行政法诚信原则的基本要求与适用研究

孟宪政

摘要：“诚实、信用”是我国行政法实施所应遵循的基本原则，虽然其在理论和实践中得到广泛认可，但对于其基本要求与法律适用范围等问题依然存在争议。对此，本文针对行政法诚信原则的基本要求与适用问题展开研究。

关键词：行政法 诚信原则 基本要求 法律适用

“诚实信用”是我国自古以来倡导的一种社会行为道德规范。也是国家法律对公民基本行为实施的基本要求。除了在“普通民众”、“国家公职人员”行为范畴内广泛应用外，在相关的法律法规中也有体现，如在2004年实施的《全面推进依法行政实施纲要》文件中，规定行政管理应坚持公开、公正、公平、便民、高效及诚信原则，且要求国家行政机关发布信息时准确、全面、真实。2014年中共中央下发《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提及依法行政，建设法治政府等内容，都将诚信原则作为依法行政的基本准则和要求。

一、行政法诚信原则的基本要求

（一）与民法诚信原则相统一

《民法总则》中明确规定，民事活动应当遵循诚信原则，秉承诚实、恪守承诺。民法上的诚信原则是最低限度的道德要求在法律上的体现，行政法上的诚信原则与民法上的诚信原则具有紧密关联。尽管有些学者主张行政法和民法存在着公法与私法间的差别，但是不可否认的是，诚信原则在两部法中追求的法益是相同的，出于构建社会主义法治国家和保护利益相关人员的目的，可以在行政法中类推适用这一原则。

（二）主张“善意”

“善意”是行政法诚实与守信原则实施的内在要求。我国行政法中的诚信原则起源于古罗马法中的诚信契约制。进一步考察我国合同法及物权法基本法律原則，同样对善意有着明确要求，如物权法中关于善意第三人保护制度及《合同法》诚实信用原则，均包含了信守诺言、诚实不欺等善意要求。因此，将“善意从事”作为行政行为实施的基本原则与要求。

（三）以“信任”为前提

“信任”应成为行政法诚信原则的核心要义。目前，我国行政法律实践中，“防民甚于防盗”以及下不信上、上不信下等现象比较普遍，由此增加了官民之间的隔阂，使行政成本大大提高。这些现象反映了行政官员未将信任作为行政基本原则。换言之。行政机关虽有“无假推定”的权力。但只有将诚实信用中的“信任”原则作为行政法实施的根本要求，才能在被告承担举证责任制度及法定程序范围内行使自己的职权。

（四）信赖利益保护

由于行政法中的信赖利益与民法信赖利益原则极为相似，因此行政法中的信赖利益保护原则是诚实信用原则的进一步演绎与延伸，同时也是行政法诚信原则实施的基本前提。

（五）诚实信用之“行政目的正当性”

周佑勇教授用“善意”将行政法中的诚实信用原则与“行政目的正当性”联系在一起。其认为，政务诚信是法治视角下，行政机关人员正当行政的核心要求和要义。在法律所要求的诚信原则体系下，行政者应本着“行政目的正当性”要求，在行政领域体现“守信”、“真诚”与“善意”理念。所谓“行政目的正当性”，就是要求在行政管理过程中，充分做到不徇私情、以公心处处服务大众，不谋私利，也不以善意或诚信之名侵犯公民合法权益。

（六）利益平衡

基于行政法视角下，对行政机关诚实信用、“利益平衡”原则进行解读，应以“语义说”和“一般条款说”为理论依据。若将行政行为视为民法学界平衡民事活动当事人利益的一种行为，行政体系下诚信原则就是要实现民事主体双方利益平衡，概言之，行政法之诚信原则范畴下，行政机关要在利益平衡原则指导下，保持社会稳定、和谐地发展，这一原则是诚实、善意、公平正义原则实施的基本保障。

二、行政法诚信原则的法律适用

确定行政法诚信原则基本要求外，本文建议从适用范围、适用次序、适用例外三个维度展开论述：

首先，在适用范围方面，应将之作为约束所有行政活动的普遍原则。我国作为社会主义民主法治国家，对政府提出了更高的法治要求，政府是建立在以信用为基础的市场经济体制之上的政府，要求以公开、透明、诚信为基本的工作理念，在实施行政行为时，要坚持诚信原则；从我国立法现状上看，《纲要》与《决定》对行政法诚信原则作出了具体规定，进一步体现了诚信原则在行政法领域内的突出地位，不言而喻，其理应作为我国行政法的一项重要的原则被普遍、广泛适用圈。

其次，在适用次序方面，应坚持特殊优于一般的原则。诚信原则是民法与行政法共用的原则，更具有一般性，而行政法定原则、法律优先原则、比例原则和正当程序原则等多是行政法专有的原则，相对具有特殊性。因而，在调整行政法律关系时，应坚持特殊优于一般的原则，优先适用行政法的专有原则，只有在适用这些特别原则不能解决问题时，方能适用诚信原则。

最后，在适用例外方面，应坚持公共利益维护原则，允许其存在例外情形。

诚信原则的适用往往受到其他法律原则的制约，从而使其常有例外。尤其是在行政许可中，当客观情势发生变化时，出于对公共利益的维护，有依据的“失信”是有必要和可以的，只要对利益相关人进行适当的补偿即可，以实现当事人利益平衡。

三、结语

在分析行政法诚信原则的基本要求与适用问题时，有必要结合行政法诚信原则产生的历史渊源、法律基础地位及我国行政法实施现状等，对行政法诚信原则的基本要求及适用范围作进一步拓展。研究认为，行政法诚信原则理应包含“善意”“诚实”“守信”“信任”四方面的要求。其应为所有行政行为提供基本行政法适用依据。