PPP模式背景下地方政府投资偏差矫正机制研究

崔冉冉

（河南工业大学，河南 郑州 450001）

1 引言

1994年我国实施的以分税制为核心的财税体制改革为繁荣社会主义市场经济奠定了重要基础。该改革明确了中央和地方的财权与事权范畴，然而也使得地方政府面临着财权与事权不匹配的局面，地方经济社会发展所需的财政支出超过了地方政府的财政收入，在此现实背景下，地方政府不断摸索创新地方政府投资模式，逐渐演变成了以地方政府投融资平台为主的地方政府投融资体制。多年来，地方政府投融资模式在推动区域经济发展、缩小城乡差距、基础设施互联互通等方面起到了积极作用，然而由于投资决策过程不科学、不规范，造成资源浪费且存在官员腐败等现象，尤其是“唯GDP论”的地方官员晋升考核制度使得地方政府具有较大的投资冲动，由此造成地方政府融资平台的债务规模不断攀升，地方政府投资行为与经济社会发展需求不相符，逐渐形成了地方政府投资偏差问题。自2013年以来，我国经济发展的新常态对地方政府投资行为提出了新的要求，对地方政府投资偏差问题进行矫正势在必行。此外，中央政府为了深化基础设施投融资体制改革，缓解地方政府债务，开始在基础设施和公共服务领域大力推行PPP模式，该模式要求地方政府与社会资本平等合作，对风险进行合理分担及收益共享，社会资本的参与将会对地方政府投资行为产生积极的影响。

国外关注地方政府投资行为主要聚焦在地方政府投资的影响因素分析上，如Hansen、Eakin、Duchin&Sosy⁃ura、Catrina等人先后从城市化水平、税收收入、政治制度等方面进行考察研究［1-4］。结合中国实践，Edin、Li&Zhou从官员晋升的锦标赛理论来说明中国地方政府热衷投资的原因［5-6］。国内对于地方政府投资行为的研究主要在如下几个方面：一是地方政府热衷投资的机理分析。涉及地方经济、地方利益集团及地方投资扩张［7］、中央政府和地方政府投资博弈［8］、地方政府投资冲动及拖延［9］，等等；二是地方政府投资行为存在的问题。如重复建设、管制审批不规范［10］、预算约束不健全及投资结构扭曲等［11］；三是地方政府投资的影响因素有财政预算、土地财政、制度环境和城乡统筹发展等［12］。上述文献对于认识地方政府投资行为具有十分重要的借鉴意义，然而文献中针对地方政府投资行为偏差的研究相对较少，且探讨PPP模式如何促进地方政府投资行为矫正的也鲜有。基于此，本文着重探讨PPP模式背景下地方政府投资偏差矫正问题，该研究具有十分重要的现实意义。

2 地方政府投资偏差的现状分析

长期以来，地方政府依托地方政府融资平台来干预和引导经济发展，形成了独具中国特色的地方政府投资行为。尽管地方政府投资对区域经济社会发展的拉动作用十分明显，然而也使得地方政府债务规模不断攀升，据财政部公开数据显示，2016年末地方政府债务余额限额约为17.2万亿元，地方政府还债压力不容小觑。此外，地方政府投资活动过程还存在着投资行为不规范及投资偏差等问题。具体而言，地方政府投资偏差体现在如下几个方面。

2.1 地方政府存在过度投资问题，影响了资金使用效率

地方政府作为地方经济社会发展的政策制定者，地方政府具有投资冲动。通过投资活动，一方面能够汇聚资金、人力等各类资源要素，实现经济快速发展；另一方面，在地方政府官员更替的背景下，新上任的官员也倾向于实施大规模的投资计划，从而形成了过度投资问题。地方政府的过度投资在基础设施建设领域尤其明显，据统计数据分析可知，分税制体制改革以来，我国各个省份的政府投资（实证研究中将地方政府财政总支出除去科、教、文、卫支出和行政管理费后的其他部分视为政府投资）呈现逐渐增加的趋势。据《中国统计年鉴（2016）》的数据计算得出，自2007年以来，地方政府投资规模由2007年的2.80万亿元增长至2015年的10.74万亿元，后者是前者的3.84倍，增速十分明显。地方政府的过度投资，尤其是偏好基础设施投资，在一定程度上挤占了私人投资，不利于资源优化配置，也影响着资金使用效率。

2.2 地方政府投资决策存在不科学、不合理问题

地方政府主要官员在地方经济社会发展中具有较大的决策权，加之我国地方政府治理体系不完善，对地方政府主要官员监督机制尚不健全，从而使得地方政府主要官员在经济社会发展中进行决策时存在随意性。一方面，地方政府主要官员为了追求“政绩”，往往将财政支出用在道路等基础设施领域，存在反复拆建、重复建设现象；另一方面，地方政府主要官员在投资决策时，也存在依据个人偏好进行决策的现象，决策过程不科学、不合理，这就造成投资决策失误，对基础设施建设产生较大的负面影响。

2.3 地方政府投资存在较为严重的投资结构失衡问题

在我国各地区经济发展过程中，受晋升考核模式的影响，地方政府主要官员偏爱投资于那些“显性”的基础设施，比如城市道路、高速公路、农田水利等，而对于公共医疗和公共服务事业，如医疗卫生、文化等投资相对较少。此外，地方政府在城乡之间投资也呈现出失衡现象，主要体现在地方政府将主要的资金用于城市基础设施建设，而对于农村的教育、卫生等投资相对较少，从而使得地方政府投资呈现出严重的投资结构失衡问题。

2.4 地方政府投资还表现出经济短期化取向和政绩导向

由于目前我国地方经济发展模式中实行的是地方主要官员负责制，在地方政府主导的经济发展过程中，地方政府主要官员为了取得政绩，为职务晋升打下经济基础，往往在投资过程中倾向于选择那些投资周期短、见效快的基础设施领域，而对于周期长、效益显现较慢的领域投入相对较少，存在着经济短期化而非长期化取向。经济短期化取向和政绩导向不仅不利于地区经济持续健康发展，而且也可能造成资源浪费、重复建设等现象，对于区域经济长远发展十分不利。

2.5 地方政府投资缺乏融资约束

任何投资活动离不开资金，对于地方政府投资而言也是如此。从投融资过程来讲，在市场经济环境下，贷款需要按照市场规律办事，对资金使用及风险防范做出相应的防范。在地方政府拥有地方政府投融资平台这一重要的融资载体的前提下，地方政府对地方政府投融资平台的运行具有主导作用，导致地方政府对所在区域的金融机构影响较大，地方政府为了完成投资，往往要求金融机构给予大力支持。从官员行政级别而言，地方政府主要官员级别明显高于金融机构负责人，这就使得地方政府能够便捷地从商业银行取得贷款，而对于资金的贷款流程、过程监控等，商业银行则缺乏相应有效的监督。从而造成了地方政府投融资约束不力现象。缺乏融资约束，一方面使得地方政府投资过程更加“任性”，另一方面也增加了金融风险，对金融机构风险防范十分不利。

2.6 地方政府投资过程中过度依赖土地财政

从地方政府投融资平台的发展历程可以看出，地方政府投资的还款资金主要依靠土地财政，通过收取大量的土地出让金来维持其投资行为。土地财政产生的根源是地方政府需要大量的资金来进行基础设施建设，从而形成了规模较大的地方政府债务。为了偿还债务，现有的地方财政收入无法满足，进而转向依靠卖地来获得财政收入。地方政府投资过度依赖土地财政，对地区产业结构、经济持续健康发展十分不利，也在一定程度上扭曲着地方政府投资行为。

3 地方政府投资偏差的形成因素

地方政府投资行为特征是认识现阶段我国区域经济发展过程的一个重要因素，尤其是地方政府投资过程中所形成的偏差，这是现阶段区域经济发展的政府间竞争、地方保护主义及地方官员职位晋升模式等多重因素共同作用的结果。具体来讲，地方政府投资偏差形成的主要因素有如下几个方面。

3.1 现有的财税体制是地方政府投资偏差产生的重要制度背景

始于1994年的财税体制改革，在提升中央政府财政收入的同时，也使得地方政府长期面临着财政收入无法弥补财政支出的窘境。在此背景下，地方政府为了发展地方经济，需要大量的资金支持，这是地方政府投融资平台产生的现实背景。通过地方政府投融资平台，地方政府获得了基础设施建设所需的大量资金。此外，在现阶段财税体制背景下，地方政府面临着预算软约束，地方政府支出范围不明确，不同层级政府如何分工不明确，从而造成地方政府投资行为不规范。因此，需要不断完善财税体制改革，党的十八大以来，中央政府持续在理顺中央和地方收入划分，各层级政府间事权和支出责任划分等方面进行了一系列改革，不断完善了事权和支出责任相适应的制度。

3.2 地方政府治理不完善是地方投资偏差产生的体制性原因

市场经济环境下，地方政府既是市场经济的参与者，又是市场经济的政策制定者，其具有典型的双重身份。因此，地方政府治理影响着区域经济发展，反过来，区域经济社会的健康持续发展需要地方政府治理能力不断现代化。由于目前我国地方政府治理仍然处于深化改革阶段，现实中仍然存在着地方政府治理不完善的地方，如缺乏对地方主要官员的监督、地方政府经济行为违背市场规律等。这就造成地方政府对经济发展干预性较大，基础设施建设过程中体现着地方政府主要官员的意志和决策。对于那些具有现代管理知识、对市场经济规律认知较深的地方官员而言，其投资决策相对合理；反之，那些对经济发展规律认识相对浅显、把握不了市场经济精髓的地方官员，其投资决策存在随意性和投资偏差。因此，需要不断完善地方政府治理，推动地方政府治理创新，实现地方政府治理现代化，提高其治理水平。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这为地方政府治理现代化奠定了坚实的政策基础。

3.3 地方政府官员晋升考核模式是地方政府投资偏差产生的制度诱导性原因

在区域经济发展过程中，各地区采取各种措施，调动一切资源来发展本地区经济。在此过程中，由于我国政治体制不完善，地方政府主要官员为了实现经济增长及自身政治职位晋升，在地方政府间形成了以进行大量的基础设施建设等为特征的“晋升锦标赛”［13］。晋升锦标赛的现象使得地方政府调动资金、人才等各类资源，确保实现本辖区内的GDP规模和增长率排名靠前。由于基础设施建设取得的效益快，于是，地方政府十分热衷基础设施投资，多数地方政府主要官员在上任初期便制定规模宏大的投资计划，并将投资资金投向基础设施领域，甚至出现重复建设现象。因此，以GDP为基础的地方官员晋升模式是地方政府投资偏差产生的直接诱因，为规范地方政府投资行为，需要完善官员晋升考核模式。

3.4 地方政府投资主体单一、民间资本参与度较低也是地方政府投资偏差产生的一个重要原因

长期以来，在地方基础设施和公用事业建设过程中，地方政府成了投资主体，由于缺乏竞争对手，且政府具有双重角色，使其在投资过程中呈现出较大的随意性，投资项目及资金流向呈现出与经济社会发展现实不相吻合的现象。受基础设施公共产品的属性及民间资本自身特性等影响，国家在较长时间内禁止民营资本参与基础设施建设。伴随着我国社会主义市场经济体制不断完善，2005年国务院颁布实施《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中明确提出鼓励和引导民间资本进入基础设施和公用事业领域，在此之后，有实力的民间资本开始参与基础设施建设，自2013年以来，中央政府又做出了在基础设施领域大力推行PPP模式，吸引和鼓励民间资本参与基础设施建设，这对于矫正地方政府投资偏差具有十分重要的积极意义。

4 基于PPP模式的地方政府投资矫正机制构建

地方政府投资偏差的形成经历了一个较长的历史时期，其对经济社会持续发展产生了诸多负面影响。一是地方政府投资偏差不利于基础设施健康发展。地方政府投资集中在生产性基础设施建设部分，对于那些文化、卫生等公用事业投资较少，这造成重复建设、资源浪费的前提下，也使得不同类别的基础设施和公用事业建成情况存在显著差异性，不利于构建功能齐全的基础设施和公用事业服务体系。二是容易滋生腐败等现象。任何投资活动均离不开资金和人的支持，地方政府掌握着大量的资金及基础设施建设项目资源的背景下，其自然成为那些寻租人的接近对象，通过关系获得工程建设，不仅无法保障基础设施建设质量，同时地方主要官员也面临着贪污腐败的风险。三是扭曲资源配置。市场经济环境下，市场机制是配置资源较为有效的手段，然而由于地方政府掌握了大量的资源支配权，这就使得资本、人力等过度集聚在基础设施建设领域，在一定程度上扭曲了资源配置，这需要对地方政府投资偏差进行矫正。

针对基础设施建设过程中存在的诸多问题，在经济步入新常态的背景下，同时也是为了深化投融资体制改革，完善地方政府治理，2013年以来我国政府开始大力推行PPP模式，并在交通、市政建设、医疗卫生等多个行业进行推广应用，该模式的成效开始逐渐显现。据财政部PPP中心统计的数据显示，截至2016年12月底，全国入选财政部PPP示范项目库的项目共计11 260个，投资额13.5万亿元。由此可见，作为推动城市间交通基础设施发展、推进公共服务共建共享、提高供给效率和质量的PPP模式正在改变着地方政府投资格局。因此，可以基于PPP模式构建地方政府投资偏差矫正机制。

4.1 基于PPP模式构建地方政府投资决策机制，从决策环节矫正地方政府投资决策偏差

PPP模式的核心特征在于政府与社会资本以平等的身份进行合作，双方是伙伴关系，在中央政府逐渐规范地方政府举债以及引导地方政府投融资平台转型过程中，PPP模式将成为基础设施和公用事业建设的主要模式，这就要求地方政府加强对PPP模式理念的认识和理解。从PPP模式内涵来看，地方政府就某一些基础设施建设项目遴选社会资本合作伙伴并在双方签署合作意向书的基础上，政府与社会资本从成本收益等视角就投资方案、财政承受能力、未来收益保障等进行平等的沟通与合作，共同研究如何建设该项目及该项目是否具备可投资性。这与之前由地方政府主要官员一方决定的投资方案相比，显然更具有科学性和规范性。因此，PPP模式的不断推广与实施，从决策环节对地方政府投资行为进行了矫正，使其投资行为按照市场经济规律办事，确保资金发挥最大功效。

4.2 基于PPP模式构建基础设施建设和公用事业的运行机制，从运行环节矫正地方政府投资偏差

PPP模式与之前政府为主的投融资模式相比，其最大的变化在于改变了过去那种重视投资轻视运行维护的格局。采用PPP模式兴建的基础设施建设项目，其建成之后，重点在于该项目的正常运行和维护。这就要求政府根据PPP模式的规律要求，与社会资本通力合作，构建基础设施建设的长效运行机制，将其关注重点从之前的投资兴建转移到运行维护方面，从而长期有效地实现基础设施建设的健康发展，不断矫正地方政府投资偏差行为。

4.3 以PPP模式为载体构建信息披露和监督机制，从信息披露和监管等规范地方政府投资行为

PPP模式作为地方政府与社会资本在基础设施和公用事业领域进行合作的重要方式，其规范运作要求双方在合作过程中进行信息披露，政府就项目选址、项目收益性、财政承受能力等进行披露，社会资本就其自身具备的技术、融资方案等进行披露，这就使得该项目的各类信息被合作双方掌握，有利于合作的顺畅进行；此外，在信息披露的基础上，以PPP模式为载体，还应适时引入第三方监督机制，对该项目的双方对接、投资兴建、运行管理等全生命周期进行监督。从而在制度上不断规范地方政府投资行为。

4.4 以PPP模式的利益共享特征来构建项目投资回报机制，从项目收益环节来矫正地方政府投资短期化取向行为

PPP模式之所以能够吸引社会资本参与进来，一个重要的激励因素是该项目的收益性。按照PPP模式的规范化运作要求，社会资本获得的是正常收益而非超额收益。即便如此，在社会资本参与的前提下，地方政府在选择投资项目时，应对项目的成本及预期收益进行测算，而不是随意地选择项目，否则无法保障项目的投资收益，也就无法确保社会资本的正当权益。基于此，PPP模式的利益共享特征要求该项目必须具备一定的未来现金流，并在双方合作过程中建立健全项目投资回报机制，从而规范地方政府短期化投资行为，使其关注项目的未来投资收益。

4.5 构建PPP模式下的融资约束机制，规范土地财政的做法，摸索建立良性循环的资金来源渠道

近年来，中央政府对地方政府举债行为不断进行规范，例如，新修改后的《中华人民共和国预算法》自2015年开始实行，明确指出地方政府不能再通过地方政府融资平台或企业渠道举债，地方政府的举债行为日趋规范。在此背景下，PPP模式的投融资活动必须规范化和市场化。这就要求建立健全PPP项目的融资机制。一方面，PPP项目公司应根据市场化操作模式，与相应的金融机构取得联系，以此来获取资金支持；另一方面，在PPP模式背景下，地方政府应转变依靠土地财政的做法，不断探索良性循环的资金来源渠道，推动投资行为规范发展。

5 对策建议

由于地方政府投资偏差形成时间较长，矫正该偏差也需时日。然而，近年来，随着我国经济步入新常态，中央政府对经济社会各个领域的改革不断深化，尤其是基础设施建设领域正在发生着积极深刻的变化，为了不断矫正地方政府投资行为，完善基础设施投融资体制，本文提出如下对策建议。

5.1 以PPP模式为突破口，强化地方政府投资决策的科学性、规范性

地方政府投资偏差产生的一大原因是地方政府主要官员在决策时较为随意，这就要求从制度上建立健全基础设施投融资的决策机制，强化决策的科学性和规范性。这不仅需要中央政府出台规范地方政府投资行为的相关法律法规，而且需要进一步构建PPP模式健康发展的制度体系，以PPP模式为主要突破口来实现政府投资决策的科学性和可行性。

5.2 中央政府要完善地方政府官员晋升考核模式，淡化GDP业绩考核占比，建立健全综合的考核体系

由于政治体制尚不完善，长期以来形成的以GDP为核心的官员晋升考核模式对地方政府官员行为产生了重要影响。在经济新常态下，中央应进一步完善官员晋升考核体系，淡化GDP指标，应强调公众的获得感、绿色发展及生态文明等，从而不断引导地方政府投资于那些基础设施及公用事业的短板领域，实现基础设施建设和公用事业全面、协调、健康发展。

5.3 中央政府应加快出台PPP领域的法律法规，为PPP模式和地方政府投资规范发展奠定坚实的法律基础

PPP作为矫正地方政府行为偏差的重要方式，其功能的有效发挥需要建立健全相应的法律体系，从制度上规范地方政府参与PPP模式的行为。一方面，立法工作除了对政府的权责、投资行为等进行规范之外，还应从宏观层面完善对政府投资行为的监督体系；另一方面，立法还应突出完善地方政府治理现代化这一理念，通过PPP模式的规范运行来促进地方政府治理现代化，不断提高地方政府治理水平，从而使得地方政府投资行为符合经济社会发展规律。