从“畅通工程”到“文明畅通提升行动计划”——走向交通管理科学化现代化的时代轨迹

文 “城市道路交通文明畅通提升行动计划”专家组 陆化普

我国城市道路交通管理经过了从“畅通工程”到“文明畅通提升行动计划”的发展历程，取得了一定成效，也面临新的问题。城市道路交通管理发展历程给新时期交通管理什么启示？如何更好地推进“文明畅通提升行动计划”？

城市道路交通管理发展历程从“畅通工程”到“文明畅通提升行动计划”

改革开放以来，伴随我国社会经济的持续快速发展，城镇化、机动化呈现出急速发展态势，如图1。1995年前后，我国开始进入城镇化、机动化快速发展期，城市道路交通供求关系在个别点上出现紧张，城市交通拥堵初露端倪。2000年，全国共有机动车6000万辆，其中私人小汽车达到300万辆，我国开始进入机动化高速发展阶段，公安部、原建设部（现住房和城乡建设部）联合启动全国城市道路交通管理“畅通工程”，主动应对即将到来的快速城镇化和机动化浪潮，城市道路交通管理进入了新时期。

图1 1978年-2017年我国城镇化率、机动化发展变化曲线

“畅通工程”开展以来，城市道路交通管理的发展历程可划分为4个阶段：

1.2000-2005年：城市交通基础设施扩建扩张阶段

这一时期，交通拥堵初露端倪，基本上存在于超大城市、特大城市的部分时段和路段，道路基础设施和交通工程设施存在巨大缺口和欠账，全国人均道路面积不及发达国家的1/3。因此，该时期的核心任务是指导城市进行交通基础设施的科学建设和交通工程设施的完善，该时期城市道路发展迅速，人均道路面积明显增加，2000年为6.13m2，2005年提升到10.92m2。

2.2006-2010年：城市交通规划设计精细化阶段

这一时期，城市拥堵时空范围扩大，较多城市开始出现拥堵，2009年53个特大城市（当时标准为市区非农业人口超过100万的城市）中一半以上出现了较为严重的交通拥堵，拥堵时间由高峰向全天扩散的趋势明显。由于交通基础设施有了长足发展，这一阶段开始重点探讨如何通过精细化的规划设计和管理提高交通基础设施的有效利用，进一步强化规划对道路基础设施建设的科学引领，着手探索实施精细化交通工程，起步推进智能化交通管理等对策。

3.2011-2015年：城市交通结构调整优化阶段

这一阶段，城市交通拥堵的广度和深度更大，从2010年到2015年，千人小汽车保有量增长了1.5倍，而同期的城市道路面积率只增长了6%。同时，随着交通基础设施和精细化交通工程的发展，人们对调整交通结构的重要意义的认识更加深刻，调整交通结构的工作更具备条件。全国展开了大力度推进公交优先对策和建设安全、连续、温馨的步行与自行车通行空间的探索与实践，城市公交专用道由2010年的3726km增加到2015年的8569km，增长1.3倍；城市轨道交通里程由2010年的1471km增加到2015年的3069km，增长1.1倍；步行与自行车出行环境明显改善，2015年设市城市全部编制了步行自行车专项规划，绿色交通优先、以人为本的发展思路得到了强有力的落实。

4.2016-2018年：城市交通科学化、智能化、法治化、人本化发展新阶段

2015年底，改革开放后的第一次城市工作会议召开，明确提出要坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决“城市病”等突出问题。

2016年11月，公安部在全国公安交通管理工作会议上明确要求：交通管理要创新理念方法，扩大社会参与，深化科技应用，坚持安全与畅通并重，全面提升道路交通治理水平，为全面建成小康社会创造良好道路交通环境。2017年4月，公安部召开全国城市道路交通管理工作现场会，要求各地注重学习借鉴国内外先进经验，积极探索城市交通管理新路子，构建现代警务新模式，不断提升城市交通治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

2017年8月，公安部、中央文明办、住房城乡建设部、交通运输部决定进一步创新城市道路交通管理，从2017年起至2020年，在全国组织实施“城市道路交通文明畅通提升行动计划”，提出依法治理提升工程、交通组织提升工程、交通建设优化工程、交通结构优化工程、交通文明提升工程等五大工程，系统治理、综合治理的全新理念方式逐步确立。

表1 不同阶段城市交通管理面临的主要矛盾和阶段特征

城市道路交通管理发展的启示

回顾18年来我国城市道路交通管理工作整个发展过程，既有经验，也有教训，为未来城市道路交通管理带来一些启示。

解决城市交通问题需要首先建立系统思维实施综合治理

实践经验证明，解决城市交通问题不是一个部门或几个部门的业务范畴，而是需要城市人民政府综合协同治理。当前城市交通基础设施、管理体制、运行机制和配套制度设计基本都已建立运行，需要进一步解决城市交通发展理念、法规标准、规划、公交、停车设施等相对滞后等问题，主要任务是建立健全城市交通综合治理体系，推动形成协同共治管理格局，提升城市交通现代治理能力水平。因此，破解城市交通问题应始终坚持以系统科学为指导，以交通工程原理为依据，以基础设施优化、工程设施完善、交通组织科学、绿色交通主导、管理智能高效、交通行为规范、法规标准保障为重点方向，既要破除“交通拥堵不可战胜论”，也要谨防“单一对策万能论”。

破解城市交通问题的第一关键是持续调整和优化交通结构

针对日益增加的交通需求，持续增加供给已经难以解决城市交通问题，必须把重点放在系统调整优化交通结构上。当前城市交通面临着几大结构性问题，包括：城市空间结构与用地形态不合理带来的出行需求过旺过长，公共交通不发达导致的交通出行结构仍以小汽车出行为主要出行方式，城市道路网规划建设不合理导致的次支路网比例偏低，区域微循环和分流难以组织，以及道路通行空间分配及标志标线施划设置过于倾向于保障汽车通行而导致步行、自行车等绿色交通方式难以持续。

因此，进一步优化交通结构应从以下几个环节开展：调整城市结构、推进混合土地使用，促进职住均衡，从源头管理交通需求，减少交通需求总量和出行距离；调整交通结构，减少小汽车出行总量，促进公共交通、步行、自行车等绿色交通为主导的综合交通发展；调整路网结构，消除交通瓶颈、提高道路网络整体通行能力和通行效率；调整路权结构，道路空间向绿色交通倾斜、优先步行、自行车和公共交通。

图2 以公共交通和自行车为代表的绿色交通（图片来自网络）

保持城市交通健康平稳发展的重要原则是夯实管理基础

无论城市发展到什么阶段，交通设施、交通管理的基础性工作决定了城市交通科学发展的深度与厚度，也是智能交通系统发挥作用的基本前提。尽管十多年来“畅通工程”的重要组成部分就是在打基础，但我国很多城市依然存在交通标志、标线、信号灯等设施设置不科学不合理甚至错误设置或应设未设等情况，交叉口渠化设计覆盖率还不全面，路段分流合流组织、开口设计问题较多，这些问题直接削弱甚至抵消了一系列综合对策的实施效果。因此，要围绕公安部开展的城市道路交通信号灯配时智能化和交通标志标线标准化工作部署要求，进一步夯实底层基础水平，确保城市交通治理的基础完备扎实，每个城市路面上的标志标线、信号灯规范合理，交叉口渠化科学醒目，路段通行安全可靠。

提高城市交通运行管控效率的重要手段是进一步深度强化科技应用

信息化和智能化是有效破解城市交通问题的重要技术手段，也是城市交通管理的重要发展方向。当前，信息技术与出行动态交汇融合感知，互联网快速普及，交通数据爆发增长、海量聚集的特点对深度精准掌握交通运行规律提供了新的方法和途径，也改变着人们的交通行为和出行方式。

经过十多年的发展，城市交通管理建立了科技信用应用的基本框架和系统，形成了通过视频卡口及多源数据掌控路网通行态势、堵点乱点分布、研判指标状态的基本功能，但总体上通过智能交通手段对交通运行态势开展快速反应和提前干预的实效性不强，对交通出行者的科学诱导服务覆盖面不全。因此，通过加强科技信息化手段和智能化水平重点提升信号灯智能控制协调水平、提升路面诱导的动静态供需平衡优化水平、提升路面全面感知与态势研判水平、提升路面勤务指挥调度管控水平，是未来城市交通管理中科技信息化发展的重要方向。

图3 群众出行诱导（图片来自网络）

保障城市交通治理效果的核心因素是全面实施依法治理

交通管理的本质是执法，执法的基本任务和职责就是确保交通出行者依法享有的通行权利不受侵害，通过严格执法来整治交通秩序混乱状态，通过秩序改善提高通行效率、削减动态致堵因素是保障城市交通安全顺畅的全链条保障。客观来讲，我国交通出行者的法治意识、安全意识、文明意识还不高，零增长的执法警力与爆发式增长的交通参与者之间的矛盾短期内又无法解决。因此，当前城市交通违法行为还处于多发高发期，必须通过有效精准的严管严治，减少和消除影响城市交通运行安全畅通的交通违法行为，形成尊法礼让、文明畅通的出行环境，从而确保整个城市交通系统的高效运转。

“文明畅通提升行动计划”时期城市道路交通管理的新任务

新时期，“文明畅通提升行动计划”赋予了城市道路交通管理新使命、新任务，即通过交通秩序整顿、交通组织优化、交通基础建设、交通出行结构等方面的系统提升，形成有序、畅通、安全、绿色、文明的城市道路交通环境。

依法治理提升任务

通过立法破解交通管理难题

通过法律的手段推动地方立法，解决当前普遍存在的交通顽症难题，如超标电动自行车和低速电动车管理难、停车设施配建不足等，监管引导解决互联网租赁自行车、网络预约出租汽车新业态和新问题，及时修订完善道路交通管理相关法规、规章，解决本地交通突出问题。

建立健全部门联动综合执法体系

健全城市综合执法体系，开展联合执法，疏通道路通行空间，全面清理停车设施挪用问题，净化道路交通环境，同时，进一步明确停车管理机构，厘清部门管理职责，制定城市停车管理法规，健全停车管理体制机制。

保持城市交通秩序常态严管态势

严厉打击闯红灯、套牌假牌、酒驾醉驾毒驾等严重交通违法行为，严查违法停车、违法变道、不按规定让行以及非机动车逆行、行人闯红灯等重点交通违法行为，严管电动自行车、低速电动车、工程运输车通行秩序，进一步推进交通管理勤务机制改革，推行警情主导警务的指挥体系，提高路面管控效率和执法效能。

图4 酒驾查处（图片来自网络）

交通组织提升任务

优化城市道路交通设计

对城市交通堵点、乱点和安全隐患点逐一研究整改治理，科学优化城市核心区及学校、医院、商贸区等重点区域、拥堵点段的交通组织，通过单向交通、可变车道、潮汐车道、合乘车道等技术措施缓解早晚高峰主干路及重要点段的交通拥堵；进一步优化交叉口交通渠化设计和交通信号控制，提升交叉口通行效率，并减少施工对道路交通的影响。

持续推进交通信号设施规范化建设

推进城市道路交通信号灯配时智能化和交通标志标线标准化工作，提高道路交通信号设施的规范化和精细化水平；科学系统设置城市交通指路系统，确保指路标志设置层次清晰、系统，引入社会技术力量推动交通管理设施设计、建设、运行、维护、优化改进的专业化。

构建精准高效的智能交通管理体系

加快推进城市智能交通管理系统建设，运用大数据、物联网、云计算等现代信息技术，加强交通状态感知、高清视频监控、信号控制、交通诱导等基础系统建设，实现道路状况自动感知、交通态势自动研判、信号控制自动调整、交通违法行为自动监测、路况信息自动发布。

强化交通出行诱导服务

充分利用互联网平台和新媒体渠道，为群众提供实时、准确的导航路况信息和交通管理信息，及时发布出行提示信息；推动智慧停车，方便群众在线查询和预约停车泊位；加快公共交通和公共自行车信息服务系统建设，为群众绿色出行提供便利。

交通建设提升任务

完善城市综合交通规划

坚持交通系统与用地开发、基础设施与运行管理的统筹协调，实现城市和交通系统协调发展，配套做好城市路网规划、公共交通、非机动车、步行交通系统规划、停车场规划、交通安全管理规划等交通专项规划的编制工作。

推动优化城市路网结构

合理布局和优化城市路网结构，提高路网级配水平和路网通达性，提高路网密度和道路面积率，发挥道路微循环系统作用；科学设计各类交通流的通行和停车空间，合理利用道路资源。

加强停车供给需求管理

加强停车设施建设，制定差别化的停车供给策略，合理配置停车资源，推广分时停车、错时停车、分类停车以及差异化的停车收费等措施，提高停车设施周转利用率。

图5 停车诱导（图片来自网络）

健全交通影响评价制度机制

对新建改建道路开展项目工程的前评估和后评估，强化与交通管理需求的衔接融合；建立落实监督和审查机制，落实城市大型建设项目的部门联合验收制度。

交通结构优化任务

加大公共交通优先发展力度

加大城市轨道交通、快速公交、常规公交等城市公共交通服务体系建设力度，优化城市公交线网和站点布局，加强与交通枢纽、停车场的衔接，促进便捷换乘；大力推进城市公交专用道和公交优先信号设置和公交智能化调度系统建设，完善公交乘客出行信息服务系统，提高公交出行信息服务水平。

保障行人和非机动车安全顺畅通行

加强城市人行道、非机动车道系统规划和建设，完善配套交通管理设施，科学设置行人过街设施，推广设置安全岛、行人驻足区等二次过街安全设施和行人过街信号灯；加强电动自行车、互联网租赁自行车、公共自行车的通行和停放管理，完善配套管理设施，规范通行停放秩序。

改善城市货运通行管理

优化城市物流配送、货物运输、工程运输、危险化学品运输等货运车辆的通行管理，合理规划设置停车设施及行驶区域，优化完善城市配送运力调控和通行管控政策。

交通文明提升任务

广泛开展文明交通宣传

推动建立与汽车社会和现代社会相适应的交通文明，扩大宣传覆盖面和影响力，提升文明交通的群众参与度和知晓率，引导交通参与者自觉遵守交通法规。

推进文明交通征信体系建设

加快交通出行领域信用记录建设，推动信用信息共享和应用，建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，将严重交通违法行为纳入个人征信记录，对交通失信行为人实施相应惩戒。

结语

城市交通管理正面临着日益复杂、交通供求矛盾压力不断增大的困难局面，同时也处在规划理念更新、交通科技快速发展、满足人民对美好生活需求的新时代，我们必须头脑清醒、科学应对，充分理解交通管理工作的复杂性、系统性和长期性。

破解城市交通问题是个系统工程，需要采取一揽子对策，任何试图采用单一对策解决城市交通问题都是不科学的。传统的交通工程措施是一切科技手段发挥作用的基础和前提，发展绿色交通是城市交通管理的根本方向，是符合我国国情的国家战略。

在诸多对策中，调整结构是关键。调整城市结构，减少出行总量，缩短出行距离；调整交通结构，实现集约运输，提高通行资源使用效率；调整路网结构，科学组织交通，提高道路系统的通行能力；调整路权结构，确保步行、自行车通行空间，打造宜居环境。智能交通是重要抓手，是提高便捷性、安全性、高效性、舒适性和交通服务品质的重要技术手段，我们既要抓住智能交通建设这个突破口，也要清楚它不是万能的、也不是无所不能的，应以科学精神、创新思维来推动交通管理的科学化现代化进程，坚定信心、不断努力，实现交通管理水平走上新台阶，迎接城市交通的美好明天。

城市道路交通文明畅通提升行动计划

公安部、中央文明办、住房和城乡建设部、交通运输部2017年8月联合印发《城市道路交通文明畅通提升行动计划（2017—2020）》，部署开展城市道路交通文明畅通提升行动。行动计划提出，各地要坚持依法治理城市交通，健全城市综合执法体系，保持城市交通秩序常态严管态势，持续开展常态化交通违法整治，严治闯红灯、套牌假牌、酒驾等严重交通违法行为，严查违法停车、违法变道、不礼让斑马线以及非机动车逆行、行人闯红灯等重点交通违法行为，严管电动自行车、低速电动车、工程运输车通行秩序。要科学优化城市核心区及重点区域、拥堵点段的交通组织，根据交通流量变化规律和道路条件，综合采取单向交通、可变车道、潮汐车道、合乘车道等措施，缓解早晚高峰主干路及重要点段的交通拥堵；持续推进城市道路交通信号灯配时智能化和交通标志标线标准化工作，提高道路交通信号设施的规范化和精细化水平；加快推进城市智能交通管理系统建设，积极运用大数据、物联网、云计算等现代信息技术，实现道路状况自动感知、交通态势自动研判、信号控制自动调整、交通违法行为自动监测、路况信息自动发布。