论对纪检监察机关的异体监督

刘思琪　高洁　裴艳丽

摘要：在国家监察体制改革的重大背景下，党和国家赋予了纪检监察机关特殊的权力，纪检监察机关查人家，谁来查纪检监察机关？因此，如何对纪检监察机关实行有效的异体监督成了迫切需要解决的现实问题。针对现行的监督体制存在着同体监督不实、异体监督不力的现状。必须遵循权力制衡规律，探索多种形式的异体监督；构建人大监督纪委的体制机制；充分发挥检察院和网络媒体的监督作用；用法律规范纪检监察机关的权力，更好地实现全面从严治党，深入推进依法治国。

关键词：纪检监察机关及其组成人员；同体监督；异体监督

同体监督中监督主体与监督客体同属于一个组织或系统，是权力部门系统内部的一种自我监督。异体监督则相反，监督主体与监督客体无直接的利害关系和隶属关系，两者来自不同的组织或系统，是来自权力部门外部的一种监督。对执政党和政府来说就有来自民主党派、人大与政协、司法部门、社会团体、人民群众及新闻媒体等监督，这些都可以称之为异体监督。

任何拥有权力的机关都会产生自身的利益，都需要被监督，自然也包括监督机关，而如何监督监督者也是一个亘古不变的研究问题。我国当前监督体系中对于纪检监察机关及其工作人员的监督比较薄弱，也因此产生了一些问题。事实上，加强对纪检监察机关及其工作人员的监督，是加强其自身建设的必然要求，是健全监督体系的必然要求，更是保障公众利益的必然要求。

一、对纪检监察机关监督的现状及存在问题

在现有体制框架内，如何加强对充当监督者角色的纪检监察机关的监督，《中国共产党党内监督条例》和《党章》都作了相应的规定。其中《中国共产党党内监督条例》第六条：“党的各级委员会有权对同级纪委的领导班子及其成员进行监督。”《党章》第43条：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”《党章》第45条：“上级纪律检查委员会有权检查下级纪律检查委员会的工作，并且有权批准和改变下级纪律检查委员会对于案件所做的决定。”

那么目前已有的对纪委的监督是否确有成效呢？

纪检监察机关是党内负责监督的专门机关，由党的代表大会选举产生并对它负责，可见，党代会对纪检监察机关是负有监督责任的。但是，党代会五年才召开一次，而目前主要的监督方式就是在五年一度的党代会上对纪检监察机关工作报告的审查，这种监督周期长，且多数情况下流于形式，因此，党代会对纪检监察机关监督活动的再监督有效性不足。同时，党代会常任制在一些地区还在试行，还没有在全党全面铺开，所以党代表也很难发挥对纪检监察机关的监督作用。

从现行制度设计看，纪委由同级党委和上级纪委监督，但是目前的监督状况并不理想。首先，由于上级纪委与下级纪委相距较远，往往鞭长莫及，而纪委又受同级党委的全面领导，所以纪委会更专注于本部门的工作，上下级纪委之间平时沟通接触的机会较少，存在信息不对称的情形，很难起到监督作用。而且上级纪委和下级纪委是自身系统的上下级关系，当前上一级纪检监察机关并没有普遍建立起对下级纪检监察机关的监督机构体系，而工作上的关联性以及日常工作中建立起来的部门情感纽带，都会让上级纪委处理下級纪委的相关违法违纪的行为时存在碍于情面或者护短的情形，容易“大事化小，小事化了”，滋长不正之风。其次，就同级党委而言，一是不便监督，纪委书记本身就是党委常委，这种组织上的粘连关系决定了党委很难对纪委实行真正的监督；二是不愿监督，因为纪委是双重领导，纪委可以越过同级党委直接向上级纪委反映问题，党委往往追求相安无事、和平共处，不愿意或者说轻易不会惹纪委，对纪委的一些问题也可能因此睁一只眼闭一只眼，滋养了腐败的温床，给监督工作留下漏洞。所以现行监督体制很难真正起到监督作用。

二、加强异体监督的现实路径

有效的监督，其前提必须是不同的监督主体，这是遵循监督原理和监督规律的必然选择。所以对党内监督体系进行调整改革，在系统外、体制内多管齐下、多措并举，把异体监督落实到实处，这样才能形成有效的监督制衡力和科学的权力结构。

（一）完善同体监督制度体系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。”这就在坚持《党章》精神的基础上，为党的纪检监察工作的开展提供了新的思路。如果明确党内监督纪委的主体是上级纪委，强化上级权力的同时，强化上级纪委的责任，在某种意义上说，上级纪委对下级纪委出现的问题承担连带责任。监督无非是对人的监督和对事的监督，既然根据十八届三中全会的精神，强化了上级纪委的人事权和查处案件的决定权，上级纪委当然就要承担相应的责任，这才符合权责一致的原则。让其想护短无法护短，不能护短，护短了就承担连带责任。

根据新修订的干部选拔任用条例，对干部选任的责任很明确：谁提名谁负责，谁考察谁负责。纪委书记的提名好人考察以上级纪委会同组织部门为主，确保上级纪委的领导权，这样有利于强化各级纪委同上级纪委的沟通、联系，各级纪委也可以更加大胆的履行监督职责。上级纪委对下级纪委的人权、事权有主导权、决定权，事实上也就很大程度上约束了下级纪委、监督了下级纪委。如果在制度上明确了上级纪委是系统内的监督主体，上级纪委就会主动解决上下级信息不对称的问题。比如，主动巡查暗访、考察、考核、责令下级述职、报告等。

（二）拓宽异体监督途径

对纪检监察机关的监督，同体监督的效果并不十分理想，所以更需要其他监督形式的协作，否则难以全面有效地发挥作用。因此，必须高度重视、充分利用好异体监督的多种形式来加强对监督者的监督，只有这样才能打造一支执行铁军，才能真正赢得人民群众的信赖。然而在我国当前的情况下，不可能在纪检监察机关外再设立一个专司监督纪检监察的专门机构，这既不可取，也不可行，这样会陷入监督的连环套，永无止境。

更好地发挥人大的监督作用，充分利用现有的制度资源，探索构建人大监督纪委的体制机制。共产党领导的人民代表大会制度是我国的根本制度，按照我国宪法设计，人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，国家行政权、审判权、检察权等一切权力由它派生并受其监督。既然所有行使公权力的机关都受人大监督，而纪委行使的权力某种意义上说比公检法的权力都大，当然应该置于人大的监督之下。且监督主体的地位高于监督客体，这符合实施有效监督最基本的前提条件。

要想加强人大对纪检监察机关的监督，首先要在体制上采取措施，在人大建立一个专门的监督委员会，一是对纪检监察机关的工作进行带有督促性质的了解、检查和审议；二是对重大违法违纪行为或其他不适当行为实施处理、纠正和制裁。人大组成人员来自于人民，服务于人民，代表人民的根本利益参与监督。其次，在各级人大组成人员中，有许多政治、经济、法律、教育、科技等社会各界的专业人才。他们在参政议政、开展监督工作中，可以充分运用自己丰富的知识和科学的思维方式，对所要决策的问题进行科学的论证，从而使作出的决策具有一定的科学依据，更加符合客观实际。同时，要在制度框架的构建中明确人大是民意代表机关，强化其最高权力机关的认识，保持其相对独立性，这样才能保证人大执行自己的监督权限，监督委员会才能更好的发挥其作用。

（三）畅通对纪检监察部门异体监督的渠道。

1. 设举报专线、举报中心等，举报中心和举报专线设在检察院，由检察院受理、接访、查处，这也没有体制障碍，因为检察院本身就是专门的法律机关。我国《宪法》第一百二十九条和《人民检察院组织法》第一条都规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”同时，《人民检察院组织法》第五条对检察机关的职权规定是：“对叛国案、分裂国家以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；对直接受理的刑事案件，进行侦查；审查公安机关侦查的案件，决定是否逮捕、起诉、免予起诉。对公安机关的侦查活动是否合法进行监督；对刑事案件提起公诉，支持公诉。对人民法院的审判活动是否合法，实行监督；对刑事案件的判决和裁定的执行与监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。检察院职权的这种特殊性，由它来处理涉及纪检监察的案件更专业。”

纪检监察机关与检察机关是当前我国反腐败的两股重要力量。纪检监察机关打击党员干部的违法违纪行为，而检察机关则是惩治国家工作人员的违法犯罪行为，二者运用各自的职能，在不同層面打击腐败行为。纪检监察机关监督的是行使公权力的国家工作人员，这其中包括检察机关及其工作人员，所以在检察机关设立监督纪检、监察机关的举报专线、举报中心，会促成检察院与纪检、监察之间形成相互制约的局面，权力受到制约和相互监督，这样纪检监察机关及其工作人员作为手握权力的监督者就不能肆意而为了，真正做到监督监督者。同时也能让地方检察机关能够独立的开展工作而不受地方政府的牵制，这样，就有可能在地方范围内解决腐败问题，而不是需要群众向上级直至中央反映，最后由上而下派调查组才有可能解决。

2. 充分发挥媒体和网络的监督作用。出于竞争的需要和社会责任感，新闻媒介总是会千方百计地调查各级政府官员的各种活动，对不轨行为予以曝光，同时广大网友也越发的愿意用网络等各种媒介表达自己的意愿，许多大案要案往往从网络曝光开始，这在监督上发挥了巨大的作用。可以充分利用新闻舆论监督这种时效性强、辐射面广、透明度高、威慑力大的优势，建议建立纪检监察信息监督网站，发布纪检监察信息，给广大网民提供一个监督的平台，人们随时随地关注纪检监察信息的同时，可以自由发表对纪检监察工作的批评、建议意见，并且对纪检监察机关及其工作人员的违法违纪的行为进行检举揭发。

在建立纪检监察信息监督网站的时候有一点问题需要思考，就是网民反映的意见和问题由谁来监管，本文认为应该交给上文提到的人大建立的专门的监督委员会。人大的监督委员会对网民反映的意见和问题要进行分类处置，可以分为案件线索类、批评建议类、恶意诽谤类等。针对案件线索类，要对其可信度和可查性加以分析、区别，并分类处理；针对批评建议类，要对其合理性和可行性加以分析、区别，并分类处理；针对恶意诽谤类，要及时澄清事实，并协调司法部门，肃清网络环境。

（四）将解决纪检监察机关及其工作人员的监督问题与政治制度改革、国家的法治化进程结合起来

就像十八届三中全会决定中说的“用法治思维和法治方式解决问题”。法治作为一种国家治理方式，其核心要义有二，一是限制权力；二是保障权利。由于权力具有自我扩张的本性，权力一旦失去监督和制约，必然导致滥用和腐败，进而侵犯公民权利，践踏法律权威。因此，严格规范权力的行使，防止其滥用和扩张，并充分保障人民权利，确保合法权益不受侵害，是依法治国的两个重要维度。约束权力的最好办法就是立法，只有通过立法把纪检监察机关的组织、职能、责任等全部法定化，由法律界定清楚，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，并落实责任追究制度，实现责任和权力的统一，有效防止权力的膨胀和扩张。

公权力是国家、政府及其工作人员享有的治理国家、实施公共管理的权力，党的机关不应行使公权力，那么纪检监察应该专司党风党纪问题，把党风党纪以外的问题全交给相关的国家机关来行使。用法律规范纪检监察机关的权力，并完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，如此，纪委的职责就受到了限制，局限在对党内党风党纪事项的督查，而不是行使诸如案件查处的公权力，那么，对纪委监察的监督也就更加容易了。对纪委的监督立足于健全的、强大的法制系统，任何人都不敢以身试法，促进廉洁政府的建设，同时也维护了国家的安定团结、长治久安。

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（作者单位：扬州大学广陵学院）