利益视角下项目进村乡镇政府运作困境及治理

温翔慧

【摘 要】 乡镇政府在“项目进村”建设中受到利益选择的影响，既是现有行政体制和量化考核方法下的被动选择，也是乡镇政府工作人员作为理性人的主观需要。项目进村存在所辖村庄贫富差距加大，政府工作人员形式主义作风泛滥，农民参与度低等问題不利于乡村发展和落实国家政策。建立健全的项目监管体系、调动农民主体参与和改革考核机制有利于规范乡镇政府工作人员行为和促进项目进村普惠性成果的落实。

【关键词】 项目进村；乡镇政府；政府自利；监督体系

[Abstract] There is a widening gap between the rich and the poor in the villages under the control of the project， a wide spread of formalism among government staff， and low participation of farmers， which are not conducive to rural development and the implementation of national policies. The establishment of a sound project supervision system， the mobilization of farmers' participation and the reform of the assessment mechanism will help to standardize the behavior of the staff of township government and promote the implementation of the results of the project in villages.

[Keywords] enter the village； township government； government interests； supervision system

1 引言和问题提出

2017年习近平主席在中国共产党第十九次全国代表大会上提出要高度重视“三农”工作，农业农村农民是关乎国计民生的根本性问题。2006年废除农业税后，国家主要以项目制的方式向农村输入大量资源完善基础设施，提供公共服务。乡镇政府作为“项目进村”的直接执行者和国家与社会的连接点对于项目落实成果起着至关重要的作用。“项目进村”实施后，改善了乡村基础设施建设，加快了乡村产业产业经济发展，但是也存在乡村间贫富差距加大，政府官员形式主义作风和农民满意度低等问题。

美国项目管理协会（2009）提出“项目”可以指主体在现有的资源和时间状态下，运用事本主义方法完成具有明确目标的一次性任务。李耀峰（2016）表明我国对项目制的学术研究开始于分税制改革后，中央对地方以项目制的方式进行财政和其他资源的分配，项目制作为地方治理和政策落实的方式发挥着越来越重要的作用。曹海林（2018）教授提出“项目进村”是国家把涉农项目注入到乡村中，意在完善基础设施，激发地方资源和人力的活力，以期乡村在未来可以实现农村公共服务自给的愿景。在国家动员的建设中，“项目进村”投入资金越来越多，惠及范围越来越广，乡镇政府作为项目的实际操作者在与日俱增的公共事务中也逐渐暴露出许多问题。

乡镇政府在“项目进村”中的行为分析已有文献多数从乡镇政府的外部客观环境解释，如我国行政体制，经济发展状况和法律法规等角度，较少的学者从乡镇政府主观的利益选择角度解释乡镇政府的行为失范。政府行为应以公共利益为导向、以社会公正为归宿，政府毫无疑问都应基于公共利益而作为。但是斯蒂格勒（2001）认为理性人会受到效用机制影响而做出行为选择，人会倾向于去做给自身带政府毫无疑问都应基于公共利益而作为来较大利益的事情。布坎南（2000）指出政府官员都有任职期限，这决定了政府官员在其任期内会谋求“时间贴现率”，所以政府官员会做出形象工程，政绩工程等行为而不去关注长期的公共利益。由此可见，乡镇政府工作人员实现公共利益的同时也隐藏着自身利益的选择。作者试图结合现有较完善的乡镇政府所处的客观环境的基础上，增加从乡镇政府利益选择视角解释乡镇政府的行为选择。

2 乡镇政府在项目进村中的运作困境

2.1 私人化运作影响项目分配

乡村精英主要指社会地位高，经济实习较强的村民，一般村干部大多都是乡村精英。乡村精英相较于其他村民拥有更多的政治资源，以此带来信息优势，他们都倾向于在国家项目中获得利益。一些村干部不仅拥有政治资源还拥有其它政治身份，比如地方人大代表。村干部经常到县乡相关政府部门开会传递工作材料时，便会和上级部门的相关领导有不同程度的结识，也会获得关于国家项目的相关政策信息资源。村干部可以运用这些资源为村庄争取扶贫项目。村干部维护与上级政府部门领导的关系也需要一定的经济支出，这部分支出往往会从村长集体资源中扣除。村干部争取国家项目时代表村民的公共利益，上级政府分配的国家项目也是国家对乡村的扶持，但是村干部依靠自身关系获得就显示出私人主义色彩。

农业税废除后，村庄公共事务增多，村干部的收入却是杯水车薪，村干部收入来源和村庄财政有密切的联系，村干部会想方设法增加村庄的财政收入，进而增加自身收入，农村扶贫项目契合了村干部的需求。国家把扶贫项目分配给村庄时，村干部一般是最先得到消息，其次是与村干部关系较近的村民。这些人在知道扶贫项目落实后，会在其中谋求自身利益争取项目资源，而其它农村居民则因信息劣势无法参与其中。

2.2 典型村建设拉大贫富差距

乡镇政府在完成上级政府布置的任务时，工作人员为了更好地完成上级政府下设指标和在自身的任期内表现出超然的治理能力，乡镇政府采取打造典型村的策略。乡镇政府选择一个基础较好的村庄，集中输入项目资源也长期关注项目发展情况，形成乡镇政府所辖村庄的样板和典范。典范效应梳理成功后，接下来乡镇政府会“请进来，走出去”。“请进来”指乡镇政府工作人员会邀请县市级政府领导参观典型村或者以各种方式向上级政府汇报典型村的工作成果，带来的效用一方面可以展示乡镇政府工作人员的政绩，有利于他们政治前途的发展。另一方面，典型村得到上级政府的肯定，乡镇政府可以向上级政府争取到更多的项目资源，实现乡镇政府和农村的持续性发展。“走出去”指乡镇政府通过官方网站或者新媒体推广典型村效应引起社会各界人士的注意力，试图从社会中获得投资或者赞助。

国家运用项目进村的方式目的是运用公共财政和公共权力发展农村社会，带有普惠性和公平性。但是典型村的建设违背了国家政策的意图，进一步加大了村庄间的贫富差距。在乡镇政府所辖乡村中，相比较发展好的村庄却越容易得到项目资源的继续建设，而越是貧困的村庄越得不到乡镇政府的关注和帮扶。典型村和贫困村也形成了矛盾。

2.3 政府工作人员形式主义作风泛滥

乡镇政府把项目分配给村庄后具有形式主义的作风。乡镇政的对项目投入属于粗放型投入，重投入轻产出，投入能反映乡镇政府对上级政府项目的重视程度。乡镇政府的工作重心在向上级政府争取项目和向村庄分配项目，而对项目的回报率关注度低。因为有的项目回报周期长，比如一些养殖产业，乡镇政府工作人员流动性高，真正惠民的项目工程在短期和长期会给村民带来多少利益乡镇政府很少关注。国家向乡村输入的项目多，资金规模庞大，但从回报来看不尽如人意。扶贫项目中监管也存在形式主义作风，上级政府对扶贫项目的监管并不严格，目前存在资金审查和财务审查的方式。在监管主体方面，通常是上级政府，对结束后的项目也是“不感兴趣”，不对村庄实际情况进行调研，而是草草了之。

3 项目进村中乡镇政府运作困境的原因分析

3.1 “自由裁量权”的非正式运作

国家运用项目的形式向农村社会输入资源为农村居民提供农村公共产品，各地农村社会基础设施建设，村民需求层次不齐。国家为给农村居民提供更适宜本地发展的项目，给基层政府尤其是直接和村民接触的乡镇政府在项目落实时一定的“变通空间”，乡镇政府由此获得对应的自由裁量权顺势也成为国家项目进入乡村的实际掌控者。在不同村庄竞争同一项目时，村庄的差异不明显，上级政府下达文件也没有明确的条件限制可以加以区分，乡镇政府的相关领导就有了分配项目的决定权。加之我国官僚体制中关系资源一直客观存在，乡镇政府掌握项目资源的领导和村干部的私人关系就会发挥作用。

3.2 量化的绩效考核方法诱发机会主义行为

在典型村的塑造中，乡镇政府把大量项目资源输入到基础设施较好的村庄。贫困村基础设施差，村民职业技能水平低，如果选择贫困村塑造成为典型村，乡镇政府需要花费更多的人力和财力且成功率较低，所以基础设施建设较好成为典型村选拔的隐形门槛把贫困村远远拒之门外。上级政府对乡镇政府采取量化的考核方法，考核内容以经济发展考核为主。上级政府会对项目实施结果进行统计和检查，如村庄脱贫人数，人均GDP和总量GDP的增长等。在这样考核方法下，乡镇政府会在考核的周期内想方设法增加自己的政绩。

3.3 不健全的项目监管体系

国家没有出台健全的项目监管体系，会诱发乡镇政府机会主义行为。目前的扶贫项目监管体系没有惩罚机制或者说惩罚力度甚微。项目从生成、实施到结项的责任主体过多，只能监管项目本身，很难判定项目出现问题时的政府官员个人责任，政府工作人员就会出现争功的倭过的行为。扶贫项目一般都具有周期性和间断性，目前缺乏稳定性和规范化监管制度体系贯穿扶贫项目的始终。另外，扶贫项目结束后的评估机制也不完善，如果项目结束后出现不良反应，对政府官员的行为责任追究也比较困难。监督体系内监督主体也局限在上级政府对下级政府的监督，项目真正的服务主体乡村居民没有调动起来，上级政府与乡镇政府也容易形成利益合谋。

4 规范乡镇政府在项目进村中行为的对策建议

4.1 确立农民的主体地位

农民积极参与会直接改变扶贫项目分配的利益格局，首先要树立广大村民的主体意识，普及国家关于乡村振兴战略和农村帮扶计划的项目内容，调动村民参与乡村事物的积极性。其次，培训村民的职业技能使之具有较强的项目承接能力。最后，在国家运用项目制的方式向乡村输入资源时，要健全从项目制定到项目完成的配套法律法规，明确各级政府职责权限，防止乡镇政府权力扩张损害公共利益。

4.2 建立弹性化的考核机制

上级政府对乡镇政府采取弹性化的考核方法。第一，乡村发展状况千差万别且各区域差距很大，不同地区的乡镇政府机构规模和财政能力也存在差距，所以考核内容和指标不能采取一刀切的方法，根据实际情况进行量身定制的考核。第二，考核应该结合乡镇政府所辖村庄发展的改善情况和GDP增长情况进行考核，以及项目投入到不同村庄的风险程度，而不是不论基础是多少，进行结果的统一比较。第三，对乡镇政府工作人员的政绩考核采取周期内和任期内相结合的方法，实施长期的项目过程监督和考核，乡镇政府工作人员就会减少只看短期效应的工作方法。

4.3 健全完善监督管理体系

为克服项目进村中乡镇政府工作人员形式主义作风问题，要健全项目进村的监督管理体系。首先，要对项目进村中项目资金流动实时监督和项目运作的整个过程进行监督，包括项目的生成、实施、结项以及评估。监督主体对项目过程和资金流动进行实时监督，在查看完成情况和完成效果的时候，如果完成过程中检查出问题，及时修正避免更大的问题出现。做好项目结项的评估工作，在项目实施结束后能更加全面具体的对整个项目进行评价，在以后项目的监管中可以未雨绸缪。其次，充分调动项目过程中的监督主体，明确各主体的职责。明确各级政府部门的权责关系，避免出现推诿扯皮的现象。确立广大村民在监督过程中的主体地位，全面认真收取村民的意见和建议，并作出反馈。有的村民文化教育水平低，表达能力弱，可以在村庄中形成非政府组织，专注收集民意，统一意见，给工作人员的工作提供建议，保证“项目进村”惠民工程的有序推进。

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