中国住房制度改革发展40年

艾笋

[摘 要] 伴随着中国经济的飞速发展，以住宅业为主的房地产业已然成为当今中国举足轻重的支柱性产业。改革开放以来，中国房地产市场取得了长足发展，在经过房改、土地转让和储备制度完善等历程后，基本实现了住房商品化和社会化，人民居住条件得到了显著改善。然而，高房价给居民生活带来的压力、炒房现象严重、房地产经济过热等问题对经济社会的影响不容小觑，值得社会各界密切关注。针对这些问题，我国进行了多次房地产市场调控，取得了明显成效。要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，坚守为人民谋幸福的初心，牢牢把握住房制度改革的正确方向，高度重视房地产泡沫等问题，推动中国房地产市场持续健康发展。

[关键词] 住房;房地产市场调控;房地产泡沫;安居;“房住不炒”

[中图分类号] F062.9 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）12-0068-13

人类由穴居野处而易之以宫室以来，“上栋下宇、以待风雨”的住房便成为芸芸大众赖以生存的生活必需，进而成为“家”的代名词。而伴随着近30年来中国经济的高歌猛进，以住宅业为主的房地产业深度关联电力、冶金、建材、机械制造等重化工业，以及金融、建筑、家电、物流等诸多行业，事关产业工人和农民工两大劳动大军就业问题，已然成为当今中国举足轻重的支柱性产业。同时，从美国房地产次贷危机引发全球性金融危机，进而导致全球性经济衰退的深刻教训来看，住房问题对整个世界经济的影响更是不容小觑，值得社会各界密切关注。

本文循着历史发展的时间轴，通过回顾近40年来影响中国住房问题的“大事件”，较为完整地勾勒出中国房地产市场的发展历程，从中透视出影响住房发展的诸多关键因素，也从不同角度描绘了演进过程中的“众生相”，旨在引发对中国住房发展内在规律的探求与思考。

一、中国住房问题产生的背景

（一）两次生育高峰与独生子女政策

人口是影响人类社会和经济发展的关键因素。20世纪60年代初期，随着三年自然灾害结束，经济状况逐渐好转，中国人口增长进入了建国以来前所未有的高峰期，并一直持续到70年代初，成为建国后“第二次人口生育高峰”。针对人口增长过快的问题，国务院于1973年成立计划生育领导小组，提出了“鼓励晚婚晚育，生育间隔至少三年以上，一对夫妻最多生育两个孩子”的政策。1979年1月，全国计划生育工作会议召开，将原来“最多两个”的提法改为“最好一个”，独生子女政策正式实施。

进入80年代，由于“第二次人口生育高峰”出生人口陆续进入生育年龄，加之当时《婚姻法》的修改造成大量未到晚婚年龄人口提前进入婚育行列，使得人口出生率再次出现回升，进而形成建国后“第三次人口生育高峰”，1990年中国总人口达到11.43亿。

显然，上世纪的两次人口生育高峰，以及之后长达37年的独生子女政策，对中国经济社会发展产生了极其深远的影响，也注定了住房将成为影响中国几代人的重大问题。

（二）福利分房制度

新中国建立之初，面对满目疮痍、百废待兴、资源匮乏的经济状况和帝国主义孤立封锁的国际环境，中央政府推行了自给自足、自力更生的计划经济，生活物资严格按计划配额供给。在住房供给方面，由政府无偿划拨建房用地，政府或单位出资建设公房，按行政级别、工龄等条件分配给职工租住，并收取极低的房租，这便是建国后延续了半个世纪的福利分房制度。

伴随着上世纪两次人口生育高峰的到来，加之“文革”结束后因恢复高考引发的知青返城潮，住房供需矛盾迅速演变成全局性问题，到1978年，城镇居民人均居住面积不升反降，由1950年的4.5平方米下降至3.6平方米[1]。而福利分房制度的一个重要特点，就是按行政级别配给，行政级别越高，分房面积自然越大。在这种配给制度下，一些单位行贿受贿、篡改人事档案、突击婚育等不正之风盛行，甚至屡屡引发刑事案件，由此产生的干群矛盾在各单位几乎无法避免。同时，相对于大量的住房维修保养支出，低房租收不抵支，政府或单位无力承担全部补贴（北方地区还有采暖费），造成许多公房年久失修和采暖困难。解决住房难问题，成为广大人民群众的迫切需求。

二、中国住房制度改革的探索

（一）住房商品化、社会化——房改大潮

1978年12月，党的十一届三中全会作出了“对内改革、对外开放”的伟大决策，住房问题也随之成为实施改革的重点领域。1980年1月，《红旗》杂志发表《怎样使住宅问题解决得快些》一文，指出住宅是个人消费品的重要组成部分，应该走商品化道路[2]。4月2日，邓小平同志就尽快解决当时普遍存在的住房难问题作了重要指示：“关于住宅问题，……要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。农村盖房要有新设计，不要老是小四合院，要发展楼房。平房改楼房，能节约耕地。盖什么样的楼房，要适合不同的地区、不同居民的需要。”[3]小平同志的谈话，虽寥寥300余字，但从根本上打破了城镇住房公有制的思想禁锢，要求对城镇住房制度实施一系列的、全面的改革，总目标便是走住房商品化、社会化道路。自此，我国商品房开发开始起步，并逐步在各地星火燎原。

经过理论与实际工作者反复研究酝酿及开展试点，社會各界对于实施住房制度改革逐步形成了共识，将“加快住宅建设，不断地提高人民的居住水平”作为房改的根本目的，并把提高公房租金和出售公房作为房改的切入点。为此，1984年国务院在批准试点城市实行“公有住房补贴出售”的基础上，于1985年成立了全国住房租金改革领导小组。1986年召开的城镇住房制度改革问题座谈会决定成立国务院住房制度改革领导小组。1988年1月，第一次全国住房制度改革工作会议召开，宣布将房改正式纳入中央和地方的改革计划，分期分批在全国启动实施。其后，分别召开了三次全国住房制度改革工作会议，并于1994年颁布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，循序渐进地推行了公房出售，建立了住房公积金制度，实施了国家安居工程。1998年7月，国务院颁布《关于进一步深化住房制度改革 加快住房建设的通知》，要求从1998年下半年开始停止住房实物分配。2000年2月，时任建设部部长在国务院新闻办举办的记者招待会上宣布：“住房实物分配在全国已停止”[4]，宣告了中国住房福利分配制度的终结。

相对于“破旧”而言，“立新”的道路更加漫长而曲折。实际上，在推行住房分配货币化，构建以经济适用住房为重点的住房供应体系，以及形成与之相配套的住房市场、住房金融、中介服务、物业管理和宏观调控体系的进程中，房改工作可谓一波三折：一是房地产开发过热。1987年8月，国家计委等三部委局颁布《关于加强商品房屋建设计划管理的暂行规定》，要求自1987年起将各地商品房建设纳入国家计划，采取计划管理手段对刚刚兴起的商品房开发进行“退烧”，这也是中国房地产宏观调控的萌芽。二是通货膨胀影响了房改进程。1988年，国内物价改革“闯关”受挫，严重的通货膨胀使公房提租和住房补贴工作遇阻，以致公房租金至今仍处于畸低水平。三是房地产泡沫引发新一轮调控。1993年6月，因海南房地产泡沫问题恶化，时任国务院副总理宣布终止房地产公司上市、全面控制银行资金进入房地产业，住房商品化进程遭遇寒潮。四是房地产业迎来发展机遇期。1998年，为拉动内需，对冲1997年亚洲金融危机对中国经济的影响，国务院下发《关于进一步深化住房制度改革 加快住房建设的通知》，将“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融，培育和规范住房交易市场”作为深化房改的目标，房改工作局面迅速打开，中国房地产业也因此得到迅猛发展，逐渐成为国民经济支柱性产业。

（二）土地使用制度改革——土地转让

1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过并颁布《中华人民共和国土地管理法》，标志着我国土地管理工作开始被纳入法制化的轨道。

1987年12月1日，深圳特区率先敲下了国有土地使用权拍卖的第一槌，突破了当时土地使用权不允许转让的法律规定。1988年，在该宗土地上开发的商品房小区东晓花园竣工建成，售价1600元/平方米。鉴于土地有偿使用已成为当时土地使用制度改革中不可回避的核心问题，1988年4月，七届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》将“禁止土地出租”的条款，相应修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，以根本大法的形式确立了土地使用权的商品属性。12月，全国人大常委会据此修订了《中华人民共和国土地管理法》，删除了“禁止出租土地”，增加“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。这一系列法律法规的颁布，从根本上为住房商品化铺平了道路。

1994年7月，第八届全国人大常委会第八次会议通过《中华人民共和国城市房地产管理法》，从法律层面确立了我国房地产管理的基本原则，涵盖了房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记等主要管理环节，我国国有土地有偿使用制度基本形成。

（三）经营城市理念的兴起与土地储备管理的规范

“经营城市”这一理念，发端于2001年中国市长协会第三次代表大会，自此全国范围内掀起了一股经营城市的热潮。“如何经营好城市土地资源，实现土地在有偿转让中的财政收入最大化”成为经营城市中最为关键的课题。于是，各地纷纷以创新城市土地管理制度为目标，大胆探索建立土地储备制度①，从而为“土地财政”的勃兴铺平了道路。

1997年3月，杭州、上海分别出台了《杭州市土地储备实施办法》《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》。其中，由市政府注资设立公司性质的城市土地储备中心，对全市土地实行统一收购、统一规划使用、统一招投标与拍卖的“杭州模式”，引起了各地政府的关注和竞相效仿。但这种集政企于一身的垄断经营模式也遭到了社会各界的诟病。2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制发《土地储备管理办法》，对土地储备管理予以统一和规范。

三、中国住房制度改革和发展中面临的问题

（一）高房价给居民生活带来压力——“房奴”诞生

房奴（mortgage slave）是指通过借贷购房且年偿债本息占到家庭年收入50%以上的城镇居民家庭。该词自2006年初开始成为流行词汇而广泛传播后，于2007年8月成为教育部公布的171个汉语新词之一[5]。

“房奴”的孕育要追溯到上世纪90年代初。随着房改工作的推进，1991年建行、工行率先成立房地产信贷部，个人住房信贷业务开始起步。1995年8月，央行颁布《商业银行自营住房贷款管理暂行办法》，标志着我国银行商业性住房贷款走上正轨，但贷款条件十分严苛：借款人须在银行先存入不少于房价款的30%、期限在半年以上的存款，贷款比例不超过房价款的70%，贷款最高期限为10年。直至1998年取消一系列条件限制。1999年又将贷款比例提高至房价款的80%，将贷款最高期限延长至30年之后，个人住房贷款条件才得以全面放宽，住房贷款自此快速增长。此后，一则“中国老太太和美国老太太的故事”开始广泛流传：中国老太太和美国老太太在天堂相遇，中国老太太说：“我攒了30年钱，晚年终于买了一套大房子”;美国老太太则告诉她：“我住了30年的大房子，晚年终于还清了全部贷款。”这个故事形象地告诉老百姓应转变消費观念，学会借明天的钱办今天的事。

2002年5月，针对土地协议出让方式所存在的权力寻租普遍、国有资产流失等弊端，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商品住宅用地在内的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。自此，地价上涨的势头从东部地区向中西部地区蔓延，房价随之逐年攀升。2004年3月，国土资源部下发通知，规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度（即所谓的”831”大限），进而触发了首轮全国性房价大幅上涨，工薪阶层开始大量购房，首批“房奴”由此诞生。

改革开放以来，随着人民生活水平不断提高，城镇居民收入大幅增加，首批“房奴”已基本还清房贷，或已无太大偿债压力，越来越多的居民开始追求更高质量的住房条件，甩掉“房奴”的帽子。但是，房价上涨给广大低收入群体带来的住房难问题仍然值得思考和警惕。

（二）炒房现象——以“温州炒房团”为例

温州位于浙江省东南部，东濒东海，南毗福建;其土壤肥沃，河流湖泊众多，海洋资源丰富，自古就是“鱼米之乡”;其常住人口在2015年达到911.7万人，居全省之首。温州人以其“敢拼敢闯、敏锐务实、善抓机遇、共赢合作”的经商文化，在改革开放后迅速积累起巨大的民间财富。1998年，全国停止住房福利分配、推行住房商品化制度，具有敏锐商业嗅觉的温州人感到机会来临，民间资金开始大量投入当地房地产业，市区房价从2000元/平方米左右起步，至2001年快速飙升到7000元/平方米以上，从此掀开了大范围炒房的大幕。随后几年，“温州炒房团”陆续奔赴全国各大主要城市，其成员组成也由富豪阶层发展壮大到普通工薪阶层，所到之处房价纷纷蹿涨。

在“温州炒房团”现象的背后，当地媒体扮演着极其重要的角色。一方面，媒体通过宣传报道为外地开发商推荐楼盘，吸引炒房团前往造势，以换取开发商大量广告投入;另一方面，组成专门团队承办楼盘推介会，邀请有实力的当地商人组团看房，甚至发动内部员工动员亲友随同参团，组成浩浩荡荡的“房托”大军，以获取不菲的“推介费”。这一时期，房地产广告成为当地媒体的主要创收来源。

“温州炒房团”现象持续了近10年时间，真正使其回归平静的，是始于2010年以限購限贷严厉手段为主的第三轮房地产市场调控。这一年，不仅国务院连续颁布了“国十一条”“国十条”，而且央行在下半年开启了加息通道，提高了房贷利率。2011年国务院进一步颁布了“新国八条”，扩大了限购范围，加大了限购力度，多重因素导致“温州炒房团”元气大伤，在近年主要城市房价上涨中已难觅其身影，而其折射出的市场经济自发性、盲目性等特征，则为今后进一步规范房地产经济发展提供了现实课题和鲜活案例。

（三）房地产经济过热

2003年，中国经济呈现出令人担忧的过热景象，国务院及相关部委先后出台了一系列调控措施抑制经济过热。然而，2003年8月发布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》指出，“一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快”，强调“实现房地产市场持续健康发展，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的意义”，并提出“搞活住房二级市场”“加大住房公积金归集和贷款发放力度”等一系列措施，故而被房地产界视为重大利好，进一步刺激了房地产投资和消费的增长。

2004年4月26日，中央政治局召开会议，要求统一思想，坚决遏制某些行业中的盲目投资和低水平扩张[6]。之后，钢铁、电解铝、水泥等行业的盲目投资得到遏制，但物价上涨的势头却有增无减。对此，当年的中央经济工作会议决定采取进一步加强和改善宏观调控的政策措施。2005年，以调控房价为目标的宏观调控首次上升到国家层面。2005年3月，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》（即“国八条”），要求地方政府切实负起稳定房价的责任，合理确定拆迁规模，引导居民合理消费预期，抑制住房价格过快上涨，第二轮房地产市场调控由此开启。2006年5月，国务院办公厅转发建设部等九部门制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，“9070”政策（套型在90平方米以下的住宅比率必须达到开发面积的70%）被提了出来，税收和信贷等政策进一步紧缩。

2007年，随着人民币快速升值，物价上涨（全年CPI上涨4.8%，创下11年来新高），股市行情火爆（上证指数相继突破多个整数大关，冲上6124的历史高点），“地王”现象仍频频出现，房价继续快速上涨。8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求“进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善”;9月，央行、银监会发布通知，要求严控房地产开发贷款，提高第二套房首付比例。

经过长达4年的持续调控，全国性房价上涨势头得以遏制，部分地区房价开始出现松动迹象。2008年二季度，广州、深圳、上海等城市房价率先下跌，成交量骤然下降，全国楼市的拐点显现。

四、中国房地产市场调控回顾

（一）国际金融危机影响

树欲静而风不止。2008年下半年，当中国宏观经济调控成效显见之时，一场由美国次贷危机引发的国际金融危机全面爆发，欧美发达经济体的经济状况急转直下。受此影响，中国经济增速快速回落，出口出现负增长，大批农民工返乡，经济面临“硬着陆”的风险。为应对危机，央行在百日内连续5次降息，以增加货币流动性;2008年11月，国务院常务会议推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的10项措施，并逐步形成应对危机的一揽子计划。据匡算，截至2010年底，这一揽子计划的投资总规模约为4万亿元，故被称为“四万亿”经济刺激计划，其中中央投资11800亿元，占总投资规模的29.5%。如表1。

（表1）2008年底到2010年底，4万亿元投资的重点投向和资金测算

按照进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的应对基调，国务院办公厅于2008年12月发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，要求“加快保障性住房建设，鼓励住房合理消费，促进房地产市场健康发展”，并通过下调契税税率、暂免个人买卖印花税和营业税、免征个人转让出售的土地增值税、降低购买首付比和个贷利率等措施，鼓励普通商品住房消费。2009年1月，四大国有商业银行宣布“2008年10月27日前执行基准利率0.85倍优惠，无不良信用记录的优质客户原则上都可以申请七折优惠利率”;紧接着，各地方政府纷纷出台细则，尤其在对第一套住房的解释上，采用了宽松的标准，即对已贷款购买一套住房的居民，为改善居住条件，再贷款购买第二套普通住房，比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策。这意味着购买第二套普通自住房同样可以享受最优惠的待遇。同年5月，国务院发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，将普通商品住房项目的最低资本金比例由35%调低至20%。这一政策所释放的信号，极大提振了房地产行业的信心，也刺激了消费者敏感的神经，商品房成交量迅猛反弹，房价随即步入上升通道。由此，中国房地产市场在2009年开启了一轮“过山车”行情。

至2009年底，房价上涨速度再次加快，北京、上海、深圳、广州、三亚等热点区域的反弹强度甚至超过100%，全年交易量也创出新高。以北京为例，全年二手房交易量超过25万套，超过过去3年总和。这一年中，市场参与各方的心态，经历了从观望到参与、痴迷的过程。下半年，土地价格也水涨船高，“地王”频现，面粉贵过面包的情况比比皆是，“地王”纪录被屡屡刷新。

面对楼市从低迷到疯狂的状况，中央决定从快遏制房价上涨，防范房地产泡沫进一步扩大。2009年11月，国土资源部、发展改革委联合发布《限制用地项目目录（2006年本增补本）》《禁止用地项目目录（2006年本增补本）》，规定小城市（镇）商品住宅用地的宗地出让面积不超过7公顷、中等城市不超过14公顷、大城市不超过20公顷，旨在减少土地闲置，促使开发商尽快将土地转化为市场供应。12月，国务院常务会议研究完善促进消费的若干政策措施，将个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，并取消营业税优惠，以遏制炒房现象;财政部、国土资源部、人民银行、监察部等五部委发布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，规定土地出让收入分期缴纳期限原则上不超过一年，首次缴付比例不得低于全部土地出让价款的50%，以遏制“地王”频频产生。

（二）限购限贷

2010年1月，国务院办公厅發布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（即“国十一条”），要求“增加保障性住房和普通商品住房有效供给”“合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求。对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），贷款首付款比例不得低于40%”“从严控制商品住房项目单宗土地出让面积。合理确定商品住房项目预售许可的最低规模，不得分层、分单元办理预售许可。已取得预售许可的房地产开发企业，要在规定时间内一次性公开全部房源，严格按照申报价格，明码标价对外销售”。

同年3月，国资委要求除已确定的16家以房地产为主业的央企外，78家非地产主业央企须制定退出方案。4月，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（即“国十条”），规定“商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款;对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”“对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女，下同），贷款首付款比例不得低于30%;对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍”“对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款”。4月，北京市政府发布通知，规定“每个家庭只能再购买一套商品房”，被舆论称为“史上最严厉的楼市调控措施”。但直到第三季度，全国房价依然持续上涨，“日光盘”“地王”频现。

9月29日，住建部、国土部、监察部联合发布通知，明确规定“对省级人民政府稳定房价和住房保障工作进行考核与问责”，强力督促各地进一步贯彻落实“国十条”。其后，各地效仿北京陆续推出“限购令”，限购城市的商品房成交量明显萎缩，投机投资需求被逐步挤出市场。

10月19日晚，央行宣布上调存贷款基准利率，旨在挤压楼市泡沫。10月底，各大商业银行宣布，全面取消房贷7折利率，给予房贷客户的利率优惠下限调整为同档期基准利率的85%。此后，存贷款基准利率、个人公积金贷款利率均上调0.25个百分点。

2011年1月， 国务院常务会议再度推出八项房地产市场调控措施（即“新国八条”）。与此同时，上海、重庆开始试点房产税。7月，国务院派出督察组，对16个省（市）贯彻落实国务院房地产市场调控措施情况开展专项督察。督察结果显示，绝大多数城市调控政策执行情况基本过关，房价上涨势头和投机炒房之风初步得到遏制。

2012年，受国际金融危机影响，全球经济增长明显放缓，国内经济增长面临较大下行压力。为刺激经济增长，央行连续四次较大幅度降准、降息，商业银行也对个人首套房贷款利率实施最低8.5折的优惠。至第二季度末，在“稳中有进”总基调及货币政策影响下，购房需求不断释放，加上开发商纷纷采取“以价换量”的策略，楼市再次快速反弹。2012年底，70个大中城市新建商品房价格环比上涨的城市达到54个，同比上涨城市40个。

2012年11月8日，党的十八大报告提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”[7]。这是“保障房建设”首次被写入党代会报告。12日，住建部部长在十八大记者招待会上宣布，“十二五”期间，全国要建设3600万套城镇保障性住房，以及学校、卫生室、托儿所和相关设施。保障性住房的兴建，在一定程度上缓解了房价上涨背景下城镇低收入家庭住房困难问题突出的状况。

（三）分类调控

2013年2月，国务院常务会议决定出台五项楼市调控措施，再次重申严格执行商品住房限购措施，坚决抑制投机投资性购房，扩大个人住房房产税改革试点范围。2月26日，国务院办公厅发布通知，要求各地要按照保持房价基本稳定的原则，制定并公布年度新建商品住房价格控制目标，建立健全稳定房价工作的考核问责制度;继续严格执行商品房销售明码标价、一房一价规定，严格按照申报价格对外销售。然而，截至2013年底，全国主要城市房价仍在京沪等一线城市的带动下持续上涨，一线城市全年房价涨幅均超15%，部分三四线城市房价下跌，年度房价调控目标未能得到较好实现。

2014年3月，针对一二线城市与三四线楼市明显分化的复杂局面，《政府工作报告》提出：“针对不同城市情况分类调控，增加中小套型商品房和共有产权住房供应，抑制投机投资性需求，促进房地产市场持续健康发展”，这是近10年来《政府工作报告》首次未提及“调控房价”，表明中国房地产市场调控已不再具备“一刀切”的条件。但在限购、限贷调控政策整体不放松、信贷政策不断趋紧的作用下，2014年上半年楼市成交量逐月萎缩，市场观望情绪蔓延，房价下行趋势明显。6月，呼和浩特成为全国首个正式发文放开限购的城市。而此前，南宁、天津、无锡、杭州、长沙、温州等18个城市通过放宽落户条件、实施大学生购房补贴、调整公积金贷款等方式，直接或间接地实行了“宽松限购”。9月，央行、银监会联合发布通知，放宽首套房认定标准，即“对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的家庭，为改善居住条件再次申请贷款购买普通商品住房，银行业金融机构执行首套房贷款政策”。此举被业界戏称为“央行救市”。

至2014年底，在中国经济增长乏力的背景下，楼市调整已由局部地区蔓延至全国，成交量同比大幅下降，房价下跌也从三四线城市波及到一二线城市，从新建住宅扩展到二手房，全国商品房待销售面积达6.22亿平方米。

（四）城镇化步伐

我国将城镇化明确作为重要发展战略始于1998年，党的十五届三中全会首次提出发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略，随后在“十五”计划纲要中进一步指出发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。

党的十六大以来，党中央先后提出加快城镇化进程，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善和以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路等战略思想。2013年，中央召开改革开放以来第一次城镇化工作会议，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、主要任务，讨论了《国家新型城镇化规划》。其中，“紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化;以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展;以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平”的指导思想是核心，“有序推进”“协调发展”是关键。毫无疑问，新型城镇化战略思想的确立和完善，将对中国社会经济发展带来深远影响，理应成为当今中国保持经济持续快速增长的新引擎。

然而，在各地城镇化的实践过程中，却呈现出诸多乱象：不少地区大搞运动式“拆村并居”“赶农民上楼”，甚至以“新农村建设”名义变相搞房地产开发，而市政和生活配套设施却无力建设或被忽视，空置问题十分普遍，商品房库存也大幅上升;不少大中城市将“城镇化”解读为“城市化”，极力吸引周边中小城镇人口购房入户，在获取土地收益的同时，推高了房价，也加重了交通拥堵、教育医疗资源不足等“城市病”症状。

从城市政府角度看，城市发展规模并不是越大越好，许多大城市的生活品质并非十全十美，其承载能力已接近极限。从房地产市场角度看，大量农业转移人口在城市缺乏长期稳定的劳动关系，基本处于“临时工”状态，一旦区域经济下滑，这部分群体的“流动性”特征便会凸显，进而导致市场出现较大波动。

显然，绝大多数地区并未深刻领会新型城镇化战略思想，以致实践中出现了较大偏差，使房地产调控陷入更加复杂的局面。

（五）化解房地产库存

2015年，中央政府确定了“稳增长、促消费、保投资”的基调，并将GDP增长目标下调至7%。为了刺激经济，中央政府积极推动“一带一路”“大众创业、万众创新”，央行自2月份开始在全年实施了5次降准降息。

3月30日，央行、住建部、银监会联合发布通知 ，要求下调个人住房贷款首付比例。此后，北上广深等热点城市楼市成交量迅速反弹，深圳、广州等城市房价率先随量上涨，二线城市量价在下半年开始缓慢回升。但绝大多数三四城市此次并未跟随，全年无回暖迹象。至2015年底，在全国46个限购城市中，已有41个城市取消或放松限购，但全国商品房待售面积进一步增至7.19亿平方米，房地产库存较2014年再度增加9484万平方米，形势十分严峻。

12月，中央经济工作会议将“化解房地产库存”列为2016年中国经济工作五大任务之一，并将加快农民工市民化、户籍制度改革、发展住房租賃市场等改革措施作为去库存的重要举措。

（六）最严调控

2016年，是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。中央将GDP增长目标下调至6.5%-7%，希望通过房地产去库存来促进经济增长，为实施供给侧改革、调整经济结构争取时间。在一系列强力刺激政策的共同作用下，二线城市楼市跟随2015年一线热点城市的步伐迅速升温，房价上涨速度惊人。此轮房价上涨的热点城市已由一线城市转向二线城市，楼市分化格局更加复杂。对此，住建部于3月下旬紧急约谈相关城市政府领导，要求采取切实措施控制房价，基于“分类调控、分城施策”的新一轮房地产市场调控拉开序幕。

3月25日，上海、深圳市政府于同日发布调控新政，从严执行限购政策，从紧实行差别化住房信贷政策，相应提高了非本地户籍家庭购房社保缴纳年限，以及二套房首付比例，并严禁变相贷款。6月，国务院办公厅发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，指出“要以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、提供基本保障的住房租赁体系，支持住房租赁消费，促进住房租赁市场健康发展”，将发展住房租赁市场作为稳控房地产市场的又一条途径。

在国务院“分类调控、分城施策”的要求下，相关城市政府再次推出调控政策，在9-10月份扎堆出台限贷限购政策，期盼能够使楼市降温。

10月，住建部公开点名曝光了45家违法违规房企和中介，并要求对9种不正当经营行为依法严厉查处，以遏制房企擅自哄抬房价的行为蔓延。11月，杭州率先出台升级版限贷限购政策;武汉出台升级版“限购令”，并强化了土地供应价格管理;深圳也再次提高了住房公积金贷款和二套房的首付比例。

12月，中央经济工作会议在京召开，要求“着力防控资产泡沫”，并明确提出了六大举措，以促进房地产市场平稳健康发展：一是要综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。二是要在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。三是要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。四是要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。五是要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。六是要加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为。

2017年以来，一系列被称为“最严调控”的房地产新政陆续在全国推开：3月，北京市发布限购新政，规定居民家庭名下在本市已拥有1套住房，以及在本市无住房但有商业性住房贷款记录或公积金住房贷款记录的，购买普通自住房的首付款比例不低于60%，购买非普通自住房的首付款比例不低于80%。暂停发放贷款期限25年以上的个人住房贷款，以北京为代表的一二线城市房价大涨势头得到有效遏制。2018年3月，上海、南京、长沙、武汉、杭州、西安、成都等地推出“买房摇号”政策，规定刚需家庭可优先摇号选房;其后，海南省更以“限购1套+70%首付+5年社保+5年禁售”的调控方案被称为力度最大的楼市调控。在中央“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位指导下，中国房地产市场开始探索进入刚需主导、买方主导的状态。

住房，原本是广大人民赖以生存的生活必需品。经过改革开放40年来的不断发展，中国房地产市场取得了长足发展，人民居住条件得到了显著改善。然而，与之相伴的是其商品属性被日益放大，住房日益成为举国关注的投资品，令失之者悔、离之者迷、得之者醉。党的十九大报告指出，要“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”[8]。这一重要论断，既为中国住房制度改革指明了方向，又是对住房本身居住属性的正本清源，彰显了中央着力保障人民安居、防控泡沫风险的决心和信心。要以党的十九大精神为指引，坚守为人民谋幸福的初心，牢牢把握住房制度改革的正确方向，高度重视房地产泡沫等问题，推动中国房地产市场持续健康发展。

[参考文獻]

[1]黄小凡.从分房到买房：新中国的居住革命[N].安徽日报（农村版），2017-04-07.

[2]苏 星.怎样使住宅问题解决得快些[J].红旗，1980，（1）.

[3]邓小平同志关于建筑业和住宅问题的谈话[N].人民日报，1984-05-

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[4]朱剑虹.住房实物分配在全国已停止[N].人民日报，2000-02-24.

[5]国家语言资源监测与研究中心.中国语言生活状况报告2006：下编[M].北京：商务印书馆，2007.

[6]中共中央政治局召开会议 分析当前我国经济形势 研究进一步做好经济工作的政策措施[N].人民日报，2004-04-27.

[7]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[8]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[责任编辑：胡 梁]