新时代颠覆性创新规制研究

陈志 张亮亮

摘要：颠覆性创新在推动经济社会发展的同时也可能带来一些负面问题，文章在对颠覆性创新的概念进行辨析的基础上，分析规制颠覆性创新的必要性以及规制者面临的挑战，借鉴国外规制颠覆性创新的经验教训，提出应对建议。

关键词：颠覆性创新；新兴产业；规制

随着颠覆性创新不断增多，新产业、新业态、新模式不断涌现，中国作为具有后发优势的国家，在新时代可以推动发展颠覆性创新以实现跨越式发展，但是新经济对未来经济社会发展带来的挑战也不容忽视。颠覆性创新可能会加剧经济发展失衡，扩大收入分配差距，并带来其他新的社会问题。例如，近几年，大数据、转基因、物联网等新兴技术对全球的产业竞争带来了颠覆性的变化，但也对伦理、法律、规制带来巨大挑战。不应对这些挑战，除了会扼杀新产业和新模式外，也会导致难以想象的社会风险。对此，我国必须加强研究，未雨绸缪。

一、 什么是颠覆性创新

自2014年国务院发出“大众创业、万众创新”的号召以来，创新成为中国当下最流行的词汇。而“颠覆性创新”（Disruptive Innovation）一词也被用作创新的代名词遭到爆炒。一些颠覆性创新的产生、应用及产业化，的确不但大大改变了产业格局，还使一些产业被彻底颠覆。例如，卡片式数码相机行业被拍照功能越来越强大的智能手机所颠覆，而电子商务的迅猛发展也使得传统的商超举步维艰。为什么这些成熟企业和行业遭到颠覆？颠覆性创新的影响力如此之大，以至于中国“政产学研资介用”各界谈创新必谈“颠覆性”，创业者做了一点点较国内业界不同的事情，往往就自诩做出了颠覆性创新，大大小小的创业者总喜欢把“颠覆性”挂在嘴边，不过很多人并未真正理解这个词的内涵。

颠覆性创新最早由创新咨询公司Innosight的创始人、哈佛商学院教授克里斯坦森在1997年出版的《创新者的窘境：当新技术导致大企业失败》中提出。克里斯坦森通过对硬盘行业的调查发现，那些注重满足远离主流市场的客户或新兴市场的需求的新兴小企业却能打败在位的顶级大企业，从而获得成功。既有的创新理论都无法解释在位的大企业创新时面临的这一窘境，这使得克里斯坦森深思既有的创新理论，并将创新分为延续性创新（Sustaining Innovation）和颠覆性创新，开创了颠覆性创新理论，以弥补之前的创新理论不能解释颠覆性现象的不足，从新的角度解释创新。

现有研究主要从两个维度对颠覆性创新进行分类。一种分类方法是根据新技术对主流市场的颠覆方式，将颠覆性创新分为低端市场颠覆性创新和新市场颠覆性创新。克里斯坦森和雷纳在2003年出版的《创新者的解答》中提出，企业实施创新可以有三种策略：一是为能够带来高边际利润的消费者提供相对于现存产品来说新的改进产品；二是为那些处于低端市场又不得不为其不需要的技术性能买单的消费者提供现有产品的低廉的替代品；三是开发新的市场，寻找并不在当前市场消费的“非消费者”，并为其提供产品和服务。第一种策略即延续性创新策略，第二种即低端市场颠覆性创新策略，第三种即新市场颠覆性创新策略。另一种分类方法是根据新产品的提供方式进行分类，包括颠覆性的技术创新和商业模式创新。颠覆性技术创新是基于颠覆性技术的创新。例如，对于传统的服务器市场、数据中心市场来说，云计算技术就是一种颠覆性技术创新。同样，对PC互联网巨头来说，移动互联网技术也是一种颠覆性技术创新。而颠覆性商业模式创新则是指新进入企业通过商业模式的变革颠覆在位的领先企业。相对于传统实体商店的销售模式来说，网络购物模式是一种颠覆性的商业模式创新。例如，淘宝网和亚马逊的独到之处是比实体店购物更简单、更便宜、更便捷的消费体验。但应注意到，细究起来，许多颠覆性创新实际上是颠覆性技术和商业模式共同作用的结果。

克里斯坦森的创立的“颠覆性创新理论”运用基于环境（Circumstance-based） 和基于成本约束（Cost-based） 的分析方法，通过大量案例从而从根本上阐释了在动态创新过程中新进企业逐步实现部分替代甚至完全替代在位企业的原因，由此引起理论界的轰动，颠覆性创新也随之成为国内外创新研究热点。在中国政府大力推动创业创新的形势下，虽然基于颠覆性创新的产品最初性能比不上主流市场产品，但颠覆性创新另辟蹊径满足部分用户的偏好，并且进入市场的门槛较低，研发成本及产品价格具有优势，能够较快地收获细分市场份额并取得收益，寻求颠覆性创新使众多企业的决策层视为最佳选择。

二、 为什么要规制颠覆性创新

颠覆性创新固然能够推动产业变革、经济转型，但也可能伴随着经济发展失衡，收入分配差距扩大等负面问题，并对伦理、公共安全等带来巨大挑战，这就需要在发展新产业和新模式的过程中对其加以适当规制，以规制促进其有序发展。关于现代意义的规制，不同学科和不同经济学家对之有不同解释，美国著名规制经济学家、西北大学教授丹尼尔·史普博认为，从規制本身来看，规制是由行政机构制定并执行的、直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规制或特殊行为，而从规制过程来看，规制是由被规制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术、可利用战略以及规则组合来界定的一种博弈。我们从国内外规制实践中可以看到这一定义的普适性，规制实质上是消费者、企业和规制机构之间讨价还价的过程。

从规制必要性或规制内容看，一般而言，可以分为两类，第一类是对垄断行为的规制。包括对自然垄断和经济垄断行为的规制。其中电力、自来水和天然气的供应业以及铁路运输和航空运输等自然垄断产业是实施规制最久的领域，而经济垄断虽然是自由竞争导致的，但反过来又破坏了自由竞争，两种垄断均会使产品和服务的价格和数量偏离市场均衡，损害公共利益，造成社会福利净损失。第二类是对外部性行为的规制。外部性可分为正外部性和负外部性两大类。其中，对于负外部性行为的规制主要是指对污染环境行为和滥用公共资源行为，需要采用污染税、资源税等手段，将整个社会为被规制者承担的成本转化为其私人成本。对于正外部性行为的规制主要是针对纯公共物品和准公共物品，例如对与基础教育、基础研究、产业性技术创新等进行补贴激励或直接向社会提供。但规制颠覆性创新的原因更加复杂，主要有以下三方面：

一是新技术的特点是不充分信息，会导致安全、人身伤害等问题。即内部性问题，由于市场中的信息不可能完全对称，消费者对于产品及服务质量方面的信息处于弱势地位，一方面可能买到假冒伪劣商品，另一方面可能在消费儿童玩具、食品或医疗服务时，身体健康甚至生命安全遭受威胁。此外，不仅是消费者，规制者甚至生产者本身对产品也很难拥有完全充分的信息，例如转基因食品对人体可能造成的伤害问题。

二是一些颠覆性创新会带来巨大的超额利润，会导致原有产业的激烈震荡，引发经济不公平、社会动荡。例如优步、滴滴等网约车对现有出租车行业的巨大冲击。2014年，滴滴打车和快的打车掀起补贴大战，2015年宣布两家合并以后又与优步展开补贴大战，到2016年8月，滴滴又收购优步中国。通过补贴大战，滴滴、快的和Uber等三家主要网约车企业迅速扩大了市场份额，挤垮了许多打车软件，最终形成滴滴一家独大的局面，同时也对传统出租车行业造成巨大冲击。基于网络技术的网约车能够对消费者的用车要求作出快速准确反应，从而在市場份额争夺中有着天然优势，同时，由于在新政实施前，网约车并非营运车辆，在税收、保险等方面运营成本较低，与传统出租车相比更是具有显著优势。网约车对传统出租车的巨大冲击不仅在我国，也在其他国家引发了巨大争议。巴黎、柏林、马德里等一些大城市都曾发生多起游行示威行动，以抗议网约车引发的行业震荡。各个国家和城市也都面临着相似的监管困局，采取了不同的规制手段，一些城市还出现了规制政策的反复。

三是颠覆性创新往往会引发文化、社会伦理和认知等层面的巨大争议。例如大数据带来的隐私问题。当前，各式各样的网站、移动客户端及网络自媒体为收集数据提供了便捷，然而这些数据均囊括了大量个人隐私信息，如社交联系、消费习惯、家庭住址、子女教育、健康状况等等，而且，即使在数据交易与应用前对数据进行脱敏处理，但从技术角度看，看似不泄密的数据都可以通过信息挖掘转化为能够辨识的个人隐私信息。再者，经过处理加工后的数据所有权属于加工者还是原始所有者？所谓的大数据精准营销通常未经用户许可，这种营销行为是否合法？此类数据的泄露不仅会使个人陷于易受电话购物侵扰甚至被诈骗的境地，而且即使是针对正常交易后的数据进行直接分析与应用，也容易导致社会歧视问题。前述一系列的争议导致当前大量数据处于闲置状态，已成为大数据行业的发展瓶颈，亟需加以适当规制。

三、 颠覆性创新给规制者带来的挑战

1. 什么时候介入？规制机构面对颠覆性创新的不充分信息，早期有多种选择，或者不作为，或者直接加以明确规制。但是这两个极端都有缺陷：不规制风险很大；管得太死，会扼杀创新。从历史经验看，更加合适的方式是在早期采取公告、领导讲话、约谈等方式进行比较软性的约束（美国统称为“威胁”，Threats）即规制性行政指导，而不是直接颁布效力更高的法律文件来规制。以大数据为例，目前，美国已经对出售数据的企业施以重典治理，欧盟也已经颁布了严格的数据保护法案，那么，对于正在新兴的中国大数据行业，规制将何时介入？ 是继续任由大数据应用在现行法律法规下打擦边球，还是尽快对其实施规制，既可保障公民隐私不受侵犯，又不至于扼杀大数据产业的发展和创新？

2. 干预的形式？规制工具多种多样。在美国，约束力从大到小，有法案（Act）、规则（Rule）、规章（Regulation）、判例（Adjudication）、指导（Guidance）等，还有一些非正式的规制“威胁”。这些政策工具的收益和成本明显不同，例如规则更加权威、有效时间长，坏处是决策耗时长，美国卫生和公众服务部的一个规则制定平均耗时817天。因此，美国很多部门更愿意采取威胁、指导等约束力稍差的工具来应对颠覆性创新。

3. 如何在时间上对规制作出安排？在不同的阶段，应该采取什么样的规制？每个阶段的规制工具是暂时的，还是持续时间较长？对于上述问题，规制机构应有正式或者大概的时间表。

四、 国外规制颠覆性创新的得与失

从近三十年的具体实践看，发达国家的政府规制机构对颠覆性创新越来越敏感，具体操作有得有失。

1. 在颠覆性创新的早期，应着手研究规制对策，最好是放松规制，甚至是善意的忽视。对颠覆性创新的规制不宜过早，因为早期规制一般都会落后于日新月异的技术进步，过严、过早的规制会极大提高创新和新兴产业的成本，也不利于今后建立统一监管标准。例如美国联邦通信委员会（FCC）在因特网刚萌芽的时候，就预感到计算机可能会和通信融合，1966年就开始了名为Comuter I的研究，即研究计算机能否基于传统的电话网运行，或者复制电话网的功能。研究的结果是FCC对因特网的善意忽视。即使在20世纪80年代和90年代前期因特网加速发展时期，FCC仍然采取了放任的态度。最终等其变得比较成熟后，才在2000年前后就互联网内容包括网络版权颁布了系列法案，2010年FCC颁布了网络中立法案进行系统规制。

2. 在颠覆性创新的快速发展期，一般以非正式或者引导性政策为先，但必须在适当的时候变成更具约束力的正式规章制度。美国很多规制机构非常喜欢“威胁”以及指导。1985年由软件控制的放射治疗仪器开始出售，标志着医疗设备正式走向信息化。但随后两年这些设备事故频发，重要原因是软件缺陷。美国食品药品监督管理局（FDA）在展开责任调查和追究的同时，总体态度是放任的，只有时任主席Frank Young若干公开讲话进行“威胁”。1987年FDA出台首个医疗设备软件的政策草案，解释哪些软件FDA将规制。1989年，该草案进行了修订。但令人遗憾的是，FDA没有最终完成草案，2005年甚至没做任何解释就撤销了这一草案。FDA只能依赖指导这一约束性较差的工具来监督医疗设备软件，规章很少。这导致软件造成的医疗事故仍然高发，最后在2009年～2011年由于纽约时代周刊的曝光而引发全美关注。

3. 推动颠覆性创新成为具有战略意义的新兴产业，需发展和规制并行，“破”和“立”并重。典型例子是大数据，以美国为代表的发达国家从发展战略、行动计划、规制框架进行了完整布局。2012年3月，白宫发布《大数据研究和发展计划》，成立“大数据高级指导小组”。2013年11月，白宫推出“数据—知识—行动”计划，进一步细化发展路径。美国国防部先进项目研究局、国家科学基金会纷纷推出各自的大数据行动。在规制层面，主要关切消费者隐私保护。2012年2月美国宣布推动《消费者隐私权利法案》的立法程序，法案不仅明确规定数据所有权属于用户（即线上/线下服务的使用者），且规定了数据使用上需对用户透明以及安全性等更多细节。2016年4月，欧洲议会投票通过了号称全世界史上最严格的数据保护法案——《通用数据保护条例》。从研究者的角度出发，研究大数据的前提是大数据的开放共享。然而，由于数据共享极易导致个人隐私保护问题，数据拥有者或者管理者往往不敢或不愿共享数据，导致理论界有研究技术但缺乏数据，一定程度上影响了大数据行业的创新与发展。

五、 规制颠覆性创新的建议

1. 加强颠覆性创新的规制研究。针对大数据、互联网金融、转基因等颠覆性创新，要及早就其对产业型态和竞争格局、法律规范、社会伦理等产生的影响，进行专题研究，并作出规制预案。

2. 在颠覆性创新的早期以放松规制为总体方针，到其快速发展期，应根据颠覆性创新的不同特点和不同的规制必要性，分类进行干预。（1）针对无人驾驶汽车这类颠覆性创新，规制理由是技术不成熟，产品和服务具有不充分信息，导致的伤害、责任问题比较突出，所以对它的规制更多的是运用创新政策，完善统一的研发、使用和认证标准，保障安全性，对交通法规进行修改，破与立并重，推动其进一步发展。（2）针对Uber专车这类颠覆性创新，规制理由是所谓的“共享革命”背后的超额利润（即所谓的经济租），需要具体分析，采取适合的规制取向。在专车的创新中，消费者、服务提供者、中介平台分享了创新收益，所以传统规制理由的经济不公平不复存在，不应过度限制其发展。进一步地，它冲击的出租车产业也是被规制的产业，但是出租车产业规制的两大理由已经被弱化：一是道路的稀缺性，专车并没有增加车辆的供给。二是出租车的弱社会公共性，Uber等专车软件通过提高价格，或者给予接“坏单”的司机予以补偿，实际上优化了出租車的公共服务功能。所以对于专车这类创新应该是加强其安全、责任等方面的规制，同时对出租车市场进行改革。

3. 对不同的规制工具应通过政策示范，加强评估、动态调整、监督和处罚，更好地适应新兴产业的发展需要。早期过度规制会增加产业成本，而过于软化的规制又会导致巨大的风险，监管者应适时进行政策示范，不断调整，更加细微地校准和规范新技术。特别对一些指导性的、约束力稍弱的政策文件，要充分意识到它的不可执行性（Unenforceable）或者弱执行性，在技术基本成熟后尽快出台更加具有效力的规章、法律等政策工具。

参考文献：

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[5] 林春培，张振刚，薛捷.破坏性创新的概念、类型、内在动力及事前识别[J].中国科技论坛，2012，（2）.

[6] 张枢盛，陈继祥.颠覆性创新演进、机理及路径选择研究[J].商业经济与管理， 2013，（5）.

基金项目：科技部科技创新战略研究专项“新兴产业发展与‘创新政策3.0研究”（项目号：ZLY201709）。

作者简介：陈志（1978-），男，汉族，安徽省芜湖市人，中国科学技术发展战略研究院研究员，研究方向为产业创新；张亮亮（1981-），男，汉族，山东省潍坊市人，南开大学经济与社会发展研究院与中国科学技术发展战略研究院联合博士后工作站博士后，助理研究员，研究方向为产业创新。

收稿日期：2018-07-11。