全民共建共享社会治理格局下的政府职能建设

万继蓉

摘 要：十九大在提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的同时，明确要求“深化机构和行政体制改革”，体现了未来中国在全面深化改革中国家治理体系改革的方向。在全民共建共治共享格局中，作为国家治理与改革重要组成部分的政府，要以服务、责任、法治为价值取向，加强自身职能建设。

关键词：全民 共建共享 政府职能

十九大在提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的同时，明确要求“深化机构和行政体制改革”，机构和行政体制改革无疑是未来中国全面深化改革中国家治理体系改革的方向。而政府治理与职能转换又是国家治理与改革的重要组成部分。在政府主导下的政府、社会和企业三方互相协作、补充的国家治理格局中，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府” 理应成为我国共建共治共享社會治理格局中的一条主线。

一、全民共建共治共享：中国社会治理理念的现代特征、鲜明特色与实现进路。

以“治理”代替“管理”的概念是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的，其表述为“国家治理体系和治理能力现代化”，十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，到十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，从社会管理到社会治理、再到构建全民共建共治共享的社会治理格局的提出，既意喻着中国对社会治理的认识不断走向成熟，也是社会治理实践的迫切要求，具有鲜明的中国特色。

全民，即全体人民或全体公民。全民一般理解为一个个具体的个体或者作为人的集合体；但是从国家治理角度的来讲，若将全民仅仅解释为个体或是集合体，概念容易泛化，在实际操作中难以落地。在现代组织化的社会中，参与共建共治的全民，更应该理解为各类社会组织或机构中的人，即个体是通过组织或者机构参与社会管理的，这些组织或机构应当包括政府、社会、企业。“全民”的概念体现了现阶段我们强调广泛、多元社会主体参与社会治理。

共建与共治，即全民共同参与多领域的社会建设与社会治理。目前我们正在全面深化改革，在经济体制、社会治理方式深化改革的过程中，必然引起社会结构变动、利益格局的调整与思想观念的变化，深刻的社会变革也必然伴随复杂、多样的社会矛盾，社会治理面临必须面对这些新情况新问题。这种情况下都不可能依靠政府、企业或是个人、社会组织单方面的力量来解决这些复杂情况复杂问题。共建与共治就是主动应对新情况新问题，建立机制，吸引与鼓励多方参与社会治理，共同承担风险，形成多方互补的治理格局。当然，社会治理关系到每个个体的切身利益，共建共治也是回应公民对知情权、民主参与权的要求。

共享，即治理主体共同享有社会治理的成果。“共享”是“全民共建”的价值目的与前提保障。改革开放以来，我国经济迅猛发展，但是发展成果却没有很好地惠及每个人每个家庭，地区之间、城乡之间、行业之间存在比较大的差距，这种发展不平衡不充分的的状况不符合发展的目的，也影响个体积极性的发挥。共享治理成果就是协调不同地区、不同群体之间的利益关系，逐渐缩小城乡、地区、行业之间差距，建立与经济发展水平相适应的保障公民生存发展需求的公共服务体系，确保不同社会群体能够公平获得公共服务资源，最终实现社会公平正义与社会和谐。

二、全民共建共治共享格局中的政府职能的价值取向

习近平总书记在十九大报告中指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。” 作为“负责”的政府在推动国家治理现代化的过程中扮演着主导的角色，政府职能建设取向对全民共建共治共享治理格局的形成有着重要影响，在这一格局中，政府职能要紧紧围绕全民、共建共治、共享来定位，其价值取向可以归结为六个字：服务、责任、法治。

（一）服务。共建共享要求政府以公民为本位，以服务公民公共需求、维护和实现公众利益为目标，其主要特征是“忧民所忧、乐民所乐”。具体来说，要坚持以人为本、执政为民的执政理念，树立公仆意识，从主要依靠行政强制权力的权威政府转向主要依靠提升服务公众能力的平等政府，努力为公民提供更多更好的公共服务和产品。政府的服务有三个重要标志：一是服务至上。服务至上就是要提升政府公共服务能力，适应社会变化、贴近群众需求，改进和完善政府服务的工具、手段和方式，而不是从方便政府管理控制社会出发，要求群众和社会适应政府。要更加关注民生，将公共服务融入到政府工作的各个方面，财政支出要更好地为企业和社会公众服务，主要投向公共产品和公共服务领域。二是服务高效。政府服务注重结果、追求绩效，行政成本低，行政效能高，人民满意度高。三是公众参与。政府需要主动为之，建立有利于公众参与政府管理和服务的良性互动机制，在政府着力提供公共服务的同时，企业、社会和公民参与公共服务供给的积极作用得到有效发挥。

（二）责任。政府的公共服务性质决定了现代政府的“责任”特征。政府的权力来自人民，政府行使行政权力必须承担相应的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任，权力与责任必须对称。由于政府权力大、功能强、部门多，通常处于强势地位，更要从体制机制法制和社会及公众监督等方面加强对其责任制约。其主要特征就是“务实高效、勤勉创新”。具体来说，必须牢固树立责任意识，从权责脱节的全能型无限政府转向权责对等的规制型有限政府，不能被动任意扩大和包揽各种社会管理和公共服务，要明确职能，恪尽职守，勇于创新，既不失职，也不越权，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。政府的责任内涵有三个重要方面：一是责任设定科学。政府与社会的职责界定合理，不包揽、不替代应由个人或社会应做的私人或社会事务，政府内部权责关系明晰，工作主体明确，工作目标落实到位，避免职能交叉、权责分离、运作不畅等现象。二是政府信誉良好。一个负责任的政府，必然是个重信守诺的政府。只有做到令出必行，言出必践，诺出必果，社会和公众才能信赖和依靠政府。要积极履行所负的责任，一切行为以民意为依据，及时回应社会、民众要求，真正服务于公民和社会。三是责任考核严格。逐步形成全方位监督机制，健全完善政府绩效评估体系和行政问责制度与责任追究机制。

（三）法治。法治是现代社会治理的基本保障，共建共治共享社会是法治社会，复杂的社会在法律的规范下才健康有序。这就要求政府必须依法行政，核心是政府权力的组织与运行在法律框架内进行，政府行为受到法律约束，以保障政府权力不侵害公民、法人和其他社会组织的合法权益。其主要特征是“公正严明、规范有序”。法治政府要求必须牢固树立法治意识，严格按照法律授权管理经济社会事务，把政府运行的全过程、各环节都纳入法制化、规范化运转的轨道，严明法纪、公正执法、规范行政。政府职能的法治化标志是：一是树立依法行政的意识和培育依法执政的能力。将法律水平纳入政府工作人员录用与考核体系，要求工作人员学法、尊法、守法、用法，依法办事、按章办事，能够熟练运用法律手段处理经济社会发展各项事务。二是政府运行法制化。只有政府的一切行为都用法律加以规范，才能保证权力能够正确有效地服务于权利，确保政府避免不当干预的情况下依法保护公民权利和社会秩序。政府行为法制化要做到政府职权、行事程序法定，正确全面实施法律法规，及时纠正违法行为。三是形成科学民主决策机制。公民的意愿与诉求得到及时反映，重大决策制定严格经过合法性审查、集体讨论、公众参与、专家论证、风险评估等程序，做出的决定要相对稳定。

服务、责任、法治这三方面组成了互相联系、互为支撑的有机整体。其中，服务是核心，是建设共建共治共享国家治理格局中的政府的最终落脚点和归宿。政府的根本目的就是要为公民提供优质的公共产品和公共服务。这就决定了政府的责任义务，界定了政府服务内涵，要求政府勤政廉政，回应公民需求。责任是前提，只有政府职能有限、集中、明确，机构精干、高效、节约，才能实现服务优质、便捷，确保政令畅通、执行有力、公信力强。法治是保障。行政机关的权力法律设置、行政行为遵守法律、行政违法承擔法律责任，用法制的刚性确保政府服务目标实现，推动政府工作人员各负其责，各尽其职。

三、以全民共建共治共享为导向的政府职能建设

共建共治共享理念的形成，既是对传统“行政中心主义”的反思，也开启了这一理念下政府职能的改革要求。在全民共建共治共享的总体目标下，从十八大到十九大，历次中央全会都要求进一步简政放权、完善制度机制、提高行政效率等政府机构改革与职能转换。具体来说，全民共建共治共享格局下，政府职能建设该做到如下几点。

（一）强化政府的服务功能，设定政府职能边界。在经济领域，政府要转变管理方式，更多地运用经济杠杆、法律手段，减少行政干预，进行经济调节、市场监管，为市场主体维护良好的运行环境；在社会领域，在加强社会管理的同时，将提供公共服务放在首位，使政策支持、财力保障进一步向社会管理和公共服务领域倾斜，引导建立协调和谐的社会环境。重点来说，

1、进一步完善社会主义市场经济体系建设，减少对微观经济运行的干预。要坚持“四个优先”的原则，即企业自主优先、市场调节优先、社会自律优先、事后监管优先。政府要坚决放开应该由企业自主决定、市场机制有效调节、行业协会和中介机构自我管理的各类事务。政府部门把工作重点放在日常监管和服务上，减少事前行政审批，尽量采用事后监管。

2、推进政事分开、政企分开、管办分开。培育各类社会团体、行业组织、中介机构等各种社会组织，尽可能把适合由社会组织和中介机构承接履行的政府职能（比如辅助性、技术性、服务性的事务等）转移给它们行使，政府转而购买这些社会组织提供的公共服务。

3、完善政府主导下社区管理水平。合理设定各级政府的管理边界，推动各级政府将主要精力放在社会管理与公共服务上，同时以社区建设为载体，强化社区建设，提高基层为民办事的能力整合和充实资源，自我管理、自我服务的水平。

4、完善公共财政体系建设。政府的财政职能必须按公共取向重新确定，减少行政事业性收费，加大政府公共服务投入，将更多的财力用于改善民生和促进转型发展上。深化各级财政管理体制改革，建立促进基本公共服务均等化的现代财政制度；优化财政的转移支付功能，加大对贫困地区、农村地区、财力困难地区的转移支付力度；建立多层次的公共服务提供主体，建立回应公民多样化需求的制度平台。

（二）着力提高行政效率。效率是衡量政府服务水平的最重要标尺。要从体制、机制和制度各环节同时入手，改进方式，完善制度，厘清职责，优化机制，全方位提升行政运行效率。

1、完善政府运行机制。按照精简、统一、效能的总体原则和决策、执行、监督三项权力既相互制约又相互协调的要求，深化大部门体制改革，逐步实行“决策集中、实施专业、监督独立”，进一步理顺各级政府、政府各部门间的职责关系，建立职责明确、运转高效的行政运行机制。

2、推进行政审批制度改革。大幅削减审批事项，推进标准化、流程化审批。特别是要建立统一的政府的行政审批管理和服务平台，努力实现网上审批、透明审批、统一监管。同时要尽可能扩大并联审批、告知承诺的实施范围。

3、开展政务云平台建设。建设好政府门户网站，依托电子政务网，以信息资源整合共享为重点，推动建立政府部门信息互换共享、业务协同办理和网上公开服务的工作机制，努力形成社会管理与公共服务事项“网上受理、网上协同办理”的工作格局。

4、强化绩效考核和行政问责。确立科学合理的绩效评估指标体系，加强对工作过程的管理与核查。健全以一把手为重点的问责机制，行政问责要涵盖到决策失误、行政不作为、乱作为等方方面面。

（三）努力规范政府行为。政府必须依法行政、规范履职，政府行为不超越法定权限和程序，法律法规规定的事按质按量完成，对重点领域和关键环节加强监管，提高制度执行力度，避免形成制度漏洞，确保制度落到实处。

1、加强政府规章建设。加强社会管理、基本公共服务和规范政府行为方面的立法，修改、废止不符合经济社会发展要求的法律规章。完善立法程序，探索向社会公开征集政府立法议题的制度，使政府规章更契合公众需求。

2、决策合法、科学、民主。完善落实重大行政决策的听证、专家论证、风险评估、合法性审查等程序，确保决策质量。特别是对于涉及不同群体利益调整的重大决策，要严格听证，保证厉害相关群体意见的充分表达。同时，建立公众意见反馈机制，对公众的意见与建议要有反馈。

3、推进行政执法体制改革，规范政府执法行为，严格程序。在行政执法调查取证、检查检测等环节充分利用信息技术，加强对行政执法的统一监管。完善执法工作机制，加大协各部门、各机构调力度，切实解决各级政府、各部门之间存在的推诿扯皮问题。

4、强化多元监督，特别是要更加重视外部监督，进一步规范行政权力运行。建立民意测评机制，经常性开展行风政风测评，引入第三方评估机制测评政府绩效。积极发挥新媒体的作用，主动回应公民关心的问题。建立舆情汇集分析机制，疏通公民投诉途径，主动接受群众监督。

（四）继续推进政府信息公开。紧紧围绕企业和公民关切的信息，注重公开过程性信息，注重信息公开的细化和具体化，注重信息公开的完整性、及时性和连续性，让信息更透明、公开的信息更容易为公众所用。

1、推进财政信息公开。将全部政府资金纳入预算管理的基础上，逐步实现各类政府资金预算、决算和审计信息的全部公开（依法需要保密的除外），确保逐年深入，每年都有新进展。对已经公开的信息，要细化内容，让公众看得更清楚

明了。

2、提高行政权力运行透明度。重点公开行政审批、监管和处罚类信息，公开审批、监管和处罚的自由裁量范围、种类和幅度标准等。同时，建立健全行政执法情况通报制度，定期公布食品、药品等重点领域的监督检查情况。

（五）建设为民务实高效清廉的公务员队伍。

1、加强公务员思想作风建设。要通过强化教育，引导政府工作人员牢固树立社会主义核心价值观，学习现代社会治理理念，增强服务的自觉性、主动性。

2、加强公务员能力建设。完善公务员培训、晋升、考核、奖惩等全过程管理制度。提高公务员培训实效，扩大从基层和企事业单位选拔公务员，组织更多公务员到基层一线锻炼，增强公务员综合管理能力。

3、从教育、制度、监督各方面入手，建立预防与惩治腐败的体制机制。重点推进信息化在反腐倡廉重点领域的应用，积极构建预防腐败信息系统，着力完善“制度加信息技术”的预防腐败新机制。

参考文献：

[1] 习近平，《决胜全面建成小康社会，奪取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第39页。