大数据时代下协同政务中的信息资源共享策略研究

刘焕成，李俞颉

（1.郑州航空工业管理学院,河南 郑州 450046；2.航空经济发展协同创新中心, 河南 郑州 450046）

1 研究大数据时代下信息资源共享对协同政务的意义

我国电子政务建设在这20多年的发展过程中虽然取得了不少成就，但电子政务建设中的“纵强横弱”“条块分割”“信息孤岛”等问题仍尚未得到有效解决，因而，越来越多的学者投入到解决这些问题的研究中。其中的协同政务就是为解决存在于电子政务环境中的条块分割问题而提出的一种与整体性政府改革理念相契合的新型政务发展模式。根据梁孟华等人的理解，协同政务就是指在电子政务的环境下，以政府工作人员间的协作为核心，厘清政府各系统、各部门间的关系，强化政务信息资源共享、优化政府工作流程以及促进政府信息化建设［1］。政务协同需要资源协同、技术协同、流程协同、制度协同等多方面的共同作用，是一个整体性建设的过程［2］。其中，资源协同是整个政务协同的基础，而实现资源协同的前提基础是资源共享，因此，研究资源共享对政务协同的意义重大。只有实现政务信息资源的共享，跨政务部门的协作配合才能顺利进行；各个政府职能部门的信息化建设才能有效推进；才能消除不同组织部门间相互隔离的信息孤岛现象［3］。

当今时代，大数据已然成为全社会关注的一个热点，国家也高度重视大数据的发展及应用，并极力推进数据信息共享建设。2017年12月6日，李克强总理就已经在其主持召开的国务院常务会议中明确指出提供公共数据是政府公共服务中的一项重要内容，并且要求各地政府加快部门和地方政务信息系统的整合共享，还要依法依规向社会开放。在2018年5月16日召开的国务院常务会议上，李克强总理进一步指出各地政府应逐步推进政务服务一网通办，同时还要建立统一的数据共享交换平台。现在，为了响应中央的号召，推行更高效便民的政务服务，利用大数据技术进行政务数据信息资源共享是当务之急。

2 协同政务中的信息资源共享现状分析

2.1 现阶段协同政务中信息资源共享的建设成就

政务信息资源共享建设所取得的成就能推动协同政务的发展。一般认为，政务信息资源共享是指由政府部门、社会组织机构等利用互联网以及其他先进的信息技术，采用单方建立或多方共建的合作机制，通过对政务信息资源进行重组和优化配置，以实现包括政府部门、企事业单位、社会公众在内的社会各界都有权获取所需的政府信息资源的一种方式［4］。在我国，政务信息资源共享建设较为突出的有北京市的“首都之窗”、上海市的“中国上海”以及武汉市的“中国武汉”等。本文以上海市的“中国上海”门户网站为样本来分析我国部分发达地区在政务信息资源共享建设中所取得的成就。

受其强大经济实力的推动，上海市在电子政务建设方面的发展全国领先。首先，上海市在电子政务相关制度建设方面就一直紧跟国家战略，走在其他省区市的前端。2016年2月29日，上海市政府下发了《上海市政务数据资源共享管理办法》的通知（沪府发〔2016〕14号），该办法涵盖了政府政务信息共享的目的依据、资源管理平台、资源共享资源目录编制、数据采集、共享服务、法律责任等24款事项。且为了顺应大数据时代的发展，上海市政府又于2016年12月6日制定发布了《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》的通知（沪府发〔2016〕80号），积极应用大数据推进政务信息资源共享建设［5］。

其次，为了促进网上政务协同，上海市打造了全市统一的政务信息资源共享管理平台——“中国上海”网上政务大厅，该平台实现了从事项报批到事中事后监管一整套流程的网上跨部门政务协同服务，极大地方便了民众。笔者通过浏览“中国上海”门户网站发现，“中国上海”门户网站之所以能提供如此高效便捷的政务协同服务，是因为其除了像其他政务网站一样设立信息公开栏目之外，还设立了一个数据开放栏目，且该栏目还能链接到上海市政府数据服务网。该网站利用了大数据、云存储以及云计算等先进技术，将本地政务信息资源集中存储、统一管理，并能实现政务信息资源的全面及时共享。上海市全体政府部门都可以登录该网站，充分享有网站内的各种数据信息资源，还可将本部门新产生的数据信息上传至此，以供其他部门交流使用。数据信息上的无缝衔接使得现实中各政务部门的无缝衔接也成为可能。

2.2 现阶段协同政务中信息资源共享的问题

虽然当前我国政府部门已经意识到政务信息资源共享对于协同政务，乃至整个电子政务的建设都非常重要，也通过大力推行了一系列的措施取得了一定的成效，其中以北京、上海、广州等发达地区的政务信息资源共享建设成果尤为突出。但从整体层面来看，我国的政务信息资源共享建设仍然处在探索阶段，未来的路还很漫长。现阶段所存在的问题主要体现在以下几方面。

2.2.1 缺乏法律法规的强制保障。目前，我国仍未在国家层面建立起一套完整的政务信息资源管理法律法规体系。虽然我国也陆续颁布了一系列关于政务信息资源管理的规范性文件来推动电子政务发展，诸如《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）、《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）、《国务院关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》（国发〔2012〕23号）等，但以上文件都只起到一定的规范作用，并不具备法律强制性。因此，政府信息资源管理法、政府信息公开法、信息安全法等重要的相关法律法规仍然缺位。

2.2.2 缺乏顶层设计。一般来说，政府提供政务信息服务需要打破电子政务系统中不同部门之间的界限，并联合各个部门，共同完成服务。但目前的电子政务信息资源尚未整合统一，仍无法实现网上业务的一站式办理，所以现在出现了一种公众即使在网上申办相关业务，但在现实中还是要辗转多个部门才能办理成功的窘况。这是因为在电子政务建设的初期，政府内部各部门几乎都是通过软件外包的形式来建构电子政务系统并实现电子化办公。但由于在建设过程中缺乏全方位的跨部门顶层设计，致使各部门的电子政务网络系统的建设标准不一，政务信息资源标准难以协调，各部门间的政务系统难以兼容，政务信息资源也难以共享。这样孤立的电子政务建设只会加重各自为政的不良影响，从而使得各个部门成为更大的信息孤岛。长此以来，电子政务网络建设呈现出“纵强横弱、条块分割、信息孤岛”的局面。

2.2.3 资金投入分配不均。近年来，国家在信息资源建设资金投入方面呈现出东西两极分化的局面。东部发达地区依靠其强劲的经济实力以及先进的信息意识取得了优异的成绩；而西部欠发达地区却由于经济落后以及偏远的地理位置，在政府信息资源建设上难以施展拳脚。东西部地区政府信息资源建设上的悬殊实力导致了信息资源共享壁垒的形成，所以在全国范围内跨区域共享政务信息资源及政务协同难以实现。

2.2.4 缺乏统一的数据共享平台。缺乏统一的数据共享平台给政务信息资源共享建设、跨部门政务协同建设带来阻碍。我国的信息化建设工作早在20世纪90年代就开始进行了，但即使经过了20多年的持续投资建设，到目前为止，我国仍未建设出一个统一完善的数据共享平台。虽然现在部分地方政府根据自己的业务需求，将政务系统建设外包给软件公司或者是自行研发，建立了带有地方性特色的政务网站及数据库。而在此过程中，各部门的政务系统没有严格地遵循统一的规范标准，这使得各部门的数据交换和信息传递受到了物理上的阻碍，无法进行信息资源的共享，从而导致其内部信息资源极度有限且利用率低。信息资源共享的程度低造成了政府部门中的行政冗余，进而导致在现实行政工作中出现人力资源重复做功的现象［6］。本来在资源共享的环境下由一个人就可以完成的工作，在实际工作中却需要几个人共同来完成，而且还会因各种复杂因素导致“1+1＜2”的低合作效率存在，进而导致人力资源严重浪费。显然，这是与当前政务协同所期待的目标相违背的。

2.2.5 缺乏规范的政务信息资源共享标准。在目前的政务协同建设过程中，有些部门忽视了政务协同共享的实际需求，只是一味地贪多求全，认为拥有的信息资源量越大越好。然而，这种盲目的建设行为只会造成共享协同成本的增加而实际效用却不增反减的糟糕局面。实际上，如果不经过共享标准的规范筛选，这样流通共享的信息就是带有安全隐患的，只会造成信息的大量冗余，且如果一旦混入干扰信息，则会增加政务信息系统的运行负担和风险，是对系统安全的极大威胁。

2.2.6 社会整体的信息共享意识淡薄。信息共享意识淡薄主要表现为行政部门的信息共享及服务意识不足、社会公众政务信息资源建设参与度低等的。一方面，由于受到传统官僚思想的长期影响，部分政府部门对信息资源共享持消极态度，他们会将政务信息资源认定为是其本部门的私有财产，不愿将其进行公开和共享，导致其形成“信息孤岛”，进而严重阻碍了政务信息资源共享的建设。另一方面，部分人民群众因缺乏政治参与意识，不愿加入到政务信息资源共享建设中来，或者只是因为一两次不满意的政务信息使用体验而降低甚至放弃对政务信息资源共享建设的期望，这对政务信息资源共享建设工作也是极为不利的。

3 改进协同政务中信息资源共享的策略

3.1 完善相关的法律法规

要想促进信息资源共享，实现协同政务，亟须尽快建立一套完善的与信息资源公开、共享相关的法律法规。目前，我国关于信息公开的强制性法律法规尚未形成，政府以及社会各界能参考依据的只有少数规范性的文件，但这些规范性文件无法像法律一样起到强制性约束管理的作用。因此，完善信息公开法律法规体系刻不容缓。首先，应该将依法依规获取政务信息资源作为全体公民的一项基本权利，并在此基础上制定出科学、合理的信息公开法律；其次，政府应充分结合人民群众的意见及建议，整理出符合人民群众需求的、可公开的信息目录，并要求政府各级行政部门、企事业单位都必须参照信息公开目录，依法向人民群众公开相关信息；最后，在向广大群众公开数据信息的同时，政府还要制定出相应的信息保密法律法规，以确保政府及企事业单位在公开信息的过程中，自身的重要隐私和信息安全能得到有效保障。

3.2 设立政务信息资源协同共享机构

为推进政务信息资源的协同共享，应在政府部门之间建立起政务信息资源协同共享机构，并通过该机构将政府各部门组织起来，实现各部门之间的信息共享及政务协同。这一机构除了起到联结政府各部门的作用之外，还应该对各部门的政务信息资源进行收集整合，确保所收集到的信息资源具有高度完整性和可靠性，并为需要这些信息资源的部门提供优质的服务，以提高政务信息资源共享的效率［7］。

目前，我国已有部分地方专门设立了政务信息系统整合共享工作领导小组，小组组长基本由省长、副省长等担任，主要负责贯彻落实国家关于促进大数据发展、加强政务信息整合共享的有关决策部署。然而，专门负责政务信息资源整合共享的统一管理机构仍未建立。因此，国家迫切需要一个政务信息资源共享的主管部门，其主要职能是对各级政府的政务信息资源进行统一规划管理，并依法依规地制定出与信息共享相关的行政规范，对担任政务信息资源共享工作的人员或部门进行审核与监督。同时，在地方上，各级政府还需要设立分管部门，这些分管部门主要职责是负责落实国家政务信息资源共享主管部门所下达的任务，对本地区的政务信息资源进行收集、整合，再按照统一规范的标准将初步整合过的信息资源上传到国家主管部门，并在这一过程中协助其他部门进行信息共享的工作。

3.3 合理分配资金投入

经济实力的悬殊使得东西部地区信息共享水平产生了巨大差异，进而影响了全国范围内跨区域政务信息资源共享、政务协同的推进。针对这一问题，本文认为国家应大力扶持西部落后地区的政务信息基础设施建设，尽可能地缩小东西部地区间的信息差距。而政务信息基础设施的建设主要包括政务信息系统建设、政务信息资源建设以及政务信息人才队伍建设，这些建设都需要投入相应的成本。只有统一了全国所有地区的政务信息基础设施，构建起了完整的政务信息资源共享基础平台，后续的政务协同共享工作才能得到有序推进。

3.4 运用大数据技术建立完善的政务数据共享平台

政府内部每时每刻都在不停地产生新数据、新信息，为了避免对无用信息进行共享，可以利用大数据技术来分析并确定其共享需求。具体来说，可将政务信息资源的可用性作为需求标准，只对那些共享频率高、共享时效高的数据信息进行归纳整合，并建立跨部门的大型数据库。此外，为了更好地满足公众的信息需求，电子政务各部门仍然可以利用大数据技术。一方面，电子政务部门可以基于民众的行为数据进行分析，根据民众的普遍需求进行政务信息资源共享；另一方面，电子政务部门还可以利用大数据对重大社会事件、突发事件、网络舆情等产生的海量信息进行相应的分析预测，找出民众潜在的服务需求，争取以各部门以及民众的共同需求带动各部门间电子政务的协同。对于共享平台中政务信息资源的管理，既可以利用大数据技术进行相关数据的采集与储存、有用信息的提取与提炼、数据的集成和聚合、在线数据信息的查询和建模以及相关分析和结果分析，还可以采用云存储技术将本地、网络中现有的各项信息资源整合起来，再将这些经过整合的信息资源逐渐转移到共享平台当中，最终形成一个超大体量的云端信息共享平台。

建成的共享平台不仅服务于政府内部，还应当服务于外部社会。除了行政人员可以利用平台上的政务信息，广大普通群众也可以在该平台上查询并获取到所需的政务信息。不过由于社会民众的成分复杂，所以应该制定一些基本的准入机制。例如，上海市政府数据服务网要求公民必须通过实名制认证并获得一个账号后才能进入平台，且这一账号还可以同银行卡号、支付宝账号等账号绑定，用户的信用记录被实时监控着，一旦出现违信记录，该用户的账号就会被封，就无法再进入平台使用任何信息了，只有等到违信记录被撤销后该用户才能再次进入平台。

3.5 建立规范的政务信息资源共享标准

要想突破政务信息资源共享建设中的障碍，支持政务协同，政府部门首先需要明确政务协同对信息共享的具体需求，从而明确什么类型的政务信息是需要被共享的。同时还要避免盲目过度的政务信息资源共享，因为错误的信息共享有时会引发信息安全风险，并阻碍信息共享。实现这些的首要任务就是要建立一个统一规范的政务信息资源共享标准。其中，共享标准又主要是通过政务信息资源共享目录得以体现，该目录将指导政务信息资源发布、管理、共享、应用的全部流程，辅助各级政府部门梳理信息资源。只有建立了规范的政务信息资源共享标准，各政府部门的政务信息资源建设工作才能有据可依，才不会出现不同地区的政务信息资源存储、流通、共享类型不同，资源管理模式不同，资源的提供服务方式也不同等问题。

3.6 提高社会整体的信息共享意识

无论是政府部门，还是普通社会民众，都应该培养信息共享意识。一直以来，奖惩与监督机制的缺位是造成政府内部共享效率低下的重要因素。作为政务信息资源共享建设的推行方，政府部门应以身作则，在制度规范上通过建立奖惩机制来激励各政府部门参与信息共享建设，通过建立监督机制来约束自己的行为；在思想引导上树立共享意识，摒弃利益部门化的观念，深化行政人员的服务政府理念，最大限度地保障公民的知情权以及决策参与权，并通过提供优质高效的行政服务赢得广大民众的认同和尊重。普通民众作为政务信息资源共享建设的参与方、受益方，也可通过在当地设立的信息学习站点主动接受并积累信息，形成知识，以提高自身的信息综合能力。

4 结语

大数据时代下，政务协同中的政务信息资源共享建设具有举足轻重的作用，利用大数据等先进技术推动政务信息资源共享能实现政务协同，能够有效提高政府各部门的办事效率。目前，我国各级政府已经开始逐步推进电子政务信息资源共享建设，但建设过程受到了诸多因素的影响。本文指出了当前我国政务信息资源共享存在的问题，并且针对这些问题提出完善法律法规、设立政府部门信息资源共享机构、合理分配投资、利用大数据技术搭建良好的信息共享平台、建立规范的政务信息资源共享标准以及提高全民信息意识等几点改进策略，希望本研究能为我国政务信息资源共享提供一定的帮助，并推进协同政务的建设发展。