回望东北老工业基地改革开放40年

石建国

东北老工业基地有着辉煌的过去，它是我国执行计划经济体制最早的地区。1950年3月初，毛泽东主席在中共中央东北局高级干部会议上的讲话中指出，东北要“给全国出机器，出专家”。此后，东北工业基地作为“共和国长子”，大力支援国家的经济建设。改革开放以后，东北又是退出计划经济体制最晚的地区，是改革开放大业成本的承担者，为国家从计划经济体制转向社会主义市场经济体制做出了巨大贡献。改革开放40年，东北工业基地地区经济总量不断提升，人民生活持续改善。

从全国来看，东北三省经济所占位次不断下滑，东北振兴势在必行

发轫于党的十一届三中全会的对内改革、对外开放本是一个良好的发展契机，但由于当时国内国际环境和国家政策的影响，东北地区在这次工业化路径的转换中落后了，在“逆水行舟，不进则退”的严峻形势下，逐步陷入衰落的困境。

改革开放以后，国家相继出台了一系列放权让利的改革措施。这一时期，国家经济的增长点，从区域布局上来看，是由内地向东南沿海地区转移；从经济成分性质来看，是计划经济体制外非公经济的迅速增长。

在当时社会承受力和国家财力都很有限的情况下，国企改革基本上还是在“放权让利”、调动企业积极性上做文章，基本没有触及所有制的问题。当时，东北国有经济比重比较大，因此直到1994年，国家完全取消指令性计划以后，东北地区经济的市场化改革才算是真正开始。

1990年，东北三省工业总产值仅比上年增长0.6%，与全国平均增长7%的水平相差甚远。当时东北有1700多家国营大中型企业，占全国总数的七分之一強，其中黑龙江省的大庆油田、辽宁省的鞍钢、吉林省的一汽等都是国内同行业的“龙头老大”。但类似这批东北骨干企业，已经处于设备老化的境地，虽然技术力量雄厚，但因种种原因产品的升级换代跟不上市场需求，加之受“三角债”、市场疲软等因素所累，东北老工业基地出现行将“没落”的趋势，被媒体称之为“东北现象”。当时的东北，有句话广为流传，叫做“东北工业看辽宁，辽宁工业看沈阳，沈阳工业看铁西”。沈阳市铁西区作为东北重工业聚集区的典型代表，在20世纪90年代初陷入困境。曾经烟囱林立、大厂云集的铁西区，95%的企业亏损，绝大多数企业停产半停产，30万产业工人中有13万人下岗。铁西区的窘境是东北现象的真实写照。

国企表现不佳，拖累东北经济整体增长乏力、后劲不足，出现了在全国经济中位次逐渐后移的趋势。究其原因，有这么几点：

一是指令性计划承担时间过长、任务过重。改革开放后，国家对工业品的价格是逐步放开的，对重要产品实行指令性计划，其他工业产品实行指导价格。东北作为重化工业基地，工业产品实行统配价格的比重很大，基本在产量的一半以上，最高的甚至达90%以上，如木材、原油、煤炭、机械产品等。上述统配产品，除去个别种类外，基本上都是东北地区的支柱产业。正是因为如此，在全国大部分地区工业品价格逐步放开的情况下，东北仍继续承担国家的计划价格，以确保国民经济的平稳运行，虽然国家统配工业品种类逐步减少，但直到1994年，统配价格才完全取消。

二是经济体制环境趋紧。改革开放以后，国家在制定政策的同时，没有能够有效兼顾好类似东北老工业基地这样的地区，使得东北经济运行环境日益趋紧。这表现在两个方面：首先是微观层面。如黑龙江省林业1949年至1985年，共完成国家统配木材供货4.66亿立方米。当时国家规定的先货后款和垫付运费制度，给林业企业带来了严重的经济后果，到1985年，用户拖欠黑龙江省林业企业的货款累计达10亿元之多，其中一部分已成为呆账，黑龙江省林业连年承付数千万元的巨额利息，蒙受巨大损失。改革开放之初，东北工业已经出现结构性衰退和老化现象，但正当东北需要设备更新、产品开发，进行脱胎换骨的改造时，国家实行投资制度改革，实行“拨改贷”，加大了资本密集型企业成本，在企业冗员较多、债务繁重、企业办社会难堪重负时，此时的政策对东北工业无异于雪上加霜；其次是宏观层面，主要是管理体制。1985年，辽宁省沈阳、大连两市实行计划单列管理的体制。沈阳财政上解比例为63.1%，留成比例为36.9%。大连上解比例为65.86%，留成比例为34.14%。其中二者上解省为25%。当时的黑龙江省，整个省区可以被划分为森工系统、农垦系统和本省地方经济系统，同时哈尔滨市被列为计划单列市，享受省级经济管理权限。同时，各省还有中央各部委直属的国有大中型企业，都不在当地政府的管辖范围之内。这种客观现实，使东北各省发展难以实现统筹，其制定的发展战略实施起来困难重重，屡次错失改革的大好机遇，也难以从根本上遏制工业基地衰落的势头。

三是国内经济环境的影响。1980年实行的财政“分灶吃饭”和1994年推行的以划分税种为基础的分税制财政体制，在理顺中央与地方财税关系的同时，也导致了地方保护主义的产生。由于利益之争，各地出现了“诸侯经济”，随之而来的就是各地对市场的封锁和地方保护主义的出现。同时，由于历史的原因，东北重化工业在技术水平、产品结构等方面，早在“文革”末期就已经颓势初显，改革开放以后，国内外同类产品给东北的冲击尤为强烈。例如东北的优势产业机械工业在20世纪80年代困境凸显，大量的产品如机床、重型机械等造成积压，资金短缺和体制短缺使东北重工业的发展举步维艰。到1997年，国家开始发展高加工度工业的时候，东北的重化工业已经错过了最佳的调整时期。从工业结构来看，东北地区工业“重重轻轻”，轻工业品供给能力较差。广大沿海地区得开放风气之先，其轻工业品源源不断销往关外，逐渐占领东北市场。由于国家于1994年才真正取消了指令性工业品价格。而此时，东南沿海地区的非公有制经济迅速发展，其产品已现出规模优势，全国性的市场业已分割完毕，东北轻工业失去了发展的先机。

总之，在改革开放相当长的一段时期内，作为工业原材料、能源、装备制造业提供者的东北地区，成为改革大业成本的承担者，再加上以往存在的经济结构性失调、体制陈旧、观念滞后和中央政府的政策约束等问题，继续受到“滞后性抑制”，使得自改革开放后至亚洲金融危机前，东北工业处于不断衰落的时期。

进入新世纪，特别是我国加入世界贸易组织（WTO）以后，作为重要商品粮基地的东北，再一次受到巨大冲击。作为产粮大区，东北的粮食特别是大豆等大宗农产品普遍缺乏国际竞争力。黑龙江省粮食商品量最高，吉林省粮食商品率最高，加上辽宁省，东北三省生产的商品粮约占全国总量的40%。面对入世，东北三省农业在产品结构、产品质量、社会化服务体系和支持保护等方面明显准备不足。由于缺少竞争力，东北商品粮的外销量迅速下降，其商品粮全国占比由40%降至不足20%。农产品价格一降再降，再加上工业发展不振等因素，东北经济增速缓慢，于是媒体又提出了“新东北现象”一词。

2013年，辽、吉、黑在31个省份的GDP增速排行中居后10位。2014年，辽、吉、黑三省经济增速分别为5.8%、6.5%、5.6%，位列全国后5位。2015年，东北经济开局形势不容乐观，一季度的东北三省经济数据都跌出了合理区间。为此，习近平总书记在半年内两次“过问”东北经济。2015年4月10日，李克强总理在东北三省经济工作座谈会上沉重指出：你们的数据的确让我感到揪心啊！年末盘点，辽、吉、黑GDP增速分别为3%、6.5%、5.7%。这一年，全国有14个地级市的GDP为负增长，东北就占了6个。2017年，东北三省经济增速均超过4%，整体经济出现回暖，但GDP增速依然低于全国平均水平，尤其辽宁经济增速仅为4.2%，低于全国2.7个百分点。由此可见，东北经济振兴任重而道远。

中央出台和完善东北老工业基地振兴战略

東北作为老工业基地，国企数目众多，早在1998年至2000年的国企改革攻坚战中，该地区就是主攻目标。但由于改革的复杂性和艰巨性，当时对如何振兴东北老工业基地尚未形成系统而完整的设想。

鉴于当时我国“三步走”战略中的“第二步”已初步完成、产业结构面临升级、建设小康社会已提上日程的情况，1998年12月7日至9日，中共中央、国务院在北京召开中央经济工作会议。会议提出：“增强技术开发和创新能力，加大装备工业的开发力度，积极培育新的经济增长点，扶植一批有自主知识产权和市场前景的高新技术产品。”虽然对于如何提升装备制造业，国家主管部门并未提出具体的方案，但这让重工业基础雄厚且困境重重的东北感到些许的振奋。

首次正式提出振兴东北老工业基地，是在中共十六大报告中。2002年11月8日至14日，中共十六大在北京召开。大会报告提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。”

2003年3月，国务院《政府工作报告》中提出了支持东北地区等老工业基地加快调整和改造的思路。同年，新一届国务院组成之后，按照中共十六大精神，把加快东北地区等老工业基地调整、改造和振兴列入重要日程，根据“东西互动，协调发展”的思想，着手开展这项工作。

经过几次紧锣密鼓的调研，2003年8月3日，温家宝总理在振兴东北老工业基地座谈会上指出，东北地区等老工业基地具有重要的战略地位，要把老工业基地调整、改造和振兴摆到更加突出的位置，走出加快振兴新路子。这次座谈会，标志着振兴东北老工业基地战略决策的实施拉开序幕。

2003年9月10日 ，温家宝总理主持国务院常务会议讨论并原则同意《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。半个多月以后，中共中央政治局讨论通过该《意见》。同年10月，中共中央、国务院以正式文件形式下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发〔2003〕11号）。《意见》说，支持东北地区等老工业基地加快调整改造，是中共十六大提出的一项重要任务，是党中央从全面建设小康社会全局着眼作出的又一重大战略决策，各地区各部门要充分认识实施东北地区等老工业基地振兴战略的重要性和紧迫性，要像当年建设沿海经济特区、开发浦东新区和实施西部大开发战略那样，齐心协力，扎实推进，确保这一战略的顺利实施。以此为标志，振兴东北等老工业基地战略正式实施。

2016年4月27日，《中共中央、国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》出台，这是继2003年《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》出台实施后，党中央、国务院在中国特色社会主义新时代背景下对东北地区等老工业基地振兴战略的丰富、深化和发展。这次的《若干意见》明确了一系列新目标、新要求、新任务、新举措，是巩固扩大振兴成果、破解制约东北地区等老工业基地发展的深层次矛盾和问题、加快老工业基地全面振兴的纲领性文件。

改革开放与全面振兴东北老工业基地的历史反思

鉴于东北地区执行计划经济体制时间最早、范围最广、退出最晚的客观实际，全面振兴东北经济也绝非一蹴而就，要做好打持久战、打攻坚战的准备。从东北工业基地的形成和发展历史来看，振兴东北经济的办法或许能从历史脉络中得到某种启发。

首先，在资源配置方式上，政府与市场的关系亟待调整。东北营口开埠以后，虽有少量外国企业陆续兴办，但成气候的企业兴起，还当属洋务运动开展以后。清王朝东北当局本着“以兴实业，而挽利源”的目的，采取系列措施发展工矿业，其形式有官商合办、官督商办、股份公司等。此后，历经奉张时期、日伪时期、国民党资源委员会时期，政府均在企业兴办、经营管理等诸方面，发挥着巨大作用。新中国成立后，东北在全国范围内最早建立起计划经济体制。当时，东北政府职能边界的扩展已达最大化，借此使经济剩余索取和政府投资实现最大化，以更好地推行优先发展重工业的赶超战略。在排除市场机制以后，政府运用计划手段，同时实现了最低程度的社会保障，有力促进了社会稳定。改革开放以后，虽然东北市场因素不断增强，但相对于东南沿海等地区，东北政府职能的边界调整是滞后而缓慢的。今天，党中央反复提倡要发挥市场在配置资源中的决定性作用，更好地发挥政府作用。要落实好这一精神，政府还有很多的工作要做，要清醒地认识到这一工作的长期性和艰巨性。

其次，在竞争主体上，企业应主动推墙入海。如前所述，东北地区国企比重较高，竞争氛围不浓厚，效率较低。长期计划式的管理，使很多企业管理者和职工失去了商品竞争的记忆与意识。当企业遇到问题，企业负责人还是习惯于找市长，而不是找市场。虽然计划经济体制的有形之墙已经推掉，但无形之墙仍四处林立。企业习惯于躺在政府的怀抱里或者在政府的庇护下去生产经营，不是集中精力苦练内功，搞好提质增效，而是习惯于铺摊子上项目，对于市场经济的汪洋大海仍缺乏深刻的体验和认知。因此，东北基地要振兴，首先是企业要振兴。企业如果不能推墙入海，不经风雨见世面，就很难成长为优秀企业，东北振兴也就成了一句空话。

再次，在发展动力上，创新应成为第一动力。纵观世界文明史的发展历程，任何一个国家或者地区要走在世界前列，就必須创新。这种创新可以是理论创新、体制创新、科技创新、文化创新，也可以是实践创新及其他各方面的创新。科技创新对一个地区的经济发展的推动自不待言，体制创新的重要性还有待于东北人民进一步认识和加强。在世界历史上，荷兰的崛起，得益于其系列商业制度的创新与制定，使得一个弹丸小国成为雄霸一时的“海上马车夫”。东北要全面振兴，非创新不可为。

第四，在观念转变上，思想有待进一步解放。经济基础决定上层建筑。公有制比重较高的实际，使得东北广大群众的生产生活相对集中，人员就业、流动呈现单一性，使得广大职工对政府、组织和企业严重依赖。单位观念、“大锅饭”思想，使得散漫风气浓厚、竞争观念不强，“等靠要”的心理惰性有着很大的生存空间。上述观念的转变不是一个早晨就能实现的，它可能需要花几十年甚至几代人的时间才能实现。

第五，在外部环境上，法治和德治应进一步相结合。当下流行一种说法，叫做“投资不过山海关”，虽不完全符合事实，但从某种程度上说明了东北的营商环境不够理想。甚至还有极少数地方出现了“笑口迎客、关门打狗”的恶劣做法。正是因为商品经济不够发达，整体经济环境不理想，很多年轻的优秀人才，在其大学毕业后，不是选择自主创业，而是想法设法进入公务员队伍，或挤进国企，这一方面使得“大众创业、万众创新”很难得到坚实的人才保证，另一方面也很难杜绝违法乱纪现象的发生，进而影响到党风乃至整个社会风气。因此，东北地区要净化营商环境，一方面要彰显法治精神，另一方面也要弘扬道德传承，实现法治和德治的有机结合。

总之，东北地区改革开放40年的成就是巨大的。在决胜全面小康和开启建设社会主现代化强国的道路上，东北人民一定会在党和政府的坚强领导下，坚决贯彻习近平总书记的指示：抢抓机遇、奋发有为，贯彻新发展理念，深化改革开放，优化发展环境，激发创新活力，扬长避短、扬长补短，闯出一条新形势下老工业基地振兴发展的新路。