湖北湿地保护立法现状与建议

钱 庆

(湖北生态工程职业技术学院，湖北 武汉 430200)

1 引言

素有“千湖之省”美誉的湖北省，是湿地资源极为丰富的湿地大省。据全国第二次湿地资源普查，湖北省湿地面积为144．5万hm2[1],占全省国土总面积的7．8%。湖北有河流、湖泊、沼泽和人工湿地4个湿地类型，其中：人工湿地68．07万hm2,占湿地总面积的47．11%；河流湿地45．04万hm2，占31．17%；湖泊湿地27．69万hm2,占19．16%；沼泽湿地3．7万hm2，占2．56%[2]。

湖北湿地资源比较丰富，但围湖、围江造田现象导致天然湿地面积急剧减少；大量工业废水及生活污水任意排放，对湿地水体污染也日趋严重，全省湿地生态系统的健康受到严重威胁。近些年来，湖北省委、省政府高度重视湿地保护工作，在湿地保护管理的机构设置、人员配备、科研监测、资金投入、公众宣传，法律法规建设等方面均给予了高度的关注和重视。湖北省人大、省政府及武汉等市人大和政府分别制定和颁布了一系列湿地保护的专门法和相关法，为全省湿地保护管理工作初步建立了一套法律体系。

2 湖北湿地保护有关立法历史沿革

根据湖北省现有的湿地法律法规建设的过程，把湖北湿地立法划分为3个阶段。

2.1 起步阶段(从1949到2002年)

这一阶段，湿地这一专业词汇还没有在相关法律文件中出现。各相关法中虽然未直接使用湿地这一词汇，但具体的法律条款涉及到湿地的某些组成要素的保护与管理。这说明当时，湿地作为各种要素构成的整体性还未得到公众和政府广泛接受，湿地的功能和价值还没有得到社会认可。这一阶段的湿地相关法只有部分的条款涉及到湿地相关组成要素的保护(如水、土地、野生动物、野生植物等)，或从环境保护的角度对某一类湿地采取有限的有利于湿地保护措施，或是采取的一些具体保护管理措施，这些措施虽然主观上不是针对湿地，但客观上有利于湿地的保护。如1987年通过的《湖北省神农架自然资源保护条例》从自然资源综合保护的角度，对神农架林区内自然保护区和非自然保护区的国家和省重点保护珍稀动植物及其他自然资源的保护活动进行了规范。神农架区域内生存于湿地的国家和省级重点保护珍稀动植物及自然资源被纳入《条例》管理范围。

2.2 发展阶段(2003～2009年)

这一阶段的标志性事件是2003年，湖北省人民政府制定和颁布了《湖北省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，办法第四条中直接使用了“湿地生态地区”的表述，“湿地”这一专业词汇第一次在湖北的湿地相关法中出现。这一阶段，随着对湿地研究的不断深入，湿地生态系统的结构和功能逐渐被认知，“森林是地球之肺，湿地是地球之肾”的理念进一步普及，政府、部门及公众对湿地保护的意识在逐步提高。这一期间，湖北省还相继出台了系列湿地保护相关法律法规，如2005年实施的《武汉市湖泊保护条例实施细则》、2006年实施的《湖北省实施<中华人民共和国水法>办法》、2009年实施的《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》等。

2.3 完善阶段(2010年至今)

2009年11月18日武汉市第十二届人民代表大会常务委员会第20次会议讨论通过，2010年1月15日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第14次会议批准的《武汉市湿地自然保护区条例》，是湖北省第一部以“湿地”命名的地方性法规，开启了湖北湿地立法的新阶段。这一阶段，湿地保护的重要性和紧迫性已得到公众和政府的认同，全省湿地保护专门立法已提上议事日程，先后出台了《湖北省水文管理办法》(2010年)、《武汉市水资源保护条例》(2011年)、《湖北省湖泊保护条例》(2012年)、《湖北省湿地公园管理办法》(2014年)、《湖北省水污染防治条例》(2014年)、《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(2016年)等湿地保护相关法。

但由于湖北湿地管理体制的限制及利益相关方不同的利益诉求，使得湖北湿地保护专门立法推进缓慢。

3 我国其他地方湿地保护立法概况

自2003年黑龙江和甘肃两省人大先后制定各省湿地保护条例开始，到2017年初江苏和福建两省人大通过的本省湿地保护条例正式实施，全国有共有25个省、自治区和直辖市(港、澳、台除外)人大制定了全省范围内适用的地方性湿地保护条例。此外，山东省人民政府于2013年制定了全省范围内适用的地方湿地保护规章《山东省湿地保护办法》。

2014年，湖北省政府出台《湖北省湿地公园管理办法》；重庆市林业局《重庆市湿地公园管理暂行办法》，重庆和湖北两地目前无专门湿地保护的地方性法规或规章。上海、山西、海南也暂无专门湿地保护地方性法规或地方政府规章。

地方在湿地保护立法时，还制定了针对特定湿地、湿地公园、湿地自然保护区的地方性法规、地方政府规章及其他规范性文件。如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》(2003年)、《长春市波罗湖湿地保护若干规定》(2006年)、《福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法》(2010年)等区域地方立法。与特定湿地相关的地方规章有《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》(2003年)、《天津古海岸与湿地国家级自然保护区管理办法》(2011年)等。

4 湖北湿地保护立法现状分析

4.1 多个主导部门参与

湖北现有湿地立法建设的主导部门包括林业、农业、水产、水利、环保、土地等多个部门，各部门由于自身的职责不同，有的存在矛盾，相互之间很难补充和衔接。过去没有湿地这个概念，湿地管理行政体制既有从中央到地方从上到下的直接管理，也有由地方政府的分块管理，一块湿地涉及到多个行政管理部门。湿地保护管理体制的特点是“分部门实施、综合协调”，“分部门实施”方面主要是职责不清、职能交叉的问题，“综合协调”方面则主要是“有协调责任、无协调权利”的问题[3]。

4.2 调控管理对象复杂多样

湿地的组成包括水、土壤、野生动物、植物、微生物等多个要素。湖北省现行湿地保护立法有的专门针对湿地组成要素进行规范和管理，如《湖北省土地管理实施办法》(1987,2010修订)、《湖北省实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法》(1994)、《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》(2001)、《湖北省植物保护条例》(2009)、《湖北省水污染防治条例》(2014)等。这些条例或办法分别从水、野生动物、植物、土地等湿地构成要素上，加强对湿地的保护。有的将湿地当作整体进行综合管理，如《武汉市湖泊保护条例》(2002,2011修订)、《湖北省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(2003)、《武汉市湿地自然保护区条例》(2010)、《湖北省湖泊保护条例》(2012)、《湖北省湿地公园管理办法》(2014)等。还有的是在湿地资源保护与开发利用过程进行规范和管理，如《湖北省河道管理实施办法》(1992)、《湖北省农业生态环境保护条例》(2006)、《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》(2006)、《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》(2009)、《湖北省水文管理办法》(2010)等。基于不同调控对象的法律规范之间由于自身立法的目标不同，有的也存在矛盾，难以形成共同保护湿地资源的合力。

5 湖北省湿地保护立法建议

5.1 对涉及湖北湿地保护利用的法规进行系统评估与梳理

湖北现行地方法律法规中，涉及湿地开发利用与保护的规范性文件有30多部，有必要在湖北省现行规范中对湿地保护利用等内容进行全面评估，有利于湖北湿地保护的规定予以保留，不利于湖北湿地保护以及阻碍湿地保护的规定，予以修改或者废止。

5.2 制定湖北湿地保护的专门地方性法规

2006年，湖北省林业厅针对全省湿地生态系统退化、湿地资源萎缩和破坏的严峻形势，向省政府法制办提交了《湖北省湿地保护条例(草案)》，该草案在省政府常务会议上未获得通过，这说明当时的立法时机还不成熟。2006年以来国务院各年度立法规划将制定湿地保护条例作为地类立法任务，目前《湿地保护条例》草案已起草完成报国务院法制办审议[4]。到2017年初，全国共有24个省、自治区和直辖市(港、澳、台除外)人大制定了其范围内适用的地方性湿地保护条例。其中有地方湿地条例是作为 “应急” 而颁布的， 由于没有进行科学规范的论证， 存在着诸多问题[5]。湖北省需要经多方论证，借鉴了各地立法经验，结合地方实际制定一部湿地保护的专门法规，以统筹协调湖北在湿地保护中各方关系。

5.3 完善湖北湿地保护的配套制度与实施机制

除对涉及湖北湿地保护利用的法规进行系统评估与梳理，制定湖北湿地保护的专门地方性法规外，提高湖北湿地保护与管理效果，还需要湖北省地方湿地保护配套机制的跟进：一是在湖北地方发展规划中进一步贯彻、细化湿地保护规划；二是建立健全湖北湿地资源信息数据管理系统和监测体系；三是湖北省各级财政预算设置与湿地保护相适应的事项；四是完善政绩考核评价体系，增加湿地保护考核指标；最后，强化湿地保护的宣传教育，加强湿地管理活动中的公众参与，建立利于公众参与湿地管理的相关组织[6]。

6 结语

近10多年来，从国家到地方对保护湿地的宣传对统一人们的认识已起到明显的效果。国家和地方实施了一系列湿地保护与恢复工程项目建设；世界自然基金会(WWF)和GEF等国际组织在湖北实施的“还长江生命之网”、“汇丰与世界自然基金会气候变化伙伴同行项目”、“加强湖北省境内湿地保护体系统管理的有效性GEF项目”，对提高湖北省政府、部门及公众的湿地意识起到了良好的推动作用。

湖北是长江流域的中段，生态地位非常重要，同时江汉平原也是渔业资源极其丰富的区域。湖北湿地资源的特殊性在于绝大多数也是人们生产生活的地方，如洪湖是我国最重要的淡水鱼生产基地，淡水鱼年产量多在30万t以上，居全国县市前列。另外洪湖还盛产多种水生植物，产量丰富，也成为当地重要经济收入来源。因此湖北在进行湿地保护立法时也不能照搬其他国家或国内其他省份的立法经验。

湖北在实施对湿地保护的同时必须考虑以湿地为生产资料的人们的生产生活问题[7]。制定湖北湿地保护的专门地方性法规优先保护湿地，也要规范湿地的合理利用。湖北湿地立法还可以将范围缩小，突出重点，针对重要湿地制定“一区一法”[8]，先行制定本省某个地方、保护区或湿地公园的湿地保护法规，再制定全省的湿地保护专门法，并通过完善湖北湿地保护的配套制度与实施机制，形成湖北省完整的湿地保护体系。