我国城市限建区规划研究与思考

程静，程炼

（云南省城乡规划设计研究院，云南 昆明 650228）

1 我国城市限建区研究背景

1.1 “限建区”概念提出

我国在20世纪90年代初期的规划法规中出现禁限建区内容，发展至今关于限建区的理解有以下几点：①法律规定的限制建设地区；②城市四线地区，即绿线地区、蓝线地区、紫线地区和黄线地区；③用于绿化隔离的地区和非法定地区；④不属于城市建设范围内的建设用地及生态环境重点保护地区等。

1.2 城市规划重点转变

随着我国城市规划从“发展规划”向“保护规划”的转型，如今关于城市规划方法，我国也发生了相应的转型，具体转型如下：①城市规模从扩张型转变成质量型；②以经济发展为中心的城市建设目的转型为社会和谐城市建设；③从只发展城市转型为城乡协调及统筹发展。限建区规划在城市规划中的重要性日益凸显。

1.3 限建区规划形式和内容还不明确

就目前来说，虽然很多城市都已经明确了相应的限建区，也出台了相应的禁限制度，但实际限建区多数都集中在总体规划阶段的原则规定，限制建设要求不具体，导致限建区类型、规模和分布不合理，增加了限建区划定失控发生率。

1.4 缺乏有效的限建区规划实施策略

因相关部门的不同职责和管理权限，各行业领域的限建区规划出现不统一现象，增加了实施难度；同时，城市限建区绝大数都划分到城市和乡镇的过渡地区，导致土地使用权限非常复杂，增加了限建区划定难度。另外，关于限建区的管控政策及相关法律法规等没有得到完善。

2 限建区规划面临困境及思考

2.1 城市面临着巨大的扩展建设压力

城市限建区通常情况下都处于城市的边缘地区，而城市是不断发展和扩大的，因此这些边缘地区便首当其冲地迎接城市扩大，故面临了很大的扩张压力，主要压力包括扩张时的经济压力、城市绿色化建设及生态保护压力、限建区控制边界控制压力等，稍一不慎，便会不断侵蚀生态基底，使得本区域生态支撑功能日益弱化。

2.2 限建区与现实发展需求矛盾

很多研究资料显示，城市总体规划中会出现部分限建区，而在限建区的范围内总是会出现大量的乡镇，这些乡镇在城市扩张的过程中会与限建区生态保护发生冲突，导致限建区难以适应城市扩张发展，故导致生态环境得不到有效的保护。

2.3 城市化过程中乡村价值丧失

在快速城市化的过程中，城乡一体化建设却往往变成了乡村半城市化的过程。处于限建区的村镇功能与活力不断下降，造成生态廊道地区的功能日益空心化，间接地加快了生态绿地被侵蚀的速度。

3 城市限建区研究体系

3.1 城市限建区理论分析

3.1.1 基本理论分析

在国外，对于限建区最早在1900年便进行了明确定义，城市学家——埃比尼泽·霍华德和环境学家——本顿·麦凯与保罗·乌尔夫，从自然层面上将限建区定义为城市建设中被规划成隔离带、生态保护等区域的地区，其中，生态湖坝保护限建区被后来的新城市主义学者喻为控制城市扩张的“湖坝模型”和保护土地资源的“河堤模型”，这两种模型经过上百年的发展最终实现了相互配合并在城市规划中得到了规范应用。

3.1.2 案例研究

3.1.2.1 北京市限建区规划

北京市限建区规划是国内第一个限建区规划，规划状资源环境不仅包括了水资源环境，还包括了绿色资源环境、土地资源环境、生态环境和人文环境等，这几种资源环境可以由56个限建要素建立，相应的数据图层一共有110个。另外，相关资料还显示，北京市限建区规划是在各种限制要求整合的基础上完成的，因此符合限建要求。在进行北京市限建区规划时，还应用到地理信息技术，使规划编制及规划管理水平得到提高[2]。

3.1.2.2 大理市环洱海空间管制规划

大理市环洱海空间管制规划是在保护规划区内各类自然文化遗产资源的基础上，统筹各类相关规划，使其达到统一。规划综合多类生态限制要素的分析，明确划定禁建区、限建区（有条件建设区）、适建区和建成区等空间管制分区，用于指导城乡开发建设行为。

3.1.2.3 湖南长株潭绿心规划

规划从生态安全格局进行分析，然后进行建设用地适宜性评价和限建区细分，对限建区进行规划。同时提出限建区规划指标体系引导，以引导限建区的分期建设，在合理利用中实现有效的生态保护。

3.1.3 路径研究

3.1.3.1 从“消极控制”转向“积极保护”

要积极对限建区规划进行质量监督及控制，以保证城市限建区规划的合理性和科学性；提倡积极、主动地进行人工生态修复，在保护的基础上深化近期保护行动规划，提升限建区生态系统的稳定性与服务功能。

3.1.3.2 化“限制发展”变为“生态产业”

在加强城市限建区保护的基础上，充分发挥生态与环境潜在的经济与社会价值，研究限建区内可以发展的生态产业类型，将环境资源的隐性价值通过控制与引导显现出来，促进城市的精明增长与可持续发展。

3.1.3.3 从“单一保护”转向“多元保护”

限建区在承担着重要生态服务功能的同时又不可避免地要面对以人为主体的各种活动，复合了社会、经济、文化等诸多因素。因此规划必须基于限建区的现实，构建以生态价值为主体、多元价值协调下的生态保护之路。

3.1.3.4 从“物质完善”转向“功能提升”

规划时，要将工作的重点放在村镇基础设施和城乡功能的完善及融合上；要使用城乡一体化规划模式，整理和组织生态廊道环境保护措施、土地利用方法、建设活动举措等；应用城乡一体化规划模式改善村镇物质环境时，要注意保护和提高村镇功能活力，以促进城市限建区的发展。

3.2 建立完整的城市限建区规划体系

3.2.1 遵循“生态修复”的理念

生态环境恶化对人类不良影响的表现越来越明显，加大生态环境建设投入，以保护越来越脆弱的生态环境已刻不容缓。限建区的根本功能是生态服务，其服务的对象是周边城市，规划应遵循“生态修复”的理念，以提高生态安全、生态卫生、生态代谢、生态健康、生态整合5项生态服务功效。

3.2.2 要素分析叠加

限建要素指能够对建设产生限制影响的自然和人文环境要素。研究认为，应从水系、绿地、地质、环境和文物五个方面选择影响限建规划的相关因素，对滨水湿地、地表水源、地下水源、自然保护区、风景名胜区、生态公益林、农田、草地、绿地、水土流失防治、地质条件、地质灾害、市政通道防护、电磁辐射防护、噪声污染防护、污染物集中处理设施防护、历史文化保护17大类限建要素进行分析，并在大类要素的基础上进行小类限建要素的详细划分。

3.2.3 “三生”空间构建

研究认为，应在限建区内通过构建生态指标体系、打造绿色产业循环链条、维持村镇适度活力等措施，构建“生态—生活—生产”和谐共存的发展框架。

3.3 建立有效的城市限建区管控体系

3.3.1 完善限建区管控机制和立法保障体系

在这一方面，可从以下3方面着手做起：①限建区管理部门要综合其他相关部门的限建区有关数据，对各种限建区范围、边界及面积等进行明确和权责划分；②要积极根据相关法律法规制订限建区管控细则、禁限建要求、准入条件等；③针对不同的相关部门要设置对应的保护优先权[3]。

3.3.2 化解限建区保护控制与开发建设的矛盾

制订项目准入门槛和调整程序，以实现对建设活动和非建设活动的评估和审议；加强建设标准管理，针对某些有特殊需求的，需以重大环境影响性项目的建设标准为准则；严格审核限建项目，按照项目报批程序报批。

3.3.3 完善利益平衡配套政策

对各限建区进行层次划分、编制和审批，以保证限建区整体规划的规范性；要根据限建区实际，制订对应的规划管理委员会制度。

4 结束语

总而言之，通过上述分析了解到，目前我国城市限建区规划过程中还存在对于限建区的定义不明确和不系统、限建区规划形式和规划内容还不明确、缺乏有效的限建区规划实施策略等问题。所以本文以城市规划区北部限建区为例，先分析了限建区的规划困境，然后分析了对应的规划措施，并对未来发展进行了展望。

参考文献：

［1］张媛媛，王国恩，黄经南.我国城市限建区规划实践与思考［J］.规划师，2016，32（04）：55-61.

［2］刘一明，胡卓玮.基于地理分析的北京城市限建区划分析及其规划支持应用［J］.首都师范大学学报（自然科学版），2017，38（01）：71-76.

［3］胡海德，秦迪，赵岩，等.城市限建区规划的由来与发展［J］.江西建材，2015（23）：40，44.