宅基地改革：打开乡村振兴新空间

李劲峰 董建国

我国农村宅基地的总面积约为1.7亿亩，约占集体建设用地的54%。近年来，随着农民大量进城，宅基地闲置现象突出。然而，长期以来受土地管理制度制约，农民有宅基地使用权却没有处置权、拥有资产却带不来财产收入。

自2015年起，包括宅基地制度改革在内的农村土地制度改革试点在全国31个省份的33个县市区展开。试点3年来，已取得阶段性成效。在此基础上，今年中央一号文件提出，探索宅基地所有權、资格权、使用权“三权分置”。可以预见，随着改革的推进，农民将获得更多财产权利，乡村振兴也将获得新的发展空间。而随着农村宅基地和农房可流转、可抵押、可退出等多种创新形式出现，老房子正在变成“钱袋子”。

可流转：唤醒沉睡的资产

湖北武汉市从去年4月开始，鼓励市民用租赁、合作等方式下乡利用农村空闲农房。2017年底，全市闲置农房中已超过1万套被签约出租。在江夏区梁子湖畔，59岁的村民范秀云说，自家农房签了5年的出租合约，“每年可以获得4万元房租收入，非常划算。”

长期以来，所有权归村集体、村民仅拥有使用权的农村宅基地，除了严格禁止买卖转让外，能否出租、流转一直是法律政策模糊地带。借鉴农村承包地“三权分置”办法，将宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，将使用权剥离出来，即可在有条件情况下进行流转，盘活资源。

晋江（县级市）是福建省唯一的宅基地改革试点县。走进磁灶镇大埔村，整齐划一的农民住宅小区映入眼帘。就在15年前，这里要路没路、要配套没配套，污水横流。这一切关键就在于土地，土地的关键又在于钱。经过统一规划，大埔村探索农民宅基地有偿退出、置换机制，村民将现有宅基地和房屋退出，用于置换住宅小区的新房，不愿意置换的，可通过宅基地有偿退出机制领取补偿款。

晋江通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等多种模式探索宅基地退出机制，目前全市共腾退宅基地6345亩。

可抵押：农房+金融=融资新渠道

湖北宜城市小河镇高庄村养殖户熊兴林去年拿到农房不动产权证后，马上找银行抵押贷款10万元，用于扩建猪舍。受农村宅基地所有权限制，农房一直无法成为抵押物，通过“三权分置”，并经过确权发证后，宅基地使用权可以类似农民承包地一样，用于抵押融资贷款。

10多年前，晋江就已经开始了农房抵押贷款的探索。晋江市国土资源局副局长陈英俊表示，随着早期经济发展、人口扩张，一批位置好的村庄演变成“城中村”或“镇中村”，这些农村宅基地及集体性质建设用地，尽管受政策限制不能自由交易，但其潜在的价值得到了极大的提升。在此背景下，农民的住房财产权观念不断强化，入市流转的意识不断增强。

晋江农商银行积极探索城镇住房抵押在农房领域延伸的可能。2015年，晋江开拓出以农村住房抵押贷款为主体的“农房乐”产品，将原本局限于农房的抵押范围扩大至农房及宅基地，并正式将宅基地的价值显化到抵押评估价值中，有效解决了早期农房及宅基地价值难以分割的问题。

晋江市2015年12月成为全国农民住房财产权抵押试点县（市），截至2018年4月末，晋江农民住房财产权抵押贷款余额为9.98亿元，比试点前增加4.48亿元，居全国前列。其中，农房抵押贷款占比达88%。

可退出：自愿退出，有偿使用，倡导“集约”

新型城镇化推进过程中，大量进城农民不愿将户口随迁进城，关键是迁走户口就意味着自动放弃承包地与宅基地的承包权和资格权。随着多地探索宅基地资源有偿退出，标志着农民获得宅基地使用权的公平处置权利。

一年多前，安徽省金寨县白塔畈镇刘冲村村民张统知家搬到集中安置点。他说，新房建房成本8万多元，老房子享受宅基地有偿退出政策，每平方米补偿70元，共补偿2万多元，加上房屋补偿13万多元，如此下来不仅没掏钱还有余钱。

与此同时，很多地区由于管理混乱，出现农村常住人口不断减少，农村宅基地面积不断增加等乱象。一些地区在宅基地改革试点中，纷纷探索宅基地有偿使用机制，引导村民集约用地。

湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面积现状，采取倒逼退出、奖励补偿、集体回购、增减挂钩等多种形式，引导农民退出闲置和多余的宅基地；同时创新采取“政府定价、村定标准、动态调节”的办法，对超占部分实行“分段+调节”的阶梯式缴费。

可入市：“三块地”改革试点的创新探索

在晋江金井镇围头村，村民和投资方都看中了一个地块，准备投资开农家乐。地块不大，权属关系却异常复杂。按照过去的办法，国土部门要先收储、再报批、再招拍挂。“时间至少一两年。”陈英俊说。

按村集体的想法，既要以土地招商，又不出让土地所有权。有这样的好事？有！这就是晋江的集体经营性建设用地入市改革探索。首先，入市的主体必须是村集体经济组织，或村集体授权的股份合作社；其次，无须再走收储、上报的路子，只需要最终由晋江市政府批准即可。

晋江规定，农村集体经营性建设用地入市，与国有建设用地同等入市、同权同价，无论最后这块地是商业用地还是工业用地，出让后收益的70%～85%都返还给入市者。

2018年2月，围头村这块3495平方米的土地迎来新的开发者，围头村村集体获得了182万元收益。根据改革政策，还可以为地块竞得人抵押融资。

“通过开展农村土地制度改革，晋江的土地集约利用水平得到较大提升，农民权益得到有效保障，农村新产业新业态发展迅速。”陈英俊表示。

笔者了解到，截至2017年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元。如浙江德清县完成入市交易136宗，农民和农民集体获得收益1.55亿元，惠及农民9.1万余人，为探索建立城乡统一的建设用地市场、增加农民收益奠定了基础。