额信贷的16.21%，“分贷统还”模式占比持续下降；从贷款投向看，“户贷户还”扶贫小额信贷主要用于支持建档立卡贫困户发展种养殖业，“分贷统还”扶贫小额信贷主要用于参与扶贫项目的生产经营环节；贷款质量方面，扶贫小额信贷不良率为0.45%，同比出现回升；配套政策方面，各县市区政府均按1：10的比例建立了足额的风险补偿基金。

二、扶贫小额信贷存在的风险及原因

(一)政策合规风险

一是与政策设计初衷不合。《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》(国开办发〔2014〕78号)明确：扶贫小额信贷的“扶持方式是对符合贷款条件的建档立卡贫困农户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款，扶持重点是支持建档立卡贫困农户发展扶贫特色优势产业，增加收入”。而扶贫小额信贷的“分贷统还”模式主要是将贷款资金用于支持企业项目自身的发展，贫困农户仅参与分红，没有激发出贫困户的内生动力，不具有可持续性，与政策设计初衷不符。二是不符合《贷款通则》中贷款不能入股的规定。《贷款通则》第二十条对借款人的限制的第三点中明确规定：“不得用贷款从事股本权益性投资”，现行的入股分红模式不符合此项要求。三是不符合《贷款通则》中借款人义务的规定。《贷款通则》第十九条借款人的义务中第四点明确要求：借款人“应当按借款合同约定及时清偿贷款本息”，而“分贷统还”模式普遍约定由项目公司负责偿还贷款本金，有的还负责偿还利息，借款人即贫困户不需承担还本付息的义务。四是违背宏观审慎管理政策。扶贫部门对各县市区下达扶贫小额信贷发放指标，各县市区将指标分解到银行机构并进行绩效考核和实施严格追责，干预了银行的扶贫信贷投放，有违《中华人民共和国商业银行法》第四十一条：“任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款。”的规定。由于贷款指标的下达缺乏科学性，干扰了监管部门的信贷管理预期。

(二)操作风险

一是改变贷款发放对象。按照规定，扶贫小额信贷的扶持对象应该是有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困农户。但实际操作中存在银行向非建档立卡贫困人口发放扶贫小额信贷的问题，主要原因是当地扶贫部门所提供的贫困户名单识别不准所致，也有因为建档立卡贫困户户主年龄超过60岁不能借款，转而以该户其他家庭成员的名义进行放款和迫于放贷压力，对部分低保户和无劳动力户进行授信和放款的因素。二是改变贷款资金用途。如某县参与“分贷统还”的某公司将获得的600万元贷款资金用于偿还该公司之前在银行机构的借款，属于未按照合同约定用于产业发展；部分地区还存在将贷款资金发放后又转存银行的情形。三是存在信息录入风险。一方面，由于扶贫小额信贷前期基础工作时间紧、任务重，加上农商行基层网点人手少，贷前调查不牢靠，导致部分信息识别错误。另一方面，工作人员在录入建档立卡贫困农户基础信息时，存在错录姓名、身份证号以及贷款利率等问题，容易引发侵犯他人征信权利等风险。

(三)信用风险

一是不及时偿还利息导致形成不良贷款。当前产生不良的主要原因是很多贫困户办理了贷款后即外出打工，因通讯号码预留错误或变更等原因银行联系不上，有些经催促仍不按时还息，造成不良。另有部分贫困农户担心付息后政府不予贴息，所以干脆不付息。二是抵押担保难以足额到位。以“分贷统还”模式发放的扶贫小额信贷，大多以信用贷款发放，没有要求项目公司提供抵押担保，一旦出现风险，银行债权可能难以保障。三是分红办法过于简单，分成比例过高。采用固定分红模式的占98%以上，分红比例在5%到10%不等，仅个别项目考虑采取保底分红模式。四是生产经营风险不容忽视。一方面，贫困农户自身发展的种养殖业，风险很大，容易经营失败，造成烂账；另一方面，在县域参与“分贷统还”的企业项目自身实力有限，特别是涉农企业项目存在一定的市场风险，带动能力有限，分红和贷款本息偿还存在一定的风险。

(四)贴息和补偿风险

一是贴息不及时。扶贫小额信贷实行按季贴息，实际操作中，部分县市没有按季贴补到位。这其中包含因农户未按时支付贷款利息不能贴息以及农户贴息账号有误贴息款打不进的情况。二是风险补偿比例不统一。财政与银行的金融扶贫风险分摊比例一般为9：1或者8：2，但部分县将财政分摊比例进一步降低，如某县按5：5比例分摊。三是不及时启用风险补偿程序，影响扶贫小额信贷发放积极性。如某县已产生127.8万元的不良贷款，但没有给予任何风险补偿。

三、化解对策

(一)切实摸准贫困户信息基础。贫困村建档立卡贫困人口识别不准确，导致银行跟进错误，甚至形成不良。由于工作推进不严，很多非贫困户被识别进了贫困户系统，加上各地银行快速跟进，对这些非贫困户也放了扶贫贷款。贫困户重新识别，剔除了一些旧农户，增加一些新识别的农户，银行需更新评级授信资料，重新发放、审批和收回一些贷款。被剔除的贫困户所获得贷款产生的利息，需要由银行承担，加重了扶贫小额信贷发放工作的成本。扶贫部门务必要进行一次彻底的、全面的、准确的贫困户信息摸底，完善好建档立卡贫困户信息系统，修正完善对贫困农户的配套支持政策，保持政策的连续性和权威性。

(二)选好参与扶贫的企业项目。大多数贫困农户属于“无技术、无产业、无资金”的“三无”人员，靠自身发展产业非常困难，因此贫困户要发展，务必要走产业带动的路子。要明确一定的遴选标准，高标准遴选一批有雄厚实力、有市场远景并且有扶贫责任感的扶贫带动型企业(项目)，在政府主管部门备案并在社会公示，优先考虑遴选一些荣获国家级、省级或地市级的示范性农业产业化龙头企业，对于部分县市确实无较好基础的涉农企业(项目)的，可以考虑将遴选对象放宽至加工制造业等其他行业。

(三)精简流程科学放贷。一是做好贷前调查。要对贫困农户的基本情况进行全面摸底，进行准确的评级授信，对参与扶贫的带动型企业贷款需求进行调研摸底和单独评级授信。二是做好贷款投放安排。既要强化政治担当，积极推动银行机构发放扶贫小额信贷，也要杜绝简单粗暴分配扶贫小额信贷放贷任务的做法。引导信贷人员树立正确的工作观念，建立尽职免责办法，不能因为工作压力大而违规发放扶贫小额信贷。三是简化放贷流程。主要以信用贷款的形式推动发放扶贫小额信贷，简化抵押、公证、面谈和面签流程，切实发挥财政性扶贫资金的撬动和保障作用，改善贴息流程，提高效率。

(四)强化部门协同合作。重新审视和完善扶贫小额信贷发放工作机制，力求发挥出各职能部门的合力。扶贫部门要对建档立卡贫困户做到精准识别，参与遴选扶贫带动型企业项目，及时发布工作进度，降低信息不对称程度；财政部门要对参与发放贷款的银行所产生的扶贫小额信贷风险进行应补尽补，贴息要及时足额到位；人民银行应利用扶贫再贷款等多种货币信贷政策工具，加强工作指导，引导银行机构合规放贷，提高金融扶贫成效；银保部门要指导银行机构积极防范贷款风险，明确扶贫小额信贷不良贷款率容忍度，引导保险机构积极参与到扶贫小额信贷发放工作。

(五)树立典型广泛宣传。一是要向广大贫困农户广泛宣传扶贫小额信贷政策，讲明扶贫小额信贷有关各方的责权利关系，消除“扶贫贷款不用还”的错误观念，树立正确的用信观。二是要向金融机构加强到户扶贫贷款工作宣传。要引导银行机构创新到户扶贫贷款的发放模式，积极参与到户扶贫贷款的发放工作中来，形成工作合力。三是加大打击逃废银行债务的工作力度，广泛开展“信用户、信用村、信用乡镇”创建，营造良好信用环境。四是要选树典型，宣传推广先进的放贷模式和工作经验。