社会组织参与突发事件网络舆情治理的角色、功能及制度实现

张玉亮 杨英甲

(1.河南工业大学管理学院，河南 郑州 450001；2.河南理工大学应急管理学院，河南 焦作 454003)

1 问题的提出与研究综述

随着网络技术的迅猛速发展，传统的信息传播方式发生深刻变革，社会公众对于突发事件的知情权不断增强，参与权更加强烈。因此，在突发事件网络舆情治理中，政府与社会组织协同问题，就成为复杂社会环境下迫切需要解决的科学问题。合理有效地解决这样的问题，既是虚拟社会管理创新的内在要求，也是营造健康舆论秩序，维护社会和谐的应有之义[1]。然而，在当前网络社会深入发展，其对政府行政日益产生深刻影响的背景下，社会组织参与突发事件网络舆情治理仍然存在着许多制约因素，诸如社会组织角色定位不清晰、功能不明确、未构建完善的制度保障等，严重影响其参与治理的效率。因此，用系统的思维厘清和探讨社会组织参与突发事件网络舆情治理的逻辑架构，对于舆情有效导控具有十分重要的现实意义。这不仅有利于保障突发事件网络舆情治理中社会公众的网络话语权，改变公民在以往突发事件网络舆情管控中相对弱势的格局，并且充分利用沟通、协商、监督、问责等方式，实现突发事件中民主诉求的多元化和社会利益的最大化[2]。也正因为如此，为做好社会组织参与突发事件网络舆情引导工作，民政部在2016年6月13日印发了《关于在全国性和省级社会组织中建立新闻发言人制度的通知》，通知中要求：要坚持正确的舆论导向，坚持与信息公开制度相衔接，坚持分级分类逐步实施的管理办法。在此背景下，研究社会组织参与突发事件网络舆情治理的作用，研究如何提升突发事件网络舆情的管控效果，就成为各界学者日益关注的重要内容。

就社会组织参与突发事件网络舆情治理相关问题的研究，国内外一些学者进行了积极的探索，已经取得了一些可喜的成绩。概括地讲，研究的成果主要集中在两个方面：一方面是关于社会组织参与突发事件网络舆情治理的必要性研究。喻国明认为网络舆情的治理，要放宽并扩大网络舆论表达空间与表达权力，从“代议”、“代言”到激活每一个成员，让其成为网络舆论表达的主体[3]。Wilson等认为网络治理应当是政府、私营部门、研发机构和市民社会四个方面的协商过程，应当体现出协商民主的思想[4]。Natasa等认为互联网技术快速发展环境下，应当注重政府与非营利机构、与公民合作等[5]。高俊峰等认为要目前网络立法存在着诸多缺陷，要弥补这些不知，既要彰显公民的网络舆论权利，更要平衡政府、网络组织等的关系[6]。另一方面是关于社会组织参与突发事件网络舆情治理的手段研究。Shamri等设计了包括和信誉在内的模糊计算通用模型，结合互惠与历史经验进行建模，这在一定程度上有利于提高社会组织在突发事件网络舆情治理工作中，获取信息准确性及评估效果[7]。LavrenkoV等在研究网络舆情的相关技术方面时，认为网络舆情的监测与管控应当贯穿于突发事件的始终，尤其是最初事件的识别与后续相关话题的跟踪，这对于社会组织介入网络话题讨论提供了有效方法[8]。McCarthy J D等的人力资源动员理论，为社会组织网络集群行为的动力机制提供了研究视角[9]。叶战备认为涉政网络事件的治理，应当跳出“中心—边缘”型社会治理模式的思维局限，可以设立专业化、常态化的第三方调查机构，为我国涉政网络舆情解决提供民众信任的合理方式与路径[10]。从目前研究成果来看，学者对于突发事件网络舆情的研究已经较为丰富，但对于特定的社会组织参与治理的文献相对较少，尚处于研究的初级阶段。因此，本文正是以此为切入点，研究社会组织在突发事件网络舆情治理中的合理角色、功能，及实现其有效参与的制度保障，以求对探索突发事件网络舆情治理的共治行进有益的尝试。

2 社会组织参与突发事件网络舆情治理的相关概念界定

社会组织是完善国家治理体系，提升国家治理能力的重要组成部分。其以社会公众力量为基础，在法律允许范围内及政策宏观指导下，以繁荣社会事业、参与公共管理、促进公共利益和提供公共服务为根本目标，依照章程组织并开展活动的社会力量。可以说，社会组织活动已经深入到公众生活的方方面面。众所周知，突发事件具有爆发性和扩散性的特点，因而网民在受到刺激后，会在互联网上就突发事件本身和处置突发事件的相关热点话题，表达倾向性的观点和言论，引起广泛讨论并可能导致网络环境失序，因而也就产生了突发事件网络舆情事件。

近年来，随着我国社会事业的不断发展和壮大，社会组织在社会各方面的治理工作中发挥着重要作用。社会组织不同于政府和营利性组织，社会组织来自于社会基层，与社会公众关系密切，也正因为其自身的特点，所以在突发事件网络舆情治理中有着独特的天然优势。社会组织参与突发事件网络舆情治理，可以理解为社会组织及其组织成员，以法律规范、制度文本、机制设计以及多方式的手段策略，通过收集、研判、分析、沟通、疏导的工作方法，有效促进网民与政府沟通，平复突发事件网络舆情参与者的负面情绪和消极态度，推动突发事件网络舆情得到迅速合理解决，其参与模式如图1所示。

图1 社会组织参与突发事件网络舆情治理模式

具体来说，社会组织参与突发事件网络舆情治理，具有以下明显特征。

一是扎根网民与坚持政府主导相结合。社会组织来自于社会基层，也正因为如此，其参与突发事件网络舆情治理，植根于公众，服务于网民，凸显公共公益的价值取向。同时，鉴于突发事件网络舆情环境的复杂特性，应坚持政府的主导，发挥更好宣传群众、凝聚群众的积极作用。

二是依法参与与发挥自主性相结合。依照法律法规进行社会活动，是社会组织存在和发展的前提，是其在突发事件网络舆情治理中作用得以更好发挥的根本保障，其相关业务也必须在法治要求下展开。在不违反规定的前提下，进行自主决策，实现组织内部制度建设、机制设计，和采取各种灵活的方法手段参与舆情处置。

三是舆情采集与技术分析相结合。社会组织特别是网络社会组织，其拥有突发事件网络舆情信息流数据获取、话题分析的能力，掌握着网络舆情态势从收集、研判到预警的关键技术。因而对突发事件网络舆情流中零碎的、分散的信息进行多角度、深层次的采集，依据相关技术客观地反映舆情发展变化特点，是社会组织有效参与舆情治理的明显特征和必然方法。

3 社会组织在突发事件网络舆情治理中的角色解析

作为国家推进信网络安全和信息化中的“重要手臂”[11]，可以说，社会组织在突发事件网络舆情治理中，承担着政府的参谋者这一角色。社会组织的参谋者角色定位，是与突发事件网络舆情导控主体政府一道，在双方网络舆情处置目标达成一致的前提下，承担着为政府进行突发事件网络舆情治理谋略规划、联动实施的职能。就这一角色所起到的功效而言，主要体现在4个方面：其一，整合了突发事件网络舆情治理资源。基于社会组织参谋突发事件网络舆情治理工作的安排，在开放性的行动过程中，社会组织通过与政府默契地合作，灵活地利用其所拥有的社会资本、专业技能、领域知识、沟通技巧等资源，实现知识、技术、文化、价值、经验等要素的交流[12]。其二，丰富了多维的突发事件网络舆情治理方法。在突发事件网络舆情逆境中，社会组织的参谋者功能，强化了突发事件网络舆情各主体进行理性博弈与合作，扩展和创新了相关治理手段与方法。其三，落实了突发事件网络舆情治理工作中的民主性建设。社会组织参谋者角色的发挥，除了完善政府对于突发事件网络舆情治理策略之外，更加促成和解决了社会参与性治理的重要问题，满足了社会公民的民主追求与人文关怀。其四，促进了理性网络环境及和谐社会氛围。社会组织承担的参谋角色，积极地面对突发事件网络舆情中多元利益主体涉及的某些复杂问题，有利于推动各方采取理性对话与自我约束，进而减少突发事件网络舆情治理过程中的冲突与矛盾，促进了虚拟社会与现实环境的和谐稳定。

然而，需要做出说明的是，给予社会组织参与突发事件网络舆情治理的参谋角色定位，并非是要呈现出一种强政府弱社会的关系状态，社会组织在这一过程中也并非是政府的附庸，其并无与政治民主化的趋势、社会组织的非政府性相左。因为这样的定位是现实治理的要求，社会组织并未丧失自主性和主观能动性。这样说，主要是基于两个方面的考量：一方面是突发事件网络舆情治理现实的必要性。各种社会组织必须理智地认识到，国家关于突发事件网络舆情治理的目标和意志，要高于社会组织自身的直接目标与意志。在混杂汹涌的突发事件网络舆情中，不同社会组织、团体和个人根据自身的价值判断和利益诉求产生诸多相斥的社会意志，这无疑对负面舆情的疏导工作带来了严峻的挑战。因而这也就意味着，在突发事件网络舆情治理导控的环节中，必然要求有一个“统一”意志通过对理念和行动的双重协调来保障有效实施，而政府关于突发事件网络舆情治理工作的要求和部署，是对各方意志经过权衡和取舍后，形成的集体的、统一的、最合理、最迫切的国家意志[13]，是突发事件网络治理舆情中社会民意体现的最大化。另一方面是政府未排斥社会组织在突发事件网络舆情治理体系中的自主性。社会组织在参与突发事件网络舆情治理的中的参谋角色定位，是实用主义下促进突发事件有效解决、虚拟社会得以和谐发展、社会治理可以良性运行的理性体现，是区别于传统意义上政府“一家之言”的突发事件网络舆情治理方式的。这种定位，其目标解决的是突发事件网络舆情治理工作中，政府一元治理职能过载和社会自治能力严重不足的双重问题[14]。观察近年来，政府在维护网络社会秩序的工作中，强调社会参与的价值取向愈发明显，社会组织被期望在其中找到符合自身的、更为有效、精准的工作方式。而事实也证明，在这一过程中，社会组织的业务覆盖面愈加广泛、参与治理的能力越发增强，其能动作用和影响确实得到十足凸显。

4 社会组织在突发事件网络舆情治理中的有效功能

社会组织因其具有亲和力、灵活性、服务性和凝聚力等巨大能量，在突发事件网络舆情治理中有着不可替代的优势和特点。这种特殊性和优势在于，一是更容易贴近网络群体和接近服务对象，构建共同治理格局；二是其专业性优势，能更好地服务于舆情导控需求；三是少受体制思维掣肘，善于灵活处置舆情风险问题；四是可以广泛推动网络宣传队伍矩阵建设，优化网络生态环境。作为承载国家网络治理工作使命的重要实体组织，其在促进网络舆情环境改善与优化中充分发挥着核心作用，承担着重要功能，如图2所示。

图2 社会组织参与突发事件网络舆情治理的功能

4.1 完善政府舆情工作规划

社会组织因其蕴含丰富、专业的知识存量，丰富了政府舆情导控的核心资源，其参与处置突发事件网络舆情，可以完善政府机关相关工作计划，强化政府行为的科学性。这一意义主要体现在两个方面:一是优化政府突发事件网络舆情治理的工作目标。社会组织因其民主的行事风格，可以帮助政府摒弃对于突发事件网络舆情处置的封堵、压制等行事作风，以开放、民主、合作、包容的理念，优化政府处置突发事件网络舆情治理的工作目标。二是协助政府完善突发事件网络舆情治理的工作决策。社会组织可以依据自身专业化的能力，为政府规划突发事件网络舆情治理的分类和分级标准，科学构建网络舆情治理的平台与网络技术应用，推动突发事件网络舆情治理有条不紊地协调进行。

4.2 提供舆情导控技术服务

作为可以最大程度发掘社会资源、动员社会力量的社会组织，可以为创新突发事件网络舆情导控工作提供相关服务。一是信息服务。社会组织因其贴近公众的天然优势，可以积极地在线上、线下与社会民众进行交流和沟通，为处置突发事件网络舆情提供相关信息，推进科学决策。二是技术服务。一些具备专业化网络技术的行业协会成员，其组织内部对于新媒体平台宏观数据源获取与科学技术处理能力，可以对突发事件网上的舆情信息流进行实时搜集、分析和研判舆情发展和演变趋势。三是人力资源供给。其可以组建灵活的行动团队，通过遴选一批网络粉丝多、沟通能力强、熟悉网络业务的团队成员，有序展开集体性的网络行动，引导突发事件网络舆情的热点走向。

4.3 推动舆情治理民主协商

突发事件网络舆情中存在利益冲突是一个客观事实，舆情治理的重要旨意就是在承认这一客观事实的基础上，有效化解各种利益冲突，实现利益均衡[15]。社会组织在这个过程中的协商功能之所以彰显的原因，是因为其产生于社会群体，与社会民众有着最紧密和最直接的联系，可以为各方提供利益表达和利益调和的渠道，推动各方进行理性层面上的对话与磋商，最大程度地调和激进的观点[16]。其协商功能，主要体现在两个方面：一方面有利于整合民意信息，上传社会诉求。其所发挥的协商能力，实现了为各种利益群体、不同阶层提供平等协商的权利资源，最大程度上汇集和整合了各种民意信息与社会诉求，促进了尊重多数与保护少数相统一，多种利益相协调[17]。另一方面有利于政府声音在社会中的传导。社会组织在突发事件网络舆情治理中的协商功能，保证了在一定规则下，使各方对于舆情问题采取冷静、理性的对话方式，拓宽了突发事件下政府信息发布的传播面，进而减少公众消极的、使得事态扩大化行为。

4.4 提高社会资本存量

社会资本能够促进合作来提高社会治理效率，其内涵主要包括“协调的行动网络”、“普遍互惠的规范”、“信任、理解的关系”等。社会资本是突发事件网络舆情治理有效机制建立的前提条件，是影响舆情治理工作能否取得实效的重要维度。社会组织参与突发事件网络舆情治理十分有益于社会资本的培育与积累，社会资本的建立与拓展又反过来进一步强化了治理效能。这主要体现在，一方面进一步优化了网络舆情环境。社会资本通过推动协调的行动，强化了网络中各主体之间的相互合作，培育互惠互利的道德规范，有效促进了网络社会的和谐稳定。另一方面进一步强化了政府信任。政府是否取得网民信任是突发事件网络舆情能否得以有效处置的决定性因素，社会资本的提升有效增强了网民对政府的信任感，强化了网民对于政府决策的心理认同。在社会组织参与突发事件网络舆情治理的实践中，其通过整合资源、队伍建设、创新方法、公共参与等方式，优化了舆情治理环境，培育了网民理性的主观态度和价值观，进一步积累和提升社会资本。这为突发事件网络舆情治理工作提供了必不可少的社会基础，切实强化了舆情导控的社会合作模式。

5 社会组织参与突发事件网络舆情治理的制度设计

在上述研究中，可以发现，社会组织在突发事件网络舆情治理中承担着不可或缺的重要角色，其参与突发事件网络舆情治理已经成为必然的趋势。然而要促进社会组织有效参与突发事件网络舆情治理，根本上还是要构建完善的制度设计，而系统完整的制度安排是需要一套高效的理论工具。新制度经济学在社会科学的理论基础上以经济学的方法，设计和提出的低成本、高绩效和规范化的理论框架，基于其设计社会组织参与突发事件网络舆情治理的制度安排，开拓了社会组织参与突发事件网络舆情治理的视野，对促进完善制度设计具有重要意义。

新制度经济学代表人物道格拉斯·诺斯(Douglass C North)认为，制度是一个社会的游戏规则，是定义人类交往的认为的约束[18]。在新制度经济学理论中，将制度的构建重点体现在“非正式制度”、“正式制度”部分。非正式制度是在社会发展中，人们形成的价值观念、行为态度等对主体行为产生非正式约束的规则。正式制度贯彻和增进了非正式制度的有效性，其构建的主要路径是政治规则、法律法规等。鉴于目前我国社会组织在参与突发事件网络舆情治理过程中，所面临的政府支持力度不足、社会组织自身制度建设不完善等双重因素，已经成为社会组织参与突发事件网络舆情治理参与度不高、治理成效不足的严重瓶颈。因此，基于新制度经济学的社会组织在参与突发事件网络舆情治理制度设计，应当立足于政府和社会组织两个层面出发，这是完善制度建设的必然要求和最佳路径，可以说是相得益彰、相辅相成。

5.1 社会组织参与突发事件网络舆情治理的非正式制度设计

5.1.1 转变政府传统突发事件网络舆情治理观念

受中国历史政治的影响，长久以来，官僚思想已经渗透到政府治理的各个方面，观察近年来突发事件网络舆情危机，其采取的治理手段难以服众。尤其是自媒体日益勃兴的今天，以往政府对于舆情工作中所采取的简单传统的信息封闭、信息堵截等措施，已经难以适应当下信息社会发展的情形，需要实现对社会力量的高效整合。社会组织自身所蕴含的丰富智力、人力等资源，可以在政府处置突发事件网络舆情中，为政府决策建言献计，为政府行动提供科学措施。因此，政府要对社会组织在突发事件网络舆情治理中的价值予以充分的肯定，邀请包括社会组织在内的社会公众的共同参与治理，这是互联网条件下创新突发事件网络舆情治理的重要路径。

5.1.2 增强社会组织参与突发事件网络舆情治理的动力

有效增强社会组织自身参与突发事件网络舆情治理的参与动力，可以从3个方面着手。

一是增强突发事件网络舆情治理的责任担当。社会组织应当把维护突发事件网络秩序的和谐、把握好突发事件网络舆情的引导作为自己的宗旨和使命，并把其作为指导自己参与突发事件网络舆情治理行动的指导原则和责任担当。二是强化突发事件网络舆情治理的角色认知。社会组织应当重视自身在参与突发事件网络舆情治理中的重要功能，在组织内部强化这种认知理念，缩小突发事件网络舆情治理困境对其角色期望、角色实践之间存在的差距。三是确保参与动力持续化[19]。突发事件网络舆情的治理是一项耗时、复杂的工作，为保持参与的动力，社会组织应当在强调任务价值、工作责任的前提下，重视并解决其成员参与突发事件网络舆情治理的中所面临的难点问题，发现并消解其成员在执行任务中的负面情绪，通过多种激励措施，切实提高并保持社会组织参与突发事件网络舆情治理的参与动力。

5.2 社会组织参与突发事件网络舆情治理的正式制度设计

5.2.1 完善社会组织参与突发事件网络舆情治理的法律法规制度

实现社会组织有效参与突发事件网络舆情治理，必须建立和完善相关的法律法规及配套措施，形成以法律法规为核心支持的法律保障制度。具体而言，应当做以下工作。

一是编制和颁布基本法律。社会组织在突发事件网络舆情治理中功能作用的充分发挥，需要一部有关社会组织的基本法律作为“母法”来支撑和保障。因此要加快推进《社会组织法》的立法进程，厘清社会组织的性质及其范围，从宏观上规划和指导社会组织发展，从内容上规范社会组织的组织结构、运行方式、角色功能、权利义务等等，进而为相关法律法规的制定提供基本的法律指导和依据。

二是修订和完善相关法规。除了基本法律以外，应扎根于突发事件网络舆情治理的现实困境，立足于突发事件网络舆情治理的现实需要，制定和完善相关法规。尽管近年来，部分彰显社会组织参与突发事件网络舆情治理的法规有所出台，但其角色定位、参与路径内容上还有需要充实完善的地方。因此，要针对突发事件网络舆情的特点及规律，研究制定关于社会组织参与治理的具体的、专门性的法规政策，促进社会组织按规定参与突发事件网络舆情治理工作。

5.2.2 建立健全政府购买社会组织网络舆情服务制度

一些社会组织因掌握相关网络技术，其研制并广泛应用的舆情产品，为提高突发事件网络舆情治理的成效提供了重要的工具，也为构建政府购买社会组织网络舆情服务制度提供了可操作性。做好政府购买社会组织网络舆情服务，应当做好两个方面的工作。

一是完善政府购买社会组织提供突发事件网络舆情服务的流程。首先，完善承接突发事件网络舆情服务的社会组织的资质审查环节。要严格规范社会组织申报材料，重点审查服务方案、服务预算、服务资质、是否可以承接突发事件网络舆情服务的关键要素等内容。其次，明确购买服务项目。服务项目应当弥补以往突发事件网络舆情治理的短板问题，保证服务项目的可实践性、针对性和合理性。再次，建立公开透明的购买方式。政府应通过公开招标的方式确定社会组织服务方，签订正式的项目委托合同书。最后，强化项目监督工作。政府应制定详细的监督细则，对社会组织参与突发事件网络舆情的服务过程，进行规范化、制度化的有效监督。

二是强化政府购买突发事件网络舆情服务的绩效考核与评估机制。构建完整的购买突发事件网络舆情服务的评价体系，特别是选取科学严谨的评估考核指标，对于突发事件网络舆情治理工作、社会组织参与突发事件网络舆情治理水平的提升，将有着很大的推动作用。关于社会组织承接突发事件网络舆情服务的绩效考核内容，具体内容详见表1。

表1 政府购买突发事件网络舆情服务的绩效评估考核内容表

5.2.3 建立健全社会组织在突发事件网络舆情中的自律管理制度

建立健全社会组织自律管理制度，可以从以下两个方面做工作。

一方面，完善社会组织参与突发事件网络舆情治理的内部自律规范建设。社会组织要在法律法规的基础上，设计自己的组织管理办法或者行业自律公约，其内容应当适应突发事件网络舆情治理的目标和要求，明确有关内涵、自律规则、相关权利及执行方式，规定组织成员的自律义务、职业操守与不当网络行为，以完善的自律规则来约束突发事件网络舆情中组织成员的自律行为。

另一方面，凸显突发事件网络舆情中社会组织自律行为的规范化、责任化评价。要完善突发事件网络舆情中社会组织内部工作评价机制、外部社会性评价机制以及相应的追责机制。对于在评议和监督中发现的相关问题，要根据法律和组织内部的行为规约，视情节轻重对违规成员实行行业内通报批评、公开谴责、不予接纳、劝退等惩戒措施，对于在突发事件网络舆情疏导中发挥有效作用的，要给予行业内表彰。

5.2.4 建立健全社会组织信息公开制度建设

建立健全社会组织信息公开制度，应当从以下视角来展开相关工作。

一方面，要完善社会组织信息常规发布工作。社会组织日常化的信息供给质量，是其避免产生突发负面网络舆情，防止囚徒困境，作用得以有效发挥和获得支持的前提[20]。因此，要及时发布包括网民关注的组织内部决议信息、组织内部的财务状况、组织接受国家拨款或社会捐赠的资金使用情况、承接政府有关突发事件网络舆情服务项目的有关信息等。

另一方面，要强化突发事件网络舆情下社会组织专项新闻发布工作。社会组织要在其内部挑选讲政治、顾大局、敢应对、懂政策、会沟通的新闻发言人团队。同时要加强突发事件新闻发言人的能力建设，强化对突发事件新闻发言人的培训力度，提升其对突发事件网络舆情研判处置的能力，系统的了解政策法规、认知互联网传播规律、认识新媒体、学会与民众沟通的网络技巧等。

6 结 论

突发事件网络舆情在新形势下体现出了新的特点，实现对其有效治理面临着新的挑战，需要运用新的治理思维。自党的十八大以来，国家日益关注社会组织在社会治理中的作用。因此，社会组织积极参与突发事件网络舆情治理既是“时然”，更是“应然”的要求。本文在梳理相关文献的基础上，结合社会组织自身的特点和突发事件网络舆情治理的现实需求，系统阐释了社会组织在舆情治理工作中的角色及功能，研究并构建了其有效参与舆情治理的制度保障。这对于社会组织在网络社会治理工作中找准定位、解决实际问题具有一定的意义。但是本文仍然有一定的不足和让人遗憾的地方，对于社会组织参与突发事件网络舆情治理的制度设计，缺乏对实时案例具体应用来进行完善和优化，这也是在以后研究中需要进一步强化的地方。相信在众多学者的努力下，对于推动社会组织有效参与突发事件网络舆情治理，科学提高突发网络舆情危机的高效导控效率，会增添更多、更加有意义的研究成果。