中国资源型城市转型政策研究

李妍

【摘要】资源型城市依赖资源而发展，由于对有限资源的掠夺式开发，资源型城市出现过度消耗、产业结构不平衡、生态环境破坏等问题，要保证资源型城市的长远发展，转型势不可档。此文通过对国内外典型资源型城市现状、问题的研究，从产业、财税、生态环境、社会保障四个方面提出若干条具有可操作性的政策建议，进而达到推动资源型城市转型升级，摆脱资源型城市对资源的过度依赖，实现持续综合发展的目的。

【关键词】资源型城市 转型 可持续发展

资源型城市的发展依托资源，然而由于煤炭、石油等矿产资源的过度开发和不当利用，使得资源型城市面临着资源枯竭的局面。为了避免矿衰城竭的后果，实现资源型城市的可持续发展，转型迫在眉睫。本文运用文献研究法和比较分析法，希望通过对国外资源型城市转型相关经验的分析，并结合中国特有现状，提出具有可行性和操作性的政策，从而全方位推动产业结构的调整、生态环境的改善以及创新意识的培养。本文通过对中国特有的现状进行分析，并结合国外资源型城市转型的成功经验，提出了具有可操作性的产业、财税、环境以及社会保障政策。

一、文献回顾

曾万平（2013）提出资源型城市是煤炭、石油等自然资源所占比例较高的城市，其依靠资源的开采而不断发展。二十世纪八十年代末，大部分的资源型城市皆出现了资源枯竭问题。资源型城市转型是指资源型城市为了遏制资源衰竭，促进经济增长，因而重新培育主导产业，摆脱产业结构一元化的过程（支大林，2015）。而沈镭（2005）认为要实现资源型城市可持续发展，要做到：科学规划、分类转型、发挥优势、综合发展。

通过对国外典型资源城市转型的分析，丁湘城和张颖（2008）认为资源型城市转型主要有三种模式：产业延伸模式、产业多元化模式、产业更新模式，分别以美国休斯敦、德国鲁尔区和日本北九州为代表。发达国家资源型城市转型起步较早，积累了很多可供中国借鉴的经验教训，但由于国情不同，中国不能简单地照搬西方资源型城市转型的战略、模式和政策。沈镭（2005）从资源生命周期理论、可持续发展等基础理论出发，提出适合中国资源型城市功能转型的发展模式以及对策。张校花（2014）把邯郸市作为研究重点，认为通过财政政策支持资源型城市实现经济转型发展，不仅有必要而且切实可行。因此，选择适当的政策工具实现资源型城市的转型和可持续发展是当前资源型城市亟待解决问题的关键（赵连荣，2013）。

二、中国资源型城市现状分析

二十世纪八十年代末，大部分资源型城市接二连三出现矿产资源枯竭问题，包括资源开发强度过大导致地区生态环境遭到破坏；产业结构单一，抑制其他产业的发展；下岗职工就业压力大，贫富差距明显导致社会矛盾突出等。资源型城市的可持续发展能力受到严峻挑战，社会各界开始系统地研究处于衰退期的资源型城市的生存和发展问题，转型己然提上日程。然而，中国资源型城市在转型时存在一些问题：

（一）计划经济影响深远

中国有名的资源型城市，几乎都是在计划经济体制下建立的，从规划、建设到生产、销售都是国家一统到底。正时由于国家的统一安排，在开始阶段中国的矿业城市发展迅猛，为中国社会主义经济建设积累了巨大的原始资本。但在经过了几十年后，同样也累积了许多问题。

（二）环境污染严重

煤炭、石油等矿产资源的过度开采造成了严重的生态破坏和环境污染，由于不合理的开采而排放的废水、废气、废渣导致在矿区周边生活的居民的生活质量急剧下降、生活环境严重破坏。使得生态环境破坏带来的负效应在加重政府和企业負担的同时，也不利于资源型城市的转型，阻碍了第三产业的发展。因此，为了实现资源型城市的可持续发展，可以通过环境污染成本内生化的方法来遏制污染的排放。

（三）产业结构失衡

矿业城市不是以市为中心，而是以矿为主，对资源的依赖性很强，使得绝大部分资源型城市的第一产业发展薄弱，第二产业比重偏高，第三产业发展乏力。由于第二产业主要是依靠资源优势建立的工业体系，资源产业资金的流动构成地方财政收入的重要组成部分，从而导致矿产资源的延伸产业链发展缓慢。资源型城市向外输出的原料基本为初加工产品，相对于向资源型城市内输入的轻工业产品来说价格较为低廉矿业城市在向外输出低廉的大量资源和原料的同时，从外部引入价格高昂的轻工产，这一双重损失同样抑制了经济和社会保障的发展。

三、世界各国资源型城市转型模式

（一）德国鲁尔区

德国鲁尔区原先是典型的衰退老工业基地，原联邦德国为了应对经济衰落，采取了一系列措施有效的调整了产业结构，成功推动鲁尔区的转型与经济可持续发展。主要措施有：

（1）发挥政府主导作用。发挥政府主导作用，首先是重视法律体系建设。区域整治、社会保障、环保等都有完善的法律规范。其次是拥有完备的政策体系。通过财政补贴、投资减税、支持中小企业并购重组等政策促进经济发展；出台土地优惠、投资补贴等各项政策支持居民创业，缓解了失业压力。

（2）重视城市发展规划。鲁尔区大致通过三个阶段的发展实现最终转型：第一阶段的主线为传统产业改造。积极制定规划，形成指导方案，通过财政补贴和提供优惠政策的方式对传统产业进行改造，减少煤炭、石油等传统产业用地，注重交通、医疗等基础设施建设，同时加强科研创新、教育以及人才培养。第二阶段在继续改善基础设施的同时，政策的重点转向培育创新能力，通过提供资金和技术扶持逐步在当地发展新兴产业，为下一步转型提供了动力。第三阶段德国联邦政府和地方政府充分发挥鲁尔区范围内不同地区的区位优势，实施区域综合性治理，发展各具特色的优势行业，实现了多样化的产业结构。

（二）日本九州

（1）发挥政府的引导和推动作用。首先，在财政、金融、税收、环保、土地等各方面建立了配套且完善的政策体系。其次，从增加就业、维持社会稳定的角度，日本政府以民生为本，结成“企业一市民一政府”三维的命运共同体，按照国家政策的要求，对开发区内的煤矿工人及其子女就业给予补助。最后，打破原有的产业结构，培育替代产业，形成新兴产业集群。

（2）高度重视环境保护，发展循环型经济。一是制定完善的环境保护法律并且严格执行。二是通过政府引导，企业配合，民众监督，三方各自发挥作用，共同改善环境。三是大力发展循环经济和环保产业，建立“生态工业园”示范区，将受到严重污染的矿区改造为适合居民休闲娱乐的公共场所，有效实现了环境修复。

（3）金融、税收等优惠政策。通过制订税收、金融等优惠政策吸引企业发展新兴产业。金融方面，建立了产煤地域振兴公团，通过长期低息贷款等优惠措施吸引投资者兴建工厂。税制方面，不动产取得税、资源税等税收减免；中小企业若发展高新技术可以对其固定资产加速折旧；为鼓励企业进行技术更新而实施税收优惠，如申请一项与环保有关的新专利可以抵免税额等；简化新企业进入市场的相关手续；对小规模企业提供利率相对较低的专门贷款等。

在全球化的背景下，矿产资源以及劳动力等生产要素的国际流动，使得发展中国家逐渐丧失比较优势。实现资源型城市转型应该采取培育新兴动态比较优势的发展模式，避免资源沮咒的发生。试图依靠高额补贴扶持丧失国际竞争力的落后产业，既耗费财力，更毫无意义。在矿产资源耗竭之前，尽可能早地培养高新技术人才、对传统产业取其精华弃其糟粕，同时大力发展新兴产业才是实现中国资源型城市可持续发展的必由之路。

四、政策建议

通过对国内外资源型城市的现状及问题进行分析，可以看出资源型城市在转型、提升竞争力的过程中容易产生四个矛盾。一是体制矛盾，也就是国家企业在管理体制上与地方存在复杂利益关系，要想转型必会触犯既得集团的利益；二是产业矛盾，即资源性城市在产业结构上过度依赖矿产等自然资源；三是环境矛盾，即转型过程中面临的城市整体环境改造问题；四是在社会矛盾上，资源型城市转型面临着打破原有的就业格局而产生的社会保障等问题。因此，处理好体制矛盾、环境矛盾、产业矛盾、社会矛盾与资源型城市转型间的关系是重塑城市竞争力的关键。

（一）产业政策

资源产业的发展受国家宏观调控影响，所以应以“促经济”、“保民生”、“重环保”为基本出发点。既要有超前的意识，打破既得利益集团的封锁，切实维护每一位公民的合法权益，又要做到统筹兼顾，提高社会保障水平，实现社会可持续发展。

因此，合理规划先导体系，将生产成本高、污染严重并且区域比较优势不明显的传统产业淘汰，逐渐降低资源型产业在三产中所占比重，以高新技术为框架，大力发展循环经济，摒弃高污染的单一产业，健全多元化产业结构，构建以生态化的产业园区为主体的新型工业体系是资源型城市发展的重中之重。

（二）财税政策

（1）建立转型专门机构。政府应建立资源型城市转型专门机构，组织大批的高科技人员，对资源型城市的转型模式、政策等方面进行研究，并结合实际情况提出相应的具有可操作性的转型规划。再者，要严格审查评估享受财政补贴和税收优惠的转型企业是否满足相应条件，并合理规定享受财政补贴和税收优惠的时限和范围。与此同时，资源型城市转型专门机构还应负责专项资金的筹措、管理和分配。

（2）制定税收优惠政策。一方面，积极制定与循环经济发展有关的税收政策。中共十八届三中全会提出加快资源税改革，增加环境保护税，为解决资源型城市的历史遗留问题提供财税支持。另外，对以劣质三高煤（高硫、高灰、高灰熔点煤）为原料生产的煤基汽油、柴油煤制油项目实行消费税减免的政策也十分必要。另一方面，加强政府对企业的监督与管理。不仅要加强政府对企业耗能污染方面的监管，而且相关税收部门要对企业的资源税缴纳形成嚴格的监管机制，对有偷税漏税行为的企亚，要做到严格查处并给予严肃警告。

（三）环境政策

一方面，鼓励企业提高资源利用率。对达到一定规模的回收再利用废弃资源的企业减免一定的资源税；允许企业将与资源开采有关的环境治理费用列入成本，使环境成本内生化等。

另一方面，在评价资源型城市社会生产力发展的同时，也应对它们的自然生产力作出评价。所以，对于资源型城市的绩效考核，应更加注重环境因素，将绿色GDP作为主要的考核指标，规范资源开发，因地制宜地建立绩效评价体系，摒弃以资源和环境代价换取经济增长的方式，修复生态环境，破解外部效应。

（四）社会保障政策

市政府通过财政拨款、贴息贷款等方式支持交通运输网、医疗、卫生等基础设施建设，积极解决职工住房等问题，保证经济转型期间城市居民生活稳定，实现基本公共服务均等化，为成功转型提供必要条件。同时，资源型城市的环境和条件一般都比较差，很难吸引和留住高素质人才。为了形成以人才优势推进资源型城市转型的大环境，必须以战略性的眼光制定、完善和落实人才吸引政策，有计划地引入外来优秀人才，从而发展壮大技术创新队伍。

总而言之，资源型城市转型发展的方向与重点可以总结为以人为本、规划先行、政策配套、调整产业、保护环境。改善民生是转型的基本要求，体制改革和机制建设是转型发展的前提和保障，结构调整和优化是转型发展的关键，保护环境是转型的基本方略，可持续发展是转型的最终目的。

参考文献：

[1]曾万平.中国资源型城市转型政策研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013.

[2]张校花.资源型城市转型过程中的财政政策研究—以邯郸市为例[D].北京：北京交通大学，2014.

[3]支大林.中国资源型城市转型与可持续发展的困境及破解对策[J].福建论坛·人文社会科学版，2015，（4）.

[4]沈镭.中国资源型城市转型的理论与案例研究[D].北京：中国科学院，2005.

[5]丁湘城，张颖.资源型城市转型与发展模式选择——基于生命周期理论的研究[J].江西社会科学，2008>（8）.

[6]张校花.资源型城市转型过程中的财政政策研究—以邯郸市为例[D].北京：北京交通大学，2014.

[7]赵连荣，葛建平.中国资源枯竭型城市转型的政策工具研究[J].现代城市研究，2013，（9）.