浅析非政府组织参与新农村建设

刘丹

摘要：“三农”问题历来是党和国家高度重视的问题，自党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以来，新农村建设受到社会各界的热议。2015年出台的中央一号文件，再次聚焦“三农”，并要求围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设。新农村建设需鼓励各种社会积极参与新农村建设。非政府组织参与新农村建设中有其独特的特点和优势，能够有效弥补政府失灵和市场失灵的不足，是推进新农村建设的重要力量。因此，加强对非政府组织参与新农村建设的研究，为非政府组织参与新农村建设提供指导意义，更好地发挥非政府组织在新农村建设中的作用。从而，更好、更快地实现中华民族伟大的中国梦。论文分析了美、日、韩等国家非政府组织参与新农村建设的特点，同时结合我国非政府组织参与新农村建设的现状，提出非政府组织参与新农村建设的必要性和可能性，并粗浅地分析了在当今时代，非政府组织参与新农村建设的路径。

关键词：新农村建设 政府 非政府组织 路径

中图分类号：D632.9 D422.6 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）16-0230-03

党中央连续将“三农”作为一号文件的聚焦点，高度重视农业、农村的发展，并确定新农村建设的重要地位。各级党委和政府制定了一系列强农惠农政策，为全面推进新农村建设提供了条件。正是基于这一发展趋势，习近平总书记在农村工作会议上指出，要努力把新农村建设提高到新水平，加快市场化对新农村的带动作用，更加重视新农村建设，完善农村综合服务体系。

然而，由于我国城乡二元体制的长期存在，“三农”发展还相对较为缓慢，加快新农村建设还存在诸多的问题。随着行政体制改革的不断加强，各市场主体之间的关系也将更加明确，这其中，非政府组织这一主体的界定是一个重要的问题。有效协调好政府、市场、非政府组织的关系，充分发挥非政府组织的作用，才能更好地加快新农村建设的发展。但是，在实践中，一方面，非政府组织在新农村建设中发展路径仍然较为狭窄，发挥作用的力度不够，归根结底是我国的经济政治体制不完善，缺乏非政府组织发挥作用的条件和环境；另一方面，非政府组织参与新农村建设的实践还未成熟，缺乏科学的理论指导，可借鉴的有效经验也严重不足。

一、非政府组织的内涵和特征

（一）非政府组织的内涵

非政府组织是国际上通用的名称，但各国对其定义不统一，较为普遍的定义则认为，非政府组织是指非政府的、非营利的、自愿组成的致力于公益事业的社会组织。非政府组织有其自身的特点和优势，能够解决政府和市场难以解决的问题，弥补政府失灵和市场失灵，这也是非政府组织能够成为新农村建设重要力量的原因之一。

（二）非政府组织的特征

非政府组织主要有以下几个特征：

（1）非营利性。是指非政府组织不以营利为目的，主要通过会员缴纳的会费和社会集资来参与社会公益事业，从而实现社会价值。但是，这并不代表非政府组织不营利，非政府组织在参与社会事务时不排除部分服务的有偿性来保证其有效运作。此处的非营利性则是强调其在运作过程中不因追求利润最大化而损害公众利益。

（2）组织性。非政府组织的成立需经过一系列严格的程序，在运作过程中也需遵循相关的法律和规章制度，一方面，在法律范围内监督有关国家政策的执行和实施，另一方面，非政府组织自身也接受有关部门的监督。

（3）自治性。非政府组织是独立的社会组织机构，依据有关的宪法，自主开展活动，不依附于国家，也不附庸于市场。

（4）公益性。非政府组织的宗旨是提供公益性服务，主要是为了凸显所从事事业社会价值和提高其社会效益，从而更好地满足人民群众的需要。

（三）非政府组织发展的现状

中国的非政府组织在越来越多的领域发挥着重要的作用。当今，非政府组织逐步进入大发展时期。中国政府如何协调各方面因素，利用好这把双刃剑，充分发挥积极因素的作用，妥善处理消极，化不利的因素为有利的因素，更好地引导非政府组织在社会主义现代化建设中发挥更积极的作用已迫在眉睫。

当前，我国非政府组织活跃于新农村建设各个方面，其发展不仅促进了新农村经济的繁荣，加快农民致富的步伐，同时也为农村建设成为乡风文明、村容整洁的良好村风村貌增条筹码。但是，非政府组织在新农村建设过程中出现的村民自愿性程度不高、运作的制度环境不健全、资金来源渠道单一且不稳定等问题则严重制约着非政府组织作用的发挥。

（四）非政府组织的困境和原因分析

1.非政府组织职能转变不到位，政府、市场、非政府组织三者职能界线不明确

改革开放以来，随着行政体制改革的不断加深，政府职能转变也加快推进，政府和非政府组织的关系逐渐从竞争冲突转变为合作伙伴的关系，政府积极扶持非政府组织参与社会事务和社会服务，非政府组织则相应地支持和配合政府的行政体制改革。但是，我国长期存在的权本位思想和全能主义思想束缚着政府，使政府对社会公共事务管得过多、过死。政府变相提高非政府组织注册和登记的门槛，严格限制非政府组织和市场参与社会事务，这也严重影响了非政府组织的发展。

2.非政府组织自身参与新农村建设的组织结构不合理、资金来源渠道单一、专业人才缺乏

我国非政府组织参与新农村建设仍以沿袭传统运作模式，重理论，轻实践。在运作过程中带有浓厚的行政色彩。在资金和用人方面过于依赖政府，不仅不利于非政府组织充分利用其自治性优势，也限制了非政府的组织发展规模。这也使得非政府组织在新农村建设长远发展中受到严重的限制。

3.国家政策支持力度不够，法律环境不完善，可适用的体制不健全

与西方发达国家相比，我国法律在对非政府組织方面还有很多不完善的地方。首先是没有一套适应非政府组织完备的法律。主要是由于非政府组织存在统一立法的缺位、登记注册的门槛高和非政府组织成员难以管理等缺陷。其次是我国已有非政府组织法律过于陈旧，对非政府组织存在的问题和新出现的情况适用价值不高。再次，非政府组织管理体制不健全，一是非政府组织注册、登记等准入程序不规范，加大了非政府组织参与公益事业的难度。二是，非政府组织自主性受到限制，政府对公益事务管得过多过死，使人民群众的社会服务需求受到限制，也使非政府组织过分依赖政府，严重影响其独立性的发挥，甚至使非政府组织成为政府的附庸。

4.非政府组织在新农村建设中的影响力不够，难以得到村民的认同和支持

非政府组织在新农村建设过程中还存在较多的不足，业绩成效不显著，自身建设和宣传力度不到位，使村民对非政府组织的信任度不高，村民参与社会事务的创新意识和参与意识不强。

二、国外非政府组织参与新农村建设的特点和借鉴意义

西方国家加上日韩等少数几个东方国家非政府组织参与社会事务历史悠久，并对其有完备的相关法律体系，对非政府组织参与社会服务的行为有较为明晰的规定，政府也积极地加强与非政府组织的合作，并不断扩大非政府组织参与社会事务的内容和范围。

（一）英国非政府組织参与社会事务的特点和对我国的借鉴意义

英国非政府组织形式多样，发展规模大小不一，资金来源渠道广，在社会各个方面起着重要的作用，同时，非政府也得到社会各界的有力的支持和广泛认同。英国政府大力支持非政府参与社会事务，不仅为非政府组织的发展提供了良好的法律制度环境，而且，在非政府登记、注册等准入程序中也降低了门槛。相比英国对非政府组织的管理方式，我国理应做好以下工作：理顺政府和非政府组织的关系，加快促进非政府组织向合作伙伴关系转变。随着我国民主进程的加快，单靠政府管理公共事务和提供公共服务已经很难满足人民群众的需求，我国政府应该向英国学习，转变对非政府组织的态度，充分了解非政府组织在现代化建设过程中的作用，加强与非政府组织之间的合作。在组织保持相互独立，职能上相互协作、相互监督，同时，加快政府职能的转变，理顺政府、市场、非政府组织之间的关系。当然，制定统一的非政府组织和与之相配套的法律，也是必不可少的。

（二）美国非政府组织的特点和对我国的借鉴意义

美国非政府组织在美国发展过程中扮演着重要的角色。首先，对内在社会事务和社会服务中有着较为积极的作用，美国政府不仅将更多的社会事务交由非政府组织，同时，非政府组织还在政府决策过程中担当顾问的角色，监督政府的相关工作，间接影响美国的政治。其次，对外，非政府组织利用其特有的优势为美国外交政策服务，成为美国“民主输出”的重要的工具，维护了美国的利益，也提高了美国非政府组织在国际中的地位和作用。

相比较而言，中国非政府组织应加强自身建设和独立性建设，加强其在社会事务中的影响力，承担起对政府在职能上协作和监督的职能。另一方面，我国非政府组织应积极面对美国等国家非政府组织的挑战，加强自身意识的建设，同时需主动参与国际竞争，参与国际合作，维护我国的权益，同时提高我国非政府组织在国际社会的地位和影响力。

（三）韩国“新村运动”中非政府组织的作用和对我国的借鉴意义

韩国的“新村运动”主要是充分发挥农民的自主性作用，加以政府的有效扶持，从而带动个人的积极性和充分发挥集体的作用。在“新村运动”中，韩国非政府组织在其力量比较薄弱的农村形成特有的发展体制，政府对非政府组织的建立和发展起着主导作用，同时，非政府组织则在微观的实践领域中有自治的作用。

韩国不同领域的非政府组织有不同的地位和作用，经济领域的非政府组织是最庞大的，不仅对韩国经济有着重要的作用，也对韩国的公共事务管理有重要的作用。当然，韩国非政府组织运作资金也是参差不齐，较为通俗的模式是政府对非政府组织予以资金支持，在其进入良性轨道时政府则逐步取消扶持资金。捐助、会员会费、组织部分有偿运作是其经费的主要来源。

韩国非政府组织在“新农村运动”中一方面为社会提供服务，向政府反映会员的需求，维护会员的利益，并对政府制定政策提供有关的意见和建议。另一方面，非政府组织在公共管理事务中代行部分的政府职能，根据有关的行政要求积极践行相关的政策，促进其实施。对比和韩国同是发展中国家的中国，韩国的非政府组织的发展对中国具有更为深远的借鉴意义。其一，韩国非政府组织的发展适合其特有的国情，尤其是韩国政府对非政府的主导作用促进了韩国“新村运动”的发展。但是，中国的国情要求中国政府在组织上和非政府组织独立，职能上相互协作，相互监督。其二，韩国非政府组织在不同领域有不同地位和作用，甚至这些非政府组织依靠政府的支持形成垄断地位。随着物质生活的极大提高，现有的社会服务也越来越难以满足群众的需求，拓宽非政府组织竞争空间，提高非政府组织竞争力和提供公共服务的能力，是我国现有国情的需要

四、我国非政府组织参与新农村建设的路径选择

充分发挥非政府组织在新农村建设中的作用，需更好地协调政府和非政府组织的协作关系，使政府组织和非政府共同致力新农村建设。非政府组织参与新农村建设过程中的路径选择需注重科学和全面，不仅需在内、外部路径上作出科学的决策，同时也需充分选择内外路径的共同之处。

第一，在外部路径上，关键是政府这一主体需加强对非政府组织的支持力度。首先，国家需出台相关的非政府组织适用法律，保证非政府组织作用的有效发挥，各级政府需指定与之相关的配套设施，为非政府组织参与新农村建设提供良好的法律环境。其次，政府需科学地放低非政府组织准入门槛，减少不必要的准入程序。最后，政府和企业应在资金方面对非政府组织加以支持，拓宽非政府组织参与新农村建设的运作资金渠道，充分发挥非政府组织在新农村建设中的作用。

第二，在内部路径上，非政府组织需积极加强自身建设。一方面，非政府组织在运作过程中，需更好地完善内部组织制度的建设，严格遵守法律要求，加强合法的宣传力度，积极地投身社会事务中，承担社会责任，提高社会公信力。另一方面，非政府组织需提高参与社会事务的积极性，加强对社会服务的投入力度，积极争取有利于其开展工作的社会资金。

第三，在内外双向路径上，非政府组织需加强与政府、企业的合作。政府是新农村建设最主要的力量，但是，农村的复杂性决定了政府难以微观管理所有的事务，因此，在新农村建设过程中，政府理应加强宏观管制。政府需扩大非政府组织在新农村建设中对有关社会事务的管制的内容，充分发挥非政府组织在新农村建设中的作用。

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责任编辑：杨国栋