全面深化改革背景下国资国企审计的目标、重点与难点

汤捷

摘要：国有资产、国有企业是国家和人民的宝贵财富，国资国企改革的动向始终备受瞩目。深化国资国企审计，保障党中央关于国有资产、国有企业改革的决策部署的贯彻落实，是国家审计机关面临的重大任务。本文探讨了全面深化改革背景下国资国企审计的目标、重点与难点。

关键词：审计 改革 国资国企

引言：国有资产、国有企业是国家和人民的财富，国资国企监管是国家治理的重要方面。党十九届三中全会对全面深化国有资产、国有企业改革作出了一系列总体部署。国家审计作为国家治理的重要组成部分，应当促进国资国企改革，保障中央政策的贯彻落实。

国资国企审计具有责任大、难度大的显著特点。责任大，表现在国有企业、国有资产是国民经济的重要支柱，在国家政权的经济基础中起支柱作用。国资国企审计关系着国家政权经济基础的稳固性，审计的成效必须经得起历史和人民的检验。难度大表现在：一是国有企业是市场化运作的，市场瞬息万变。国资监管的体制机制、国有企业内部管理机制、国有企业的经营行为等，都要按照市场化原则，不断变化和调整；二是国有企业是专业化运营的。聚焦核心主业、核心技术、核心竞争力，坚持专业化基础上的多元经营。

本文研究的目的是针对国资国企改革的部署和市场化、专业化的改革导向，探讨新时期国资国企审计的目标、重点与难点。

一、国资国企审计的基本目标

增强国有经济的活力、控制力和影响力是我国国有资产、国有企业改革的总体方向，相应地，国资国企审计的基本目标就是促进和提高国有经济的活力、控制力和影响力。

（一）促进和提高国有经济活力的基本路径。

促进和提高国有经济活力的基本路径是促进建立健全适应企业市场化发展的一整套体制机制。国有经济的活力最终体现为国有企业的活力。企业的公司治理机制、经营机制、选人用人和约束激励机制、内部监管制度等都具有高度的适应性。同时。政府也需要在国资国企监管体制、投资体制等方面进行改革，为企业创造良好的市场化环境。在这个过程中，审计工作作为改革的“助推器”，应当坚持问题导向，针对揭示的问题，从督促被审计单位落实整改和向政府提出建议两个层面，倒逼相关体制机制制度的完善，从政府宏观监管和企业微观运行两个层面，促进形成一整套适应企业市场化发展的体制机制和制度，增强企业改革发展的动力和创新转型的活力。

（二）促进和提高国有经济控制力的基本路径。

促进和提高国有经济控制力的基本路径是促进提升国有经济在重要行业、关键领域的支配能力。加强国有企业监管与增强国有经济的控制力直接相关。要求国有经济对关系国家安全的关键领域和重要行业具有控制权。国家审计机关应当根据中央的部署，密切关注国有经济在重要行业和关键领域的控制力的动态变化情况，结合大数据的分析运用，对相关关键行业和领域组织开展审计调查。

（三）促进和提高国有经济影响力的基本路径。

促进和提高国有经济影响力的基本路径是促进提升国有经济在整体经济发展中的牵引力和带动力。国有经济的影响力表现在：一是国有企业要率先践行国家宏观经济导向和政策措施。在经济发展全局中产生重大影响；二是国有企业在担当社会责任重要率先示范，对经济社会发展进步产生积极影响；三是通过国有产权多元化和发展混合所有制经济，利用国有企业在规模、技术、抗风险能力等方面的诸多优势，放大国有资本功能，便于各种所有制资本取长补短、共同发展。国家审计机关应当通过国有企业领导人员经济责任审计和专项审计调查等，促进国有企业担当社会责任。促进混合所有制经济规范发展，推动国有资产、国有企业在经济发展中更好地发挥引领和示范作用。

二、国资国企审计的重点内容

（一）加强对国有资产和国有企业管理体制改革推进情况的审计

一是审计出资人职责落实情况。关注国有资产监督管理部门是否按照转变政府职能的要求，明确自身职能定位，完善国资监管的法规、规章、制度等；是否理清与国有资本投资公司的关系和职责；是否以产权关系为纽带，依法通过公司章程履行职责。通过审计，促进完善科学合理、适应市场化发展的国资监管体系。

二是审计国有企业运作情况。关注国有企业开展产业资本投资情况和国有资本运营公司开展股权运营情况，关注国有企业在投资管理、公司治理、管控模式、考核分配等方面，是否对所出资的企业进行了有效管控，国有资本运营是否达到了预期目标。通过审计，促进提升产业竞争力，改善国有资本的结构分布和质量效益。

三是审计国有资本经营预算。重点关注国有资本经营预算与其他预算支出的边界是否清晰，国有资本经营预算的引导和带动作用是否得到有效发挥。通过审计，促进国有资本精准投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

（二）加强对国有企业股权多元化改革推进情况的审计

一是审查发展混合所有制经济的制度设计是否完备。国家审计机关应当及时跟进监督，分析评价混合所有制的制度是否完善、是否存在重大漏洞，确保维护好国家利益和国有经济安全运行。

二是审查发展混合所有制经济的过程是否规范。公开、透明、规范是发展混合所有制经济的关键。国家审计机关应当重点关注国有企业重组改制前的资产是否如实评估，资本交易是否在资本市场公开竞价，产权流转是否透明规范。通过审计，促进对发展混合所有制经济的过程的监督。

三是审查混合所有制企业的产权保护是否严格。建立混合所有制企业有效制衡、平等保护的治理机构，进行严格的、无差别的产权保护，是防止国有资产流失的关键，也是不同产权主体之间交叉持股、融合发展的基础性保障。国家审计机关应当以产权关系为纽带，审查国有企业产权关系是否明晰，产权流转过程是否规范。通过审计，促进完善严格的产权保护制度。维护国有资产安全。

四是审查相关监督主体对混合所有制企业的监管是否到位。国家审计机关一方面要通过审计或专项审计调查。促进国有股东代理人守法、守纪、守规、尽责，另一方面要促使国有股东加强对其代理人的日常监管。

三、国资国企审计的难点问题

（一）提高审计评价的说服力

为鼓励、保护国有企业改革创新的积极性，就需要建立相应的容错机制。国家审计机关作为深化改革的“催化剂”，一方面要严肃查处各类违法违规问题，另一方面要认真分析研究。历史地、辩证地、客观地、审慎地作出审计处理，综合考虑多方面因素，对具体事项进行具体分析，使审计评价更加客观、更具有说服力。

一是分析具体的改革事项是否符合国资国企改革的方向和具体部署：二是分析具体的改革事项是否与企业的战略定位相符：三是分析具体的改革事项是否经过集体决策，决策前是否做好充分、科学的论证，履行必要的审批程序，并在实施过程中规范各项行为：四是分析具体改革事项是否依照法律、法规、规章；五是分析实施具体改革事项的相关人员是否勤勉尽责。

（二）提出建设性的审计建议

坚持专业化发展，培育優势产业、核心产业、核心技术、核心竞争力，不断向产业链和价值链高端攀升，是新一轮国有企业发展的方向。国家审计机关在这一过程中，如何聚焦企业战略制定、技术研发、品牌发展、人才培养等关键环节。提出符合企业特点和行业发展规律、帮助企业形成专业优势和持续竞争优势的审计建议，对审计人员的知识结构和能力素质构成很大挑战。

国家审计机关一方面要练好内功。挖掘审计人力资源内部潜力，从审计人员招录、培训、管理等环节入手。吸纳、培养符合国资国企审计专业分工需求的审计人员。要适应国有企业的专业化发展，以开展分类审计监督为抓手，在审计人员内部进行专业细化分工，体现专业知识结构的差异化发展；另一方面，要做好外部人力资源开发利用，通过建立外部专家库、政府购买服务等方式，有针对性地利用外部专业人员力量，为国有企业专业化发展提供更具建设性的审计建议。