江苏省水旱灾害应急处置运用与研究

王 建，陈 君

（江苏省防汛防旱指挥部办公室，210029,南京）

一、水旱灾害基本情况

江苏地处长江、淮河两大流域下游，又处南北气候过渡带，上游近200万km2的来水经过省内，防洪设计水位以下地区面积占全省的80%以上，是典型的洪水廊道省份。特殊的地理位置和气候条件，决定了江苏“上有流域洪水压境、中有区域突发性雨涝、下有海潮顶托”的防汛特点，也决定了江苏是一个水旱灾害发生范围广、种类多、频率高、应急处置任务重的省份。

新中国成立69年来，江苏省有60年发生水旱灾害，其中25年是洪涝、14年是干旱、21年是旱涝交错。以时间为序，对江苏历史上水旱灾害处置能力与损失情况概述如下：

①新中国成立前，江苏水利工程颓败，洪涝灾害严重，人民生命财产损失巨大。由于水利工程残缺不全、堤身矮小，每遇洪涝，极易漫决成灾。洪水漫溢时，洪流滚滚，汪肆浩渺。每次洪涝灾害死亡人数少则数百人到数千人，多则上万人乃至十几万人之众。

②新中国成立后至2000年，江苏大兴水利建设，因灾死亡人口减少，但经济损失依然很大。20世纪五六十年代，江苏大力兴建挡潮闸，修筑苏北海堤、苏南海塘，基本结束了卤水倒灌大面积成灾的历史。特别是1991年大水后，江苏掀起了第三次治水高潮，逐步实施江海堤防达标工程，兴建防洪除涝工程，并采取一些非工程措施，全省防洪除涝能力大增。但这一时期抗洪抢险、抗旱救灾仍主要采取人海战术，依靠广大干群和部队官兵的群策群力、团结抗灾，同时由于排涝工程体系不健全，因洪致涝问题未根本解决。

③2000年后，水旱灾害处置能力显著增强，灾害损失大幅度下降，人员伤亡数量小。进入21世纪后，江苏持续加大水利建设力度，全省流域、区域防灾减灾工程标准普遍提高，水库除险加固任务基本完成，城市防洪骨干工程基本建成，防洪、排涝、抗旱、供水、防污、降渍等工程体系日臻完善，防汛预案、物资储备、队伍建设和决策指挥系统等非工程措施更加健全，防汛防旱工程能力、调度能力、控制能力和对灾害规律的认知能力都显著提高，防灾抗灾救灾进入科学防控阶段，现代化的防灾减灾体系正在加快建成，为保证江苏省粮食生产连年增长和促进全省经济社会平稳较快发展提供了强有力的支撑和保障。

表1、表2可以清楚说明，随着水利基础设施的不断完善，江苏水旱灾害处置能力逐步增强，灾害损失大幅度下降。

二、应急处置的关键环节

1.预防到位

①人员。健全机构、落实人员，加强各级防汛抗灾组织机构能力建设。保证所涉地区防汛责任人尤其是各级行政领导和技术责任人要上岗到位，逐级落实责任，层层履职尽责。汛情紧张时，应提前组织巡堤查险和抗洪抢险队伍待命。各级防汛机构加强应急值班值守，24小时在岗，保证信息传递畅通。

②物资。充足的物资储备是实施灾害处置的重要保障。各级各地应根据实际情况，汛前抓紧更新补充防汛抗旱物资，加强物资应急调运演练，保证物资储备充分，运输快捷。一旦发生突发灾害，最短时间、最大程度满足抢险需求。

③预报。及时听取气象、水文部门的天气变化趋势、降雨和洪水预报，并加强滚动预报，尤其是河道、水库高水位和前期降雨较多时的降雨预报，做到定时定点定量。充分考虑预报的不确定性可能对防御洪灾产生的复杂性和困难程度，把问题考虑得严重、全面一些。

④检查。水库、堤防和穿堤建筑物等防洪工程是检查重点，防洪预案、物资储备、规章制度也不容忽视。检查应认真细致，不流于形式，发现问题及时督促有关部门整改到位。

⑤预案。各类预案是做好防灾减灾的基础和依据。上级防指应督促下级防指和有关部门抓紧编制各类预案，预案做到“横向到边、纵向到底”，科学合理、可操作性强。同时要下功夫熟悉一些主要预案，比如重点水库、重要江河、重要设施和重要区域等，做到心中有数。

2.科学调度

调度主要有防洪调度和人员、物资等调度，准确的降雨和洪水预报是做好防洪调度的前提。

①调度原则。坚持防洪第一、统一指挥、服从指令、局部利益服从整体利益；汛期，河湖库水位要提前降低到汛限水位以下，为可能到来的暴雨、洪水预留调蓄空间。

表1 1954—2016年主要年份耕地绝收面积占总耕地面积比例

表2 1954—2016年主要年份因水旱灾害造成直接经济损失占地区生产总值比例

②考虑因素。根据生命至上、进出洪水量、降雨情况、工程承受度、下游安全等进行综合考量，权衡利弊，如汛情严重，为保障安全需要，关键时刻可先放弃一些次要工程堤防，最大程度降低灾害损失。

③注意事项。调度实施过程中特别注意泄洪对洪水所过地区的防洪安全影响。水库泄洪要提前通知下游地区作业人员、群众及时转移，蓄滞洪区蓄洪前要确保人员已全部转移，并通知沿河有关部门加强堤防防守，还要特别注意泄量减小时的堤防防守。加强对大坝等建筑物的观测，发现异常及时调整调度方案。

3.全力抢险

①防洪工程的险情主要有散浸、管涌、脱坡、跌窝、漏洞、岸坡崩塌、漫溢等。许多险情发现时往往已发展到一定程度，如不及时抢护，可能造成溃决。很多防洪工程都不同程度出现过险情，尤其是高水位或长时间较高水位运行时，在接到险情报告后，行政领导应根据情况立即赶赴出险现场，实地查看险情，组织技术专家会商研判，确定险情性质、程度、发展趋势和抢险措施，重大险情及时上报。

②制订方案。险情抢护方法因险情种类不同而不同，险情发生后，要迅速调集专家组赶赴现场，组织专家会商分析研究，制定针对性、操作性强的抢护方案，同时调动相关抢险队伍、公安、武警等人员和物资、机械等随时准备投入抢险。抢险方案的制定首先要确保人民群众生命安全。

③实施抢险。抢护方案一旦确定应抓紧组织实施，开展抢险时抢险队员要特别注意人身安全，在技术专家指导下，按照抢护方案要求严格实施，遇有考虑不足出现问题的要迅速组织专家商讨完善方案，需为下一步抢险预留空间的一定要预留出来；实施抢险过程中，要做好相关物资、机械保障及后勤保障，让抢险队员轮班休息、恢复体力。

④专人盯守。在险情有效抢护处置后，一段时间内应明确专人24小时巡查值守，决不能不管不问，尤其对一些会引发溃坝、决堤的险情要保持高度重视。

4.及时避救

水旱台风灾害发生前，能转移避险的要以避为主，提前转移群众和财产，减少灾害带来的损失；灾害发生时，坚持避救相结合，能紧急转移的要紧急转移，能抢救的要抢救；灾害发生后，应全力开展抢险救灾，救援受困人员、救治受伤人员，并做好受灾群众的安置，提供必要的食品和住宿，保持社会秩序稳定。

5.有效修复

水旱台风灾害破坏性强、造成损失大，不仅对群众生命财产造成损失，而且对水利、交通、农业、电力、通信等基础设施造成损坏。据不完全统计，水利设施的直接经济损失一般约占洪涝灾害直接经济总损失的20%~30%。灾后迫切需要迅速采取措施，加大投入力度，加快水毁工程设施的修复进度，让其早日恢复防洪减灾功能，补齐防灾“短板”，为应对新一轮灾害做好准备。

三、实践运用案例分析

1.“11·8”崩岸险情

2017年11月8日凌晨5时30分，长江江苏扬中市三茅街道指南村二墩港下游段发生崩岸险情，11时20分主江堤开始坍失，至18时基本趋于稳定。此次崩岸共坍失岸线长度540 m，坍失面积 146 亩（1 亩=1/15 hm2），最大坍进尺度190 m，主江堤坍断长度约440 m，坍失房屋9户，共转移群众300余人，无人员伤亡。险情发生后，江苏省分管领导立即作出批示，要求省防指密切关注、全力支持扬中做好抢险工作，确保江堤稳固、周边安全。省防指、省水利厅领导迅速赶赴现场指导抢险。

2.原因分析

（1）河势变化较大

坍江段所处位置2000—2015年右侧河床冲淤变化较大，左侧河床变化较小，2000—2008年河床以淤积为主，平均淤高5 m左右，2008—2015年右岸河床大幅冲刷，冲刷幅度5～10 m，深泓部位刷深约13 m。加上近期长江航道整治左岸泰州段护岸加固，主流挑向二墩港下游。河势冲刷演变是造成本次崩岸险情的主要原因。

（2）上游来水偏多

2015—2017年长江来水较大，最大流量均在6万m3/s以上，2016年及2017年最大流量均超过7万m3/s。连续几年的大洪峰过境，为崩岸险情发展创造了条件。

（3）不良地质状况

该段江岸上部为粉质黏土层、下部为深厚的饱和粉砂层，这种地质结构是崩岸形成的必要地质条件。

3.应急处置过程

（1）核实险情及时上报

8日上午8时接险情上报，扬中市防办立即组织人员赴现场查看，8时至9时通过乘船江上巡查、陆上巡回查看，确认属于典型崩岸，且险情有加大趋势，现场人员立即将险情上报扬中市防指，并请示启动扬中市防御洪水Ⅱ级应急响应。同时将险情第一时间上报扬中市应急办、镇江市防指、江苏省防指。

（2）及时启动应急响应

9时20分扬中市防指及三茅街道主要领导到达现场，并立即组织疏散群众，控制现场，同时在8日10时启动扬中市防御洪水Ⅱ级应急响应指令。

（3）迅速组建抢险指挥部

险情发生后，扬中市防指立即成立“11·8”崩岸抢险救灾指挥部，由市委、市政府主要领导担任总指挥，下设应急抢险、巡查监测、综合保障、群众工作、舆情处理等5个工作组。

（4）果断实施应急抢险

①紧急疏导控制现场。9时20分现场指挥部第一时间组织群众撤离，当天撤离群众300余人，现场拉起警戒线、设立安全区，同时切断交通、水、电，完全控制险情现场，确保无一人伤亡。

②果断决策抢筑子堤。现场预判，晚高潮水位在20时到达5.40 m左右，将超过地面0.7~0.8 m，必须在18时涨潮前完成子堤抢筑。8日14时，指挥部根据现场实际情况，统一调度指挥，30余台大型挖掘机调集到位，分组、分作业段施工，省防指紧急调请武警水电五支队200名官兵赶赴现场参与围堤，现场专业队伍、武警部队、干部群众达2000人，通过共同努力，17时子堤成功合龙。当日晚高潮出现在20时27分，潮位达5.39 m，高出地面0.89 m。由于围堤抢筑及时，成功抵御了高潮水位侵袭。

③通力协作保障抢险。省、市、县三级联动，组织公安、武警、三茅街道各村强劳力、企业职工参与抢险；公安部门及时实施交通管制，确保险工地段周边道路畅通；中国移动应急通信、供电部门应急电源、中石化扬中分公司应急供油等，为抢险提供重要保障。

④耐心细致安置群众。千方百计保障受灾群众生命财产安全，采用村集中安置和亲属分散安置相结合办法，妥善安置受灾群众，并积极研究后续安置方案。加强安全教育，做好心理疏导和宣传解释工作，防止受灾群众擅自返家。

4.水毁修复

经过专家组对水下地形变化的研判，提出窝塘抢护、主江堤修复和崩岸段上下游2000 m护岸的水毁修复方案。截至2018年5月底，窝塘抢护和主江堤修复工程已完工，具备了防御高潮位及设计洪水威胁的条件。护岸工程按序时计划稳步推进。

四、启示与建议

1.牢固树立以人民为中心、生命至上的理念

防汛抗洪、防灾减灾最终目标是保障人民生命安全，因此，在应对任何水旱灾害时，都要确立以人民为中心的理念，把保障群众生命安全放在第一位；在大洪水、强台风等易造成人员伤亡的情况下，要全力防控，提前转移受威胁地区人员；在面对少雨干旱灾害时，要加强水源调度和抗旱服务，重点保证群众生活用水需要，同时妥善安排好受灾地区群众生产活动。

2.始终坚持以防为主、防抗救相结合的防灾抗灾方针

水旱灾害具有突发性、频发性，新时代防汛防旱面临新形势新任务，必须贯彻以防为主、防抗救相结合方针，加快转变防汛防旱减灾工作思路，加强防汛防旱应急处置和风险管理；加大防灾减灾工程建设，强化薄弱环节建设，补齐补足防汛防旱减灾体系的短板；健全完善防灾减灾体制机制，强化组织领导、责任落实、预案完善、抢险队伍、物资保障等方面建设，加快建成与防汛防旱现代化相适应的水旱灾害综合防御体系。

3.建立健全统一指挥、部门联动工作机制

水旱灾害应急处置涉及面广、关联度高、协同性强，需要树立“一盘棋”思想，加强组织领导，强化工作责任，密切协作配合，增强工作凝聚力和战斗力。健全防汛防旱组织体系，加强各级防汛防旱指挥机构建设，大力推进乡镇级防汛防旱组织机构建设，设立村、居委会防汛防旱联系人；完善防指成员单位，加强团结协作、密切配合，形成在党委、政府领导下，由防汛防旱指挥部统一指挥的防汛防旱联动联防机制，同时积极加强与驻地解放军、武警部队的联系、联合，建立水旱灾害信息共享和联动机制，必要时请求部队的支持和参与。

4.加强水旱灾害专业队伍建设和物资增储

强化军地联防应急抢险机制，加强防汛机动抢险队伍和抗旱服务组织建设，增加防汛抗旱抢险物资储备数量，引进先进技术和装备，加快推进防汛机动抢险队、抗旱服务队和物资储备仓库“两队一库”综合建管模式建立。

5.推进防汛防旱社会化管理

坚持以强化水旱灾害风险防控为目标，按照“防重于抢、主动避险”的原则，全面推行风险管理理念和方法，提升全社会防灾减灾能力。推行洪水风险管理，编制并发布重点地区洪水风险图，推进洪水风险图管理办法的出台和洪水风险图的推广应用，加强洪水影响评价。建立健全灾害补偿机制，推进适合地方实际的灾害保险制度，研究制定蓄滞洪区补偿办法。加强防汛防旱新闻宣传，普及防灾避险常识，提前发布灾害预警信息，增强公众防灾避险、自救互救能力。 ■