中国职业足球失信联合惩戒机制的构建

章志豪

老子曰：“人无信不立，业无信不旺，国无信则衰。”包括足球在内的体育运动从来都是以公平竞争的精神为基石，实现公平竞争则需要体育活动的各方参与者坚守体育诚信（Sports Integrity）。有学者指出，“体育诚信是体育竞争力之本，当诚信渗透于体育文化、管理等方面，能够引导体育主体形成正确的价值观、人生观，这是体育得以良性发展的精神依托。当诚信作用于比赛和训练之中，参加主体就会以诚实的态度、真实的实力和光明正大的手段参与竞争。”[1]一些学者从社会学角度解释体育诚信，是指一种围绕体育活动而展开的，以对他人符合社会规范行为或举止的期待，或以此期望为价值取向的或个体或群体的社会行为[2]。在此基础上，有相关研究成果将体育诚信定义为“在一定经济、文化基础上，体育活动主体从事体育社会活动过程中，所产生的人与人之间的内不欺己、外不欺人、诚实守信的行为特征。”[3]体育诚信可以简单理解为在体育中的“诚实”，更多时候是一种全方位的混合概念，囊括了比赛结果的不确定性和公平竞争的体育价值，也具有反腐败和反操纵比赛的含义[4]。《欧洲理事会关于操纵体育比赛的公约》（麦考林公约）[5]对操纵比赛（“假球”）做出了准确的定义：通过移除全部或部分比赛的不确定性，以故意安排、作为或不作为的方式不恰当地改变比赛结果或过程，为自己或他人谋取不正当利益。影响体育竞赛中的不确定性会使竞赛失去意义，以足球为例，足球比赛结果的不确定性给足球爱好者带来激情，给足球从业者带来利益，而足球诚信倡导的公平竞赛则保证了竞赛的不确定性，是足球的灵魂。国际上，澳大利亚的体育诚信发展走在了世界前列，在2012年就设立了澳大利亚国家体育诚信机构（National Integrity of Sport Unit，简称“NISU”），该机构将两方面内容纳入了“体育诚信”：不受非法操控或外部利益影响的、公平诚实的比赛与结果；在赛场内外，运动员、管理人员、官员、支持者及其他利益相关者的积极行为，这种积极行为可以提高体育比赛和整个体育界的声誉与地位[6]。澳大利亚国家体育委员会认为，体育诚信中包含了开展诚实的体育交易、拥护良好的体育道德、提供安全公平的体育环境等内容[7]。一言以蔽之就是“遵守规则”（Play by Rules）。足球是体育中最重要的运动之一，足球诚信是体育诚信在足球领域的体现，是体育诚信的重要一环。足球诚信也是体育道德的题中应有之意，旨在保护足球竞赛公平原则、遵守足球竞赛规则、维护足球市场价值和足球运动精神。

1 足球诚信的界定

国际足球联合会（以下简称“国际足联”或FIFA）、欧洲足球联合会（以下简称“欧足联”或UEFA）、亚洲足球联合会（以下简称“亚足联”或AFC）将足球诚信其视为一种制度工具。国际足联在《国际足联诚信》[8]中明确禁止操纵比赛和足球腐败；在《国际足联道德准则（2018）》第26、27、29条中分别对足球腐败、非法赌球、操纵比赛做出了规定，其适用对象是国际足联管辖范围内的所有官员、球员。显然，国际足联认为足球诚信是一项体育道德准则。欧足联的《欧洲足球诚信联合计划》[9]主要从保护合法赌球，禁止以非法赌球目的的操纵比赛和足球腐败行为；《欧足联行为准则-保护比赛》[10]中明确对所有球员、裁判员、俱乐部和官员提出了足球诚信的要求——诚实、公平竞赛，绝不操纵比赛、拒绝贿赂、绝不非法赌球。亚足联在《亚足联诚信行动计划》[11]中认为公平比赛是足球的核心价值，足球诚信就是要反对操纵比赛。概言之，足球诚信具有规范作用，国际足球组织主要将其作为反对操纵比赛、非法赌球、足球腐败等违反足球竞赛公平行为的工具，焦点在于反对操纵比赛。

综上所述，笔者认为，足球诚信是主要反对足球领域的操纵比赛、非法赌球、足球腐败等违反足球诚信行为，遵守足球相关规则和原则，保护足球领域公平竞赛的准则。具体而言，包括遵守足球协会的足球竞赛规则、纪律准则和相关法律法规。广义的足球诚信行为还包括反对消极比赛、球场暴力、滥用兴奋剂、足球欺诈（球员年龄造假、“合同造假”）、欠薪等。违反足球诚信的行为也称为足球失信行为，以行为情节严重程度划分，可以分为违纪性行为、违法性行为和犯罪性行为。在中国足球行业规则和法律规则之下，足球违纪性行为是指违反足球比赛中的足球纪律，但不违背国家制定法；违法性行为是指足球活动中违反行政法律法规的行为，主要体现在对《治安管理处罚法》关于打架、赌博、扰乱体育比赛秩序等规定的违反；犯罪性行为是指足球活动中的犯罪行为，如操纵比赛中的贿赂、赌博等。从足球诚信的主体而言，应当包括所有的职业足球从业者，包括个人和组织，即足协官员、俱乐部官员、裁判员、教练员、球员、代理人和俱乐部。

2 中国职业足球失信问题之审视

2.1 中国职业足球失信的现象

足球作为“世界第一大运动”在中国也已经成为体育领域的一大行业，足球从业者的行为在行业带来的巨大利益面前也产生异化。1995年的甲A联赛中，延边以0∶6惨败给为保级而战的四川队，堪称中国联赛“假球”先例。2001年，甲B联赛中为抢夺甲A联赛入场券，五支队伍多名球员参与“假球”。2009年中甲联赛中，青岛海利丰队球员在大比分领先后多次试图吊射自家球门。这些典型比赛中，都涉及不同程度的假球、赌球等足球失信行为。然而2009年掀起的“足球反腐风暴”席卷中国足坛，足协高官因腐败行为锒铛入狱，中国足坛四大“名哨”吹“黑哨”（裁判不公正判罚）领刑，职业足球领域的“诚信危机”使中国足球陷入了“萧条”。其中，足球经理人王鑫参与了中国足球联赛网络赌球的下注，通过行贿控制比赛，获得赌球利益。足球从业人员的赌球行为往往伴随着操纵比赛、足球腐败，是足球失信中的严重犯罪行为。而中国赌球市场巨大，根据国际刑警组织（INTERPOL）在世界杯期间的行动，针对短期非法赌球行为在澳门查处了非法赌球的犯罪集团，其目标是中国内地市场；香港警方缴获了价值1.68亿美元的赌球提款单[12]。无论这些赌球下注是否中国足球联赛，都会对中国足球诚信产生不良影响。足球诚信缺失导致了操纵比赛、非法赌球、足球腐败等严重违反足球诚信的违法行为甚至犯罪行为。而在足球竞赛中，因足球诚信缺失，违纪性足球失信行为频发。笔者对2018年1月1日至2018年9月9日中国足球协会（以下简称“中国足协”）官方网站公布的纪律处罚通知进行统计，87条处罚通知中，球场暴力、打骂球员、打骂裁判等违反足球诚信的违纪性行为占56件，这类违纪性足球失信行为的频发也破坏了球场秩序与足球形象。

2.2 职业足球诚信缺失的危害

职业足球诚信的缺失会对足球产生非常恶劣的影响，一则危害体育竞赛秩序甚至社会公共秩序，二则危害青少年足球的发展，三则危害足球市场的健康。

足球诚信是体育诚信的一个方面，体育诚信是社会诚信的重要组成部分。在职业足球竞赛中，失信行为是对竞赛公平这一体育基本原则的违背，不公平的竞赛将会导致体育失去应有的秩序。足球诚信的缺失首先表现为对共同规则的破坏，轻则破坏体育规则，重则破坏社会规则，直接损害正常的体育秩序甚至社会基本秩序。例如，裁判不公正判罚等操纵比赛的行为易引起体育竞赛秩序的丧失，“球场暴力行为70%是由裁判因素引起的，而在这70%的比例中，黑哨、假球引发的球场暴力现象占据40%左右”[13]。体育竞赛秩序的丧失使体育工作无法正常开展，体育事业发展亦会受阻。而更为严重的操纵比赛、非法赌球、足球腐败的行为往往涉嫌违法犯罪，不仅破坏体育的公信力，并且对社会公共秩序造成严重损害，危害广大人民的利益。

青少年足球是中国足球发展的根基，足球诚信缺失对中国职业足球的负面影响同样会蔓延至青少年足球。根据教育部公布的《2015-2017全国青少年校园足球工作发展报告》，截止2017年7月，全国青少年校园足球特色学校20 218所。然而中国足球最灰暗的那段时期，由于职业足球失信行为频发，中国足球的社会形象极差，导致青少年足球后备人才的萎缩。2010年的青少年足球相关数据与2017年的数据形成鲜明对比，当时受到职业足球“诚信危机”的影响，接受足球培训的青少年人数极少，优秀足球人才流失，青少年注册人数下降到不足7 000人，足球学校由早些年的4 000多所下降到20多所[14]。当时青少年足球人才数量和质量的下降，也是导致国家队与职业联赛水平徘徊不前的重要原因。

足球诚信是足球市场交易的基础，足球诚信的丧失势必危害足球市场的健康发展。职业足球的经济利益在于门票收入、周边商品销售、赞助和转播权等，这些经济利益主要依赖观众的流量。足球失信行为对足球市场会产生巨大经济损失，其中最为显著的表现就是足球观众的流失。由于操纵比赛等足球失信行为的影响，中超元年上座率最低的一场比赛只有千余观众。这与“中国正式推出职业联赛的1994年，现场观看甲A足球联赛的观众达217.6万人次，平均每场近2万人，上座率在60%左右，成都赛区达95%，几乎场场爆满”[15]的境遇形成鲜明对比。而正在经历中国足球改革的今时今日，足球领域的诚信有所改善，足球联赛的上座率也重新恢复，“2018年中超联赛首轮，8个赛区共吸引观众总人数225 143人，场均上座28 143人。同比2017赛季中超首轮场均2.54万的上座人数，本赛季首轮场均比上赛季高出近3 000人”[16]。职业足球的失信行为还导致了联赛赞助商的信任危机。西门子公司在2003年甲A联赛的冠名赞助700万美元后，对改制后的中超联赛中出现的种种失信行为不满，退出了赞助[17]。由此，良性足球市场一旦失去，由市场提供的对足球的经济支持也会失去，足球联赛必然丧失生存空间。

2.3 职业足球失信的制度因素

职业足球失信确实受到社会诚信文化羸弱、体育道德教育不足、职业足球商业化中的利己主义滋生和体育市场的非法赌球等因素影响，但最主要的还是由于诚信制度的缺失。“光靠道德和自觉建立诚信并不可靠，还需要制度强有力的保障，我国当前诚信的缺失，与国家在各种制度和机制的健全、可操作性、实效性方面与现实的需要有较大的差距有关。”[18]无论是足球领域还是整个社会，“诚信缺失引发的问题既有个人素质不高、道德失范、相关主体见利忘义的原因，又有信用资料不全、诚信机制不畅、监管不力的原因，更多地与相关制度的滞后及不当、不能适应社会发展的需要有关”[19]。因此，职业足球失信很大程度上是因为诚信作为道德品质强调有余，而作为制度约束不足。

2.3.1 规则不完善 对于犯罪性和违法性足球失信行为在法律层面的规则并不完善，一些严重的失信行为无法得到相应的制裁。《中华人民共和国体育法》比较原则性地规定了体育公平竞赛原则、禁止使用违禁药物、禁止从事体育赌博和追究体育贿赂、诈骗的刑事责任等内容，但不具备可操作性，无法形成规制效果。我国刑法并未对操纵比赛行为进行明确的规范，只能通过操纵比赛的附带犯罪行为“非国家工作人员受贿罪”“赌博罪”“开设赌场罪”等对相关的犯罪行为进行定罪。而其中“非国家工作人员受贿罪”很难适用于教练员、运动员。赌博罪和开设赌场罪对单位主体无法适用。针对滥用兴奋剂的足球失信行为，国务院出台了《反兴奋剂条例》这一行政法规，并在“法律责任”中规定了民事赔偿责任和相应行政处罚，设置了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的指引。但无论是自愿服用兴奋剂，教唆、引诱、欺骗他人使用兴奋剂以及强迫他人使用兴奋剂，都没有相应的刑法条文进行规制，仍有待立法完善。

对于违纪性足球失信行为，中国足协纪律委员会的《中国足球协会纪律准则》（以下简称《纪律准则》）中的规定主要是针对运动员违反足球纪律的行为，关注焦点在于赛场秩序。《纪律准则》对赛场内的体育暴力中的违纪行为具有针对性，但超出违纪范围的行政违法行为和刑事犯罪行为则没有根据行为的危害性引入相关的法律条款，且基本不涉及操纵比赛、非法赌球和足球腐败等足球失信行为。因此，中国足协于2016年5月成立道德与公平竞赛委员会（以下简称“道德委员会”），主要负责违反足球诚信、公平竞赛的行为的处罚。中国足协在2018年9月12日发布了《中国足球协会道德与公平竞赛委员会工作规则（试行）》（以下简称“《道德委员会工作规则》”）。其中规定了针对操纵比赛、利害关系人非法赌球、足球腐败、球员年龄或身份造假等足球失信行为的行业处罚，其处罚种类包括警告、罚款、停赛、足球从业禁止（“禁足”）等。《道德委员会工作规则》还特意强调了是针对“损害足球诚信和声誉且与赛场活动无关联或少有关联的违反道德和公平竞赛的行为”，旨在区分与纪律委员会的职责边界，两者的基本分工是，但凡涉及球场内违纪的事情，都由纪律委员会处理，而道德委员会要做的，是处理球场之外的足球失信行为。但实际上，道德委员会与纪律委员会的职责并未厘清，如《纪律准则》第六十九条与《道德委员会工作规则》第二十五条第一款均规定了恐吓、威胁、伤害球员、官员或其他人员的处罚，但如何区分是赛场内还是赛场外行为并未说明，容易产生适用上的冲突。且《道德委员会工作规则》规定了相关的违规行为和处罚类型，但并未像《纪律准则》一样对处罚进行细化，只有“定罪”而没有“量刑”，可能会使道德委员会的处罚自由裁量权过大，容易导致“量刑”标准不一。另外，对于操纵比赛中的裁判员不公正裁判的失信行为，国家体育总局发布的《体育竞赛裁判员管理办法》和中国足协的《中国足球协会裁判员管理办法实施细则》规定了对违规违纪裁判员的处罚，但只规定了几类处罚并没有具体说明。针对足球失信行为的规则不完善必然导致对足球失信行为约束的漏洞，规范作用无法达到预期效果。

2.3.2 惩罚无力度 大多足球失信行为也与经济行为一样，有成本与收益的比较，这是每个理性社会人的必然考量。此处的成本是足球失信者因为失信行为而可能付出的各种以处罚为结果的代价，而收益是指足球失信者因失信行为而额外获得的包括名誉、金钱、精神、社会影响等在内的内心满足、经济利益、社会利益。按此逻辑，如果足球失信行为收益高于成本，则约束机制就会失灵，失信行为就会发生；如果足球失信行为的收益远高于成本，就会铤而走险，高概率失信，就像许多个人体育竞技项目中严重的兴奋剂问题；如果足球失信行为的成本大于收益，则预期失信者就会自我约束，理性地遵守足球诚信。有些较为隐蔽的足球失信行为因为其机会成本小，导致该类失信行为的高发。如球员在场上“踢假球”，他只需要在规则允许的范围内故意不尽全力、故意实施犯规，从而使对方获得利益即可完成，在没有有效监控的情况下可以轻易为之；裁判员在赛场上不公正的判罚，他只需要对一些犯规进行漏判、误判。这些行为虽然无法决定一场比赛的胜负，但却影响着比赛的进程，使胜利的天平有所偏斜。而这些失信行为的背后有时蕴含着巨大的经济利益，相关运动员或裁判员会因此获得丰厚的利益回报。另一方面，这些行为在评判和认定上存在难点，容易逃过法律的制裁，而最终往往在行业内部的轻微处罚中不了了之。

在违法性和犯罪性足球失信行为中，许多行为并没有得到与行为相适应的行政处罚或刑事处罚。中国足协并没有针对违法犯罪行为的执法权，相关的调查需要由公安机关、司法机关开展，但操纵比赛、非法赌球、足球腐败等足球犯罪近年来愈发隐蔽，在未提供有效线索和实质证据的情况下，公安机关、司法机关也存在执法难度。在这种情况下，被惩处的几率小，潜在的足球犯罪者更倾向于犯罪，因为“机会成本小”，会以小博大、铤而走险。

在违纪性足球失信行为方面，中国足协纪律委员会的处罚具有短期警示的作用，但是往往不具备长期效用。究其原因，是相关的纪律处罚并未起到真正有效的警示、惩戒和教育的作用。从处罚方式上看，基本是对球员、俱乐部官员进行少数场次的停赛并罚款，对俱乐部基本就是通报批评加罚款。另外，有很多足球失信行为因为难以调查、缺乏证据而无法施以相应的处罚。诸如比赛场上的足球失信的违纪行为，大多是行为者的侥幸心理或激情行为导致，处罚力度不足以威慑足球失信者。以球员为例，轻微的罚款对高收入球员无关痛痒，停赛几场的短暂处罚对自身并不会有很大影响。这种单一而短效的处罚机制难以真正发挥约束力，且导致处罚机制的不断弱化，而足球失信者在短期处罚过后，因为付出的失信“成本”较轻，并不会去修正自身的失信行为。

3 构建中国职业足球失信联合惩戒机制的对策

诚信需要规则的守护，没有严厉和长效的惩罚措施就无法坚守足球诚信。“治世用轻典，乱世用重典”的理念同样适用于职业足球领域，要治理职业足球失信行为，首先要尽可能全面地覆盖各种足球失信行为，让足球失信难逃制裁；其次，使处罚力度与足球失信的严重程度相适应，对本应受到刑事制裁的失信行为不能仅以行业处罚了之，对严重的失信行为加大威慑力；再次，建立处罚的长效机制，延长处罚效果，让足球失信者的“短痛”变为“长痛”。如此，能够提高足球失信的成本，加强诚信的制度约束力。

3.1 联合惩戒的政策支持

中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》针对社会诚信建设提出：“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使遵法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。”2016年6月12日，国务院发布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》中明示：“褒扬诚信，惩戒失信。充分运用信用激励和约束手段，加大对诚信主体激励和对严重失信主体惩戒力度，让守信者受益、失信者受限，形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制。部门联动，社会协同。通过信用信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局。”在国家的顶层设计下，政策已经明确支持社会各个领域的失信惩戒机制的建设，职业足球失信联合惩戒机制是社会信用奖惩制度在职业足球领域的应用。

2015年《中国足球改革发展总体方案》的顶层设计下，中国足球再次迎来发展的机遇，中国足协在此机遇下成立了道德委员会。中国足协官方声明“公平竞赛不仅包括遵纪守法、遵守规则和规程、服从裁判、尊重对手、尊重观众等基本内容，也涉及体育诚信、反对弄虚作假、反对歧视、反对腐败、反对操纵比赛和使用违禁药物等”。实质上，足球诚信与公平竞赛紧密相连，坚守足球诚信为的是公平竞赛，公平竞赛反过来又能促进足球从业者的足球诚信。中国足协坚决对“非法赌球和操纵比赛行为‘零容忍’”，对“球员、教练员及官员违反纪律准则，扰乱赛场秩序及弄虚作假的违规行为”进行严惩。与此同时，中国足协正在研究和制定相关的行动计划、诚信准则，对足球失信行为着手实施联合惩戒，加强足球诚信体系建设。

3.2 联合惩戒的作用机制

职业足球失信联合惩戒机制是通过联合司法机关、行政机关、金融机构、信用机构、中国足协等多个部门、多个领域，依托诚信数据的公开与分享，利用各个部门、机构的多种惩戒措施，对足球失信行为人进行跨领域的制裁。失信者在职业足球领域“一处失信”，便会受到社会各个领域的“多处限制”，以达到修正、引导和教育失信者遵守足球诚信，震慑潜在的失信者不敢违反足球诚信。如此一来，在诚信的体育道德准则意义之外，还赋予它有效的约束力，将诚信的内在道德约束力外部化，将诚信的“自律”外化为制度上的“他律”。

3.2.1 联合惩戒中的“合力” 足球失信联合惩戒首先在于“联合”——形成合力，足球协会仅凭一己之力无法有力对抗犯罪性足球失信行为，需要加强与国内行政、司法机关的合作，也要加强国际间的合作，包括国际性足球组织与国际刑警组织等。正如国际刑警组织秘书长罗纳德·诺布尔（RONALD K.NOBLE）所说，“当体育腐败成为全球普遍关注的问题，我们的响应也必然是全球化和全局性的”[20]。国际足联曾与国际刑警组织达成打击操纵比赛的十年合作计划[21]。欧足联在《欧洲足球诚信联合计划》中强调“联合行动”，要求加强与警方、调查和检察机关以及博彩公司之间的信息交流与合作，这有助于体育机构在警方的调查中获得信息与证据实施处罚，同时允许国家当局从体育机构获得专业信息，以调查和起诉犯罪。欧足联在2014年与欧洲刑警组织签署了谅解备忘录，目的是建立欧洲刑警组织与欧足联合作的共同框架，该合作促进了欧足联与欧洲联盟之间的合作，旨在打击欧洲足球操纵比赛现象，工作上相互协调并确保更大的互补性。欧洲足联还与欧洲各国的执法机构保持直接交流，联合进行多项调查[22]。亚足联在《亚足联诚信行动计划》中也提出了“与关键利益相关者建立合作关系”共同治理违反足球诚信的行为。诸如操纵比赛、非法赌球、足球腐败等涉嫌犯罪的足球失信行为已经超出中国足协行业规制的范畴，进入到违法犯罪领域，中国足协对此并没有超越行业处罚的执法权。因此，必然要加深中国足协与公安机关、司法机关的合作，对足球失信的违法犯罪行为进行打击，公安机关的参与会对涉及犯罪的足球失信行为形成强制力和震慑力。中国足协常务副主席张剑曾在新闻发布会上表示，继续加强与公检法等部门的合作以打击足球违法犯罪活动[23]。另外，足球失信行为往往与足球从业者的经济行为有千丝万缕的联系，与金融机构、信用机构的合作也不可或缺。将足球从业者的足球诚信与经济信用相联系，对违反足球市场交易诚信的主体进行限制，如限制信贷等。在国际层面，与国际足联、亚足联的合作中，将停训停赛、返还荣誉、限制转会、足球从业禁止等惩戒措施在国际足球组织之间进行联通，起到真正的联合惩戒效果。

足球失信联合惩戒的作用包括两个层次，第一层是刑事处罚、行政处罚、行业处罚等直接性惩罚；第二层是基于诚信信息的公开，由足球市场主体、金融机构、信用机构、公众和媒体对足球失信的负面评价，会受到足球从业限制、足球市场交易限制、市场价值降低、信贷限制、社会公众道德谴责和媒体舆论压力等间接性惩罚。对于违法性、犯罪性的足球失信行为在接受行政处罚、刑事处罚后，行业内部可以决定是否施加行业处罚；对于接受直接性惩罚措施的足球失信者，在数据库中进行记录并根据严重程度纳入“黑名单”进行失信记录公开，“黑名单”应包括违法性、犯罪性足球失信行为和屡次违纪的足球失信行为等。社会其他领域、机构可以在对足球失信记录共享的基础上决定给予相关的限制，如限制担任社会组织领导职务、限制信贷、限制社会荣誉的评选等。由此形成对于足球失信人联合惩戒的“多处限制”和“长期效用”。

3.2.2 诚信数据库的共享 职业足球诚信数据库是由足球从业者的各种诚信记录归集形成的、能够反映其诚信状况的、具有保存和利用价值的诚信信息的数据总和。职业足球诚信数据库是联合惩戒的技术基础，通过对诚信信息在多个部门和机构的共享，依据诚信记录中的“不良记录”对足球从业者采取各项限制措施。这在国家政策上也得到了支持，国家发展改革委、中国人民银行印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）任务分工》进一步明确：“建立文化、体育、旅游领域从业单位和从业人员信用记录，并与其他部门实现信用信息交换共享。……研究制定相关信用信息记录和信用评级在参加或举办职业体育赛事、职业体育准入、转会等方面运用的政策措施。”

首先，利用已有基础数据资源。根据《中国足球协会注册管理规定》第三条：“中国足协管辖范围内的各级会员协会、足球俱乐部、足球学校、教练员、球员、裁判人员、球员代理人等各级各类组织和人员均须办理注册或备案。”注册工作本来就包含了对足球从业者基本信息的归集和记录，并且中国足协注册部已经建立了“注册信息管理系统”，在系统中直接添加足球从业者的诚信信息，逐步整合职业足球诚信数据。

其次，利用已有的大数据平台共享信息。为实现信用信息的共享交换，建立相关信息记录、畅通传递机制，打破信息不对称，我国已经在2015年10月份上线了“一站式”的信息共享平台——全国信用信息共享平台（以下简称“共享平台”）。共享平台已经成为公共信用信息归集共享的“总枢纽”，截止目前，共享平台已联通44个中央部门、31个省区市及新疆生产建设兵团信用平台，信用信息归集总量约259.18亿条。足球从业者的诚信数据能够与国家公共信用信息中心实现对接，进行信息共享，为足球诚信数据库的建设节约成本。虽然共享平台涵盖范围广、信息量巨大，但对“假球、赌球、黑哨、兴奋剂、违禁药物”等关键词的检索中，其中“赌球”相关信息共20条，其余关键词检索结果为“0”条。这说明虽然共享平台已经涵盖了社会成员经济领域方方面面的信息，但对足球从业者在足球领域的诚信信息未进行覆盖。因此，中国足协在建立足球诚信数据库时应该集中精力于足球失信行为的记录，并在失信惩戒机制的配合下，足球失信者要付出的代价是长期的。

3.3 联合惩戒的具体措施

3.3.1 完善规则体系 “于法有据”是基本的法治思维，对于足球失信行为而言，处罚必然要有规则依据。而足球失信惩戒可以根据失信行为是否违法，以法律规制犯罪性、违法性失信行为，以行业规则规制违纪性失信行为，形成相应的规则体系。

针对犯罪性和违法性失信行为，需要推动刑法和行政法在体育领域违法犯罪中的立法。在中国刑事法律方面，推动对体育操纵比赛和滥用兴奋剂行为的刑事立法确有必要。以足球为例，操纵比赛行为往往涉及物质利益和非物质利益两个方面，为获得物质利益操纵比赛的行为很大程度上与腐败、贿赂、洗钱等罪名相关，能够以相关刑法进行制裁，但一些纯粹操纵比赛的行为仅为获得非物质利益，如避免球队降级、上升联赛排名、获得联赛参与资格等无法从刑法层面给予制裁。而且如果操纵比赛等足球失信行为来自于足球行业之外，则中国足协无权对足球从业者以外的人员进行制裁，因此完善足球犯罪的刑事立法对于促进足球诚信具有迫切性。亚足联将促进国内立法写入了《亚足联诚信计划》，国内刑事立法对足球诚信非常重要，因为在与公安机关、司法机关的联合惩戒中，法律支持不能缺席。欧足联认为，操纵比赛、滥用兴奋剂等“体育欺诈（Sports fraud）”行为应被视为整个欧洲国家立法中的特定刑事罪行，应考虑以专门的检控服务进行处理，这将有助于确保采取一致、有效和协调的手段来遏制假球。一些欧洲国家已经将操纵体育竞赛结果的行为纳入刑事犯罪。目前，法国、意大利、希腊、西班牙、波兰等众多国家已经在刑法中规定了操纵比赛的犯罪条款。因为普通的犯罪诸如腐败、欺诈、洗钱或者内幕交易等犯罪条款无法完整地涵盖操纵比赛行为。如法国刑法典以“非公职人员受贿罪”对涉及赌球的操纵比赛进行了规定，第445-1-1条和445-2条规定了，任何第三方为了自己或他人利益（直接或间接地）向可被下注的体育比赛运动员，许诺或提供礼物、赠与或任何好处，或者体育比赛运动员为了自己或他人利益，收受礼物、赠予或任何好处，从而通过行动或节制行为来改变该体育活动的正常和公平进展的，处5年监禁并处以500 000欧元罚金，罚金总额可提高至犯罪所得的2倍[24]。为了加强对犯罪性足球失信行为的规范，应当弥补我国刑法上操纵体育比赛行为的规则漏洞，建议设立“操纵比赛罪”，行为主体为自然人与单位，主观方面具有故意，犯罪客体是体育比赛的正常管理活动、正常的体育比赛秩序、体育比赛参与者的利益，客观方面是行为人实际操纵了体育比赛，情节严重的行为。因为操纵体育比赛行为本身是一种独立的行为，赌博、洗钱、贿赂等其他行为是操纵比赛的伴随行为，可以以操纵比赛罪和其他罪名数罪并罚。另外，滥用兴奋剂的失信行为虽然在足球运动中并不高发，但兴奋剂刑事立法对于其他运动项目仍具有积极意义，具体可以将自愿服用兴奋剂，教唆、引诱、欺骗他人使用兴奋剂和强迫他人使用兴奋剂的行为，情节严重的纳入犯罪。在刑事法律中完善刑罚惩戒，对足球失信行为具有震慑效果。从行政法角度，韩勇等学者提出借鉴以色列文化体育部制定具有部门规章性质的《以色列体育道德规范——公平与体育行为准则》的做法，由我国国家体育总局制定《职业体育从业人员诚信从业准则》作为部门规章[25]，也能作为未来体育道德方面的行政法规的借鉴。

针对违纪性失信行为，当下之策应着眼于行业规则的完善。放眼国际足坛，国际足联在《国际足联道德准则（2018）》（FIFA Code of Ethics 2018 Edition）中明确禁止了参与者的非法赌球、操纵比赛和足球贿赂等行为。澳大利亚足球联盟（Football Federation Australia，简称“FFA”）在《行为准则》（Code of Conduct）中明确禁止了非法赌球、操纵比赛和足球腐败行为。着眼中国足球，中国足协对足球失信的行业处罚规则进行了探索。现阶段对违纪性足球失信行为的处罚主要依据《纪律准则》和近期发布的《道德委员会工作规则》。如前文所述，《纪律准则》本身对操纵比赛、非法赌球、足球腐败等足球失信行为针对性不强，对于屡次违纪的足球失信行为通过纪律处罚的方式治理效果不明显。《道德委员会工作规则》尚处于试行阶段，两者在规则适用上尚待厘清，在治理足球失信方面仍需要通过制定《诚信准则》（或称《道德准则》）对较为原则化的规定进行细化，尤其是在处罚的“量刑”方面，将道德委员会的自由裁量权限定在一定范围。根据《中国足协章程（2017）》第四十九条第五款：“执委会负责制定本会《纪律准则》和《道德准则》。”而值得关注的是，中国足协相关工作正在开展，已委托中国政法大学体育法研究中心研究《加强中国足球诚信体系建设》课题，其中的《诚信准则》（或称《道德准则》）草案是课题的预期成果之一。笔者认为，《诚信准则》在内容上，不仅要涵盖各类足球失信行为，且要明确规则适用，并对足球失信行为的举报、调查、处罚、救济等程序事项进行完善，让足球失信的处罚能符合实体正义和程序正义。《诚信准则》在文本中必须明确禁止操纵比赛、非法赌球与贿赂等行为，并对敢于“犯规”者进行严厉的禁赛或“禁足”，以其职业生涯和巨额商业利益损失为代价。基于此，足球行业内部通过对足球失信行为制定完善的规则依据，“罚有所据”的问题在行业规则层面基本能够得以缓解。

3.3.2 设置诚信官员 国际足联对地区协会和国家协会提出了任命诚信官员并建立诚信组织的要求，以诚信官员和诚信组织为联络点，以期建立足球诚信专职委员联系网络，执行诚信计划；鼓励每个会员协会执行报告机制，让诚信官员对潜在的和有嫌疑的足球失信事件向协会进行报告。欧足联和亚足联均设置了足球诚信官员和组织，一方面对操纵比赛的失信行为进行监控和报告，另一方面作为协会和国家执法机构、协会与国际协会的联络员——负责情报搜集、共享信息和经验、出具诚信报告并执行诚信培训项目。

中国足协也应国际足联和亚足联的要求，设置了诚信官，目前诚信官由中国足协纪检监察部部长徐驰兼任，2016年建立了“道德委员会”为诚信组织，何家弘为主任。现阶段“道德委员会的建立似乎还是个形象工程，要真正发挥作用，还需要明确职责范围、工作规则和保障机制”[26]。诚信官要发挥应有的职责作用，应当首先保障其独立性，由专员专职负责足球诚信工作，并让诚信官对每轮赛事进行报告，通过信息、资料、证据搜集与报告，保持中国足球诚信体系的高效、协调与专业。诚信官还应积极接受国际足联、亚洲足联以及国际刑警组织对诚信专职委员的培训，提升其履职所需的专业知识与技能。近期，中国足协正积极与国际第三方体育比赛监控公司Sportradar进行接洽。Sportradar是为体育赛事中的体育诚信行为监控、分析、教育、咨询的公司，旨在反操纵比赛、反非法赌球和体育腐败，合作伙伴包含国际足联、欧足联、亚足联、NBA等。该公司已为国际足联提供一整套的监测、情报以及培训服务，利用该公司的“欺诈监测系统”分析在足球比赛中出现的疑似赌球、操纵比赛结果等行为。该公司的数据分析系统能够准确对体育比赛中的异常行为进行抓取，并提供分析结果，先进技术的应用能够更好地识别足球失信行为。而诚信官作为足球诚信事务的专职负责人和联络员，应与第三方体育比赛监控公司保持沟通，将其技术分析结果作为报告的一部分，向中国足协履行报告义务。

目前中国足球中的犯罪行为，基本是公安机关进行“运动式”调查与执法，尚未形成常态化的合作机制。应对犯罪性足球失信行为建立报告和通知的联合工作机制，由中国足协的诚信官员根据收到的情报和比赛诚信报告，对具备“合理怀疑”标准的犯罪性失信行为向公安机关报告，请求立案调查。或公安机关收到举报认为构成“立案标准”的涉嫌足球犯罪的行为，通知中国足协诚信官，由其配合公安机关进行调查，诚信官的诚信报告也能作为具有证明力的材料之一。

3.3.3 发布足球失信“黑名单” 在职业足球失信联合惩戒中，要将直接性惩罚与间接性惩罚互相贯通就要依靠职业足球失信“黑名单”。而职业足球“黑名单”是将直接性惩罚过渡到间接性处罚的制度工具。足球失信“黑名单”是通过失信公开的方式对行为主体进行制裁、教育，通过对其声誉降低促使其改正自己的行为。将犯罪性足球失信者、违法性足球失信者、违纪性屡次失信者和达到一定严重程度的足球失信者纳入“黑名单”，失信主体在接受直接性惩罚后，处罚状态并不立即终止，而以负面评价的形式继续作用于失信主体，让失信主体在足球活动中“处处受限”，从而进行诚信教育改造。

中国足协在下达的《关于进一步加强各级业余赛事赛风赛纪教育与管理工作的通知》中表示建立，全国业余赛事“黑名单”制度，将近期中国足协将收录各会员协会半年以上停赛处罚的人员或集体，并将相关处罚信息录入中国足协竞赛管理信息系统，并于7月30日发布了俱乐部、球队与人员的黑名单，并在全国范围内停赛。2018年8月，体育总局发布了《体育市场黑名单管理办法》，针对体育市场主体失信黑名单制度，对于纳入“黑名单”的从业者，实行担任社会机构领导职务限制、差别化重点监督、限制政策支持、限制评优表彰、对再次失信从重处罚、行业退出和禁入等不利措施。这种多样化的不利措施值得职业足球领域借鉴：足球失信“黑名单”的纳入本身会使足球市场交易相对方重新评估与失信主体的市场交易，无形中设置了交易障碍；另外，担任社会机构领导职务限制能对失信者未来的职业选择产生负面影响，差别化的重点监督能够明确足协的重点监督对象，对其再次失信及时发现；限制政策支持能够降低失信者的政策优待；限制评优表彰相当于失信者丧失了获得足球荣誉的机会，如联赛中赛季的MVP球员，失信球员足球运动能力再强也无法取得这项荣誉，必然使其对自身的行为重新考虑；再失信从重处罚，类似于刑法中的“累犯加重”，在退出“黑名单”之前再次失信的足球从业者，加重其处罚，最严重的实行终身“禁足”和施加最高额罚金。对于足协官员而言，主要的失信行为在于操纵比赛、足球腐败，一旦失信则地位不保；对于俱乐部官员、足球代理人而言，带着足球失信的记录对职业晋升、职业转换都产生不良影响；对于裁判员、教练员、运动员而言，其职业生涯短暂而宝贵，长期的禁赛或者“禁足”都将毁掉职业生涯。足球诚信的“黑名单”制度是一种强化的、长效的处罚机制，足球从业主所要付出的失信代价是惨重的，能对失信者产生实质影响，失信者再也不能枉顾诚信规则。

3.3.4 建立诚信修复机制 在惩戒之外，仍须注重信用修复制度建设，给失信者改过自新的机会。足球联合惩戒的目的不在于“惩戒”，而在于引导足球从业者更好地守信。国外成熟的社会信用制度下，在实施处罚后，注重给予失信者修正失信行为的机会。美国《公平信用报告法》对负面信用信息保存年限的规定：破产记录保存年限为10年，其他信息（偷漏税和刑事诉讼记录等）保存7年。德国《联邦信息保护法》中规定，失信的记录将被信用局保存和公示，其期限为5年，个人破产记录保存和公示的期限是30年或者债务提前得到清偿。我国法院的失信被执行人名单制度也有相应的失信名单退出机制，失信被执行人全部履行了生效法律文书确定的义务，或与申请执行人达成执行和解协议并经申请执行人确认履行完毕，或案件依法终结执行等，人民法院要在3日内屏蔽或撤销其失信名单信息。因此，在足球联合惩戒机制中，设立诚信修复机制，为足球失信记录公开设定一个期间，使失信者重塑诚信形象。在形式上，足球诚信修复机制应对纳入“黑名单”的失信者的退出机制，失信记录进行非公开化处理。“黑名单”的退出可以使足球从业者进行正常的足球活动。对足球失信记录的非公开化，具体可以对相应的失信记录，根据违反足球诚信行为的情节，设定记录公开期间，期限届满时进行删除或者转入后台保存。

3.3.5 遵循正当程序 法律格言有述：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。这是法律上的程序正义。同样，足球诚信联合惩戒机制也必须遵循程序上的正义，非经正当程序不得处罚。足球诚信联合惩戒必须经过正当的调查程序方可决定，程序上应当经过“启动——调查——听证——决定”。

第一，程序启动是足球失信联合惩戒的首要步骤。任何一个足球诚信惩戒措施的做出都离不开相关信息的采集和事实的认定，而在此之前必须先行启动调查程序。因为没有理由的惩罚是不存在的，没有调查先行的足球处罚是不存在的。

第二，程序启动后组织相关的调查。目前，在中国足协管辖范围内，普通违纪性失信行为能够通过《纪律处罚》进行调整，诸如操纵比赛、非法赌球、足球腐败等足球失信行为。根据《道德委员会工作规则》，道德委员会可以根据相关单位和个人的举报、提供的线索和证据对违规行为进行立案审查，认为确有违规行为嫌疑并可能达到受处罚程度的，报请主任决定立案调查，并成立调查组查明案件事实。笔者认为，调查主体不应局限于调查组，对于情况较为简单、事实清楚的，应委派足球诚信官进行调查，收集相关信息和证据，最后提交道德委员会进行裁决；对于较为复杂的情况，应由足球诚信官报请道德委员会主任决定是否成立调查组进行调查。

调查过程中，对超出中国足协管辖范围的事项，与相关部门进行合作。虽然根据《中国足球改革发展总体方案》的部署，国务院批准建立足球改革发展部际联席会议制度（包括发改委、公安部、外交部、工商总局、体育总局等17个部门和单位），但该会议制度只是对足球改革发展工作中的重大事项和重大问题的宏观指导、协调沟通，不直接涉及具体工作事项。道德委员会也对中国足协管辖范围以外的组织和个人的足球失信行为规定了“向有关的政府部门或社会组织提出处理建立”或“移交司法机关处理”的规则，但仍是中国足协的“单兵作战”，没有形成与公安机关、司法机关以及其他相关组织关于具体事项的联合工作机制。笔者认为，应加强具体工作上的联合和收集证据上的共享。中国足协的道德委员会或足球诚信官应根据举报、线索和证据反映的具体情况，对足以列入足球诚信“黑名单”进行联合惩戒的行为，向政府部门、公安机关、司法机关、信用机构等相关机构进行报告。对应给予行政处罚或刑事制裁的行为，相关政府部门、公安机关、司法机关可启动调查，同时，中国足协不停止调查，而应密切与执法机关沟通联系，共享相关的有效信息，无论该行为是否涉及行政违法或是刑事犯罪，中国足协内部根据该行为的严重程度，做出与该行为相适应的行业处罚决定。中国足协的处罚所依据的信息、报告和证据应提交相关部门，由其决定是否能够作为行政处罚或刑事处罚的证据。信用机构或其他社会组织可以根据最终的处罚结果对足球失信者进行相关的行业限制。

第三，在中国足协调查完毕后可以举行听证会。根据前几年的工作经验，中国足协在《纪律准则》新增了听证程序的内容，在纪律处罚和当事人权利之间寻求平衡。《道德委员会工作规则》也规定了“可以视情况举行听证会”。听证的本质在于给接受处罚决定的当事人一个陈述自己意见的机会，这种机会实质上是与处罚决定有利害关系的人享有的一种自卫权利。通过听证程序了解各方意见是十分必要的，它有助于诚信官全面了解问题的实质，避免偏听偏信，起到兼听则明的效果。对当事人来说，能够切身感受到“程序正义”，对于最终结果的心理排斥相对降低。但举行听证应有所限制，并非所有的足球诚信处罚都适用听证程序，只有做出一定金额以上的罚金、一定场次以上的停赛和“禁足”等较为严重的处罚措施时才应进行听证，并且应当在规则上法定化、具体化。因为，听证程序毕竟是一道程序，听证程序随意地启动是对中国足协有限资源的浪费，不利于高效率处理违反足球诚信的事件。在具体制度实行上，还应注意处罚与听证的官员的分离，避免在听证中在原来诚信调查官员主持下的先入为主。

最后，在经过足球诚信调查的正当程序后，就可以最终决定足球行业内部的处罚措施，如受到行政处罚和刑事处罚的，并行处罚。但该处罚并非“终局”，而应赋予当事人向中国足协仲裁委员会或未来建立的体育仲裁机构进行上诉的权力，但上诉事项仅限于行业处罚。

4 结语

足球诚信是体育诚信的先行者，是社会诚信在足球领域的具体表现。在体育诚信制度尚未成熟时，职业足球领域的诚信制度应当先行探索。在中国足协着手加强中国足球诚信体系建设的背景下，应将足球诚信从道德意义上升到制度层面，将足球诚信“内化于心，外化于行”。

职业足球诚信制度的建设应以足球失信联合惩戒为着眼点，发挥制度制约作用。足球失信联合惩戒中，以足球诚信数据库为基础，在作用机制上围绕惩戒中的“联合”，注重处罚“于法有据”，加强诚信机构和诚信官职能，加强“黑名单”制度的具体约束措施，赋予失信主体修正失信行为的机会。在程序上，应以程序正义为导向，将足球失信联合惩戒的程序法定化，赋予当事人救济的权利。