关于建立公共安全应急基金的思考

文/霍道宏

建立完善应急资金投入长效机制，是提高应急救援能力的基础保障。淄博市政府应急办在深入调研的基础上，提出了建立完善公共安全应急基金的思考和建议。

建立公共安全应急基金的现实必要性

建立公共安全应急基金符合《突发事件应对法》要求

《突发事件应对法》第 31条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件工作所需经费。”第 34 条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”。第35条规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”。

《关于加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）要求，要加大对应急管理的资金投入力度，各级财政部门要按照现行事权、 财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。对规划布局内的重大建设项目给予重点支持。支持地方应急管理工作，建立完善财政专项转移支付制度。建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。

建立公共安全应急基金符合中央的战略部署要求

针对近年来各地发生的重特大安全事故，习近平总书记、李克强总理多次作出重要批示，要求各级政府切实增强应对处置突发事件的能力和水平。加强应急管理，提高公共安全和防灾救灾减灾能力，是党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势作出的重大战略决策。建立公共安全应急基金，完善应急救援资金投入长效机制，是有效防范和处置各类突发事件，提高防灾救灾减灾能力的基础保障。

建立公共安全应急基金符合淄博市实际

淄博市作为一个正处在加速转型升级阶段的老工业城市，重化工业结构特征明显，转型时期各类矛盾复杂，预防和处置各类突发事件的任务繁重，应急管理工作压力巨大。伴随着新一轮发展高潮，必然出现生产活跃、矛盾增加等问题，突发事件发生的概率也必然相应增大，应急管理工作的任务更加艰巨。

目前，我们的风险应急往往是权宜之计，主要局限于重特大安全事故，一些因管理不善、玩忽职守等人为因素，造成偶发公共安全事件的问责和赔偿问题没有得到很好解决，造成矛盾激化，给社会带来不稳定因素。

建立公共安全应急基金的资金来源

公共安全应急基金资金来源，主要由三大部分构成：保险资金、企业安全责任保险资金和政府财政资金。保险资金是商业保险公司承保突发公共事件风险的分保费收入；企业安全责任保险资金主要从涉及安全风险较多的企业中集纳；政府财政资金源于政府每年按一定比例从预备费中提出的资金，主要用于一些权责不清、赔偿无法及时到位的公共安全偶发事故，以适应应急救援之需要。

保险资金

突发公共事件强制保险将商业保险纳入突发事件损失补偿系统之中，为保证其经营的稳定性，需要根据保险公司自身的风险承受能力，将其承保的突发公共事件风险责任分保，由国家突发公共事件应急基金为商业保险提供再保险保障。针对不同的突发公共事件特点，无责任方突发公共事件的损失频率和损失程度更多是与地区的自然地理条件相关，而有责任方突发事件则与地区人文经济条件更加相关，所以无责任方和有责任方突发事件保险资金应分别设置，专款专用，由应急基金管理机构根据其不同的风险特征运作管理，实现基金保值增值。在某种突发事件频发或突发非常规事件发生，导致专项基金入不敷出时，可以相互借调，以后予以归还。

企业安全责任保险资金

安全生产责任保险主要包括安全生产责任险、团体意外伤害险和公众责任险等三个险种。其中安全生产责任保险是生产经营单位在发生生产安全事故以后对死亡、伤残都履行赔偿责任的保险，是强化安全事故风险管控的重要措施。安全生产责任保险的实施主要针对高危行业企业，相比工伤保险的事后补偿措施，安全生产责任保险突出强调了事前预防和控制，有助于提高企业本质安全度，且具有很强的应急救援特征。因此，建议制定《淄博市安全生产责任保险实施办法》，遵循政策引导、 政府推动、市场运作、突出公益的基本原则，充分尊重保险公司与投保单位的意愿，运用差别费率和浮动费率机制，逐步实现互利共盈。鼓励法律法规认定的其他生产经营活动危险性以外的企业，根据实际需要自愿参加安全生产责任保险。同时，将参保企业安全生产责任保险资金，纳入公共安全应急基金之中，有利于参保企业更好地处理事故赔偿，为化解企业安全事故风险，保障职工的合法权益，推动安全生产形势持续稳定打下坚实基础。

财政资金

目前，淄博市财政每年都投入一定额度的应急资金，对自然灾害、公共卫生、事故灾难和社会安全等突发事件救援资金进行预算安排，并按规定设立医疗应急救助基金和道路交通事故社会救助基金等。如果把这些分散的应急资金归并和整合，纳入公共安全应急基金，就能将传统的政府灾后救济转变为灾前筹资，保证因突发事件、财政支出估算调整等造成的超支不会突破计划，从而大大提高财政救灾效率。政府财政资金的建立，除了主要用于应急响应和灾后恢复重建以外，更是为了发生非常规事件后，为突发公共事件保险提供最后一道风险保障。而且，通过政府与商业保险机构合作，由后者直接为灾民发放政府救济金， 可以有效避免政府救济金发放时存在的挤占、挪用、 滞留等道德风险问题。

建立公共安全应急基金的实施步骤

原则上，市和区县都要设立公共安全应急基金，可先设立市级基金。在运作模式上，市级公共安全应急基金由市财政统一运作管理，采取政府补助、政企联合、社会捐赠等方式，建立政府、企业、社会相结合的应急资金投入长效机制。具体可分三步走 ：

一是在调研的基础上，确立实施公共安全应急基金具体方案。由市财政局、市公安局、市安监局、市环保局和市应急办等有关单位，组织进行专题调研，提出实施方案。

二是对方案进行全面论证。要充分征求各有关部门、有关专家的意见，对方案的可行性进行全面论证。同时做好与上级部门的沟通汇报，争取支持。

三是报经市政府研究同意后组织实施。方案经各部门、各方面研究同意后，呈报市政府研究决策。在实施过程中，要制定严格的资金运行管理规范，确保基金严格按照财经管理和规定程序申报使用。

建立公共安全应急基金，完善应急资金投入长效机制，既可以在更大范围内分散突发公共安全事件风险，减轻财政压力，也可以实现应急基金的保值增值，为突发公共事件资金供给提供充足的保障。

通过构建公共安全事件应急资金合作保障机制，建立突发公共事件强制保险制度和政府干预下的突发公共事件保险体系，一方面，可以解决突发公共事件保险市场需求不足问题；另一方面，保险公司对于所承保的业务，根据自身的经济实力与经营状况，选择不同的分保比例，保险公司在自留相应保费后，其余保费收入全部注入应急基金中，由政府承担突发公共事件的尾部风险，解决突发公共事件保险市场供给不足问题。这样，保险公司既承担了突发公共事件应急资金保障的责任，提高了应急资金保障的效率，又能避免因突发巨灾而陷入偿付危机的困境。