基于长株潭两型社会建设的政府应急救援协同能力研究

郭其云,于宝刚,周梅捧

(中国人民警察大学,河北 廊坊 065000)

十三届全国人大通过的国务院机构改革，国务院整合全国应急救援力量，成立应急管理部，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。近年来，长株潭地区三地政府以提升公共安全保障和突发事件应对能力为目标，全面深入推进以“一案三制”为核心内容的应急体系建设，高度契合此次全国应急救援体系改革，突发事件预防与应急准备、预警与应急响应、处置与应急救援、评估与恢复重建等方面的能力明显增强，长株潭地区应急救援机制建设和能力建设取得显著成效。但是，在长株潭两型社会建设的过程中，应急救援工作在新的历史条件下依然面临着许多亟待解决的重大问题，如：专业救援队伍建设滞后，消防队伍力量有限、任务繁重，规章制度有待健全、政府应急管理机构协同能力建设亟须加强等[1]。本文将主要从长株潭两型社会建设的角度出发，在契合资源节约型、环境友好型，不断提高资源利用效率及人与自然和谐共生的基础上，就如何进一步加强政府应急管理建设，有效提升政府应急救援能力进行研究，并提出有关建议。

一、进一步加强组织机构建设

(一)强化应急管理部门

在长株潭两型社会建设过程中，长株潭两型社会建设工委会发挥了不可忽视和替代的作用。但是，在有关应急救援管理方面仍然存在着一定的空白，这导致在长株潭地区的应急救援管理中工委会难以发挥应有的作用。在目前应急救援形势愈加严峻的情况下，如果能有效利用工委会在长株潭地区以及各部门间出色的多方协调能力，必将对进一步加强长株潭地区应急管理工作大有裨益。

根据政府改革的相关要求，可以依托长株潭两型社会建设工委会建立一个应急管理部门，承担组织协调任务，加强三地协同，辅助指挥决策、组织协调和智囊工作。具体可以分为以下几个方面：一是协调政府各职能部门如安监以及各救援队伍，为其提供交流、沟通平台；二是在出现跨行政范围以及需要长株潭多地多部门联合执行、审批的项目或者活动等其他事项时，进行多方沟通，推进进度。

为了保证长株潭两型社会建设工委会能够切实履行好上述职能，应当重点从以下两方面开展工作：一方面，完善制度、法规保证。抓住机构改革、应急管理部成立的机会，就长株潭地区应急管理职权认定、责任划分以及机构设置等出台明确规定，以法规制度的形式明确赋予工委会组织协调的职权，确保长株潭两型社会建设工委会下辖应急管理部门在履行职责的过程中拥有强有力的制度、规定后盾，防止出现其他部门“不理睬、不配合”等情况。另一方面，该部门可以采取在长株潭两型社会建设工委会内部优化组合的方法，对人员进行内部调整，在保证不增加行政事业编制的前提条件下，强化长株潭两型社会建设工委会在应急管理方面的职能。

(二)优化组织管理体系建设

通过此次应急救援体系改革，优化长株潭地区应急组织管理体系建设，需要始终遵循统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的指导思想，牢牢把握优化、协同、高效、共享的核心内容，即科学合理、权责一致的优化机构设置，力量协同有统有分、有主有次，履职到位、流程畅通以保证高效指挥，以配置最优为手段、以效益最大为目标实现资源共享。同时，重点突出注重风险管理、坚持预防为主，注重综合减灾、统筹应急资源,注重分级负责、属地管理为主以及注重发挥市场机制和社会力量作用等主要特点。

具体如何优化组织管理体系建设，以政府应急办实体化为例。目前，应急办作为政府办公室的一个下辖部门，其主要领导往往由政府办公室副主任兼任，更主要的职责是一个秘书机构，而非实体职能部门，不具备组织管理职能，承担的主要工作一般是收发传送信息，接听处理电话，汇总各地上报的灾情。这就导致一旦发生重特大事故，情况紧急，亟须协同救援时，应急办很难单独调动应急救援力量予以及时、有效应对。各方面应急救援力量的调动指挥和协调联动，往往需要政府出面牵头，这其实和应急办设立的初衷是相悖的[2]。

当前行政管理体制改革不断深化，应急救援管理工作面临的形势越来越复杂，承担的任务越来越繁重，政府应急办实体化运行势在必行。借鉴青岛和深圳应急办实体化的成功经验，湖南省政府应急办可以依托长株潭两型社会建设工委会设置一个长株潭综合应急办(与前面下设的应急管理部门有何不同)，该部门的人员由每个职能部门借调专业人员、长株潭三地应急办原有工作人员和长株潭两型社会建设工委会原有工作人员组成，由省应急办进行直接业务领导，但是其每个工作人员的编制仍属于原单位，专门负责长株潭三地应急工作。其具体组织结构如图1所示。

图1 长株潭综合应急办组织结构图

在图1中，联合值班室实行24h值班制，全天候受理报警求助。一旦接到报警求助后，按照工作预案及实际情况及时向有关联动单位发出处警指令，重大事件及时报告上级，并反馈给相应的联动部[3]。专家技术支持组主要由相关专业技术人员和专家组成，负责对现场进行评估和提供专业的意见、建议，扮演智囊角色。组织协调组的任务主要分为两个方面：一是非“战时”的组织协调，例如在出现跨行政范围以及需要长株潭多地多部门联合执行、审批的项目或者活动等其他事项时，进行多方沟通，推进进度(前面应急管理部门也具有相同职能)；二是在灾害事故发生后，协调各个专业救援力量、社会各界，辅助政府进行内部协调和外部协调。保障组主要负责协调组织灾害现场的各种保障任务，包括装备器材、油料的保障，饮用水、食品的后勤保障以及医疗卫生保障等诸多方面。

二、进一步促进资源共享

(一)救援力量共享

针对建设“资源节约型，环境友好型”两型社会构想，避免力量分散、盲目追求“大而全”的建设思路，可以考虑结合三个城市的特点，在长株潭城市群中选择合适地点，设置、建设符合应对灾害事故需要的专业消防站，辐射整个城市群，更好地保证其在规定的时间内到达现场，提高长株潭城市群应急救援力量共享水平。

实现这个构想的重点是要搞清楚各个城市的特点。比如株洲有化工区，那么株洲的专业消防站建设重点就是化工类；长沙高层建筑多，地下铁路交通发达，那么长沙的专业消防站建设重点就是高层和地下建筑的救援；湘潭高速公路多，专业消防站建设就主攻高速公路救援。在这个过程中可以充分发挥“五共”的作用：一是共建，要根据各个城市的特点，统筹规划，共同建设，避免重复浪费。二是共训，包括消防在内的各个专业救援队伍要多一起训练，相互之间达成默契。三是共用，对一些高精尖装备、重大装备要实现资源共享共用，开展经常性的模拟演练，提高设备使用效率，尽可能减少闲置。四是共管，长株潭地区要建立常态化的交流机制，保持经常联系和顺畅沟通，对共性问题要固化成果，对特殊问题要加强研究，形成共识，努力增强相互之间的信任和默契。五是共担责任，要通过制度设计，充分调动三地共同参与应急救援的积极性，进一步加强队伍和联动协同机制建设，明确各自的责权利，一定要避免“画地为牢”，各自为战。

(二)物资保障共享

兵马未动粮草先行，物资的有力保障是救援行动高效、有序开展的坚强后盾。在重特大灾害事故救援现场，物资保障包括器材装备、人员饮食、医疗救助等方方面面，其项目繁杂且要求能快速就位。在满足上述要求并且符合“资源节约型、环境友好型”两型社会建设要求的前提下，实行区域物资保障共享是恰当选择[4]。

就长株潭地区而言，首先，三地可以共同建设一个大型应急救援物资保障基地，在发生重特大灾害事故时，承担大批量、多内容的保障任务，经费由长株潭三地政府以及相关企事业单位共同承担。在基地选址方面，在充分考虑建设费用、交通情况等前提下，还需要保证在灾害发生时能够在短时间辐射长株潭大部分地区，其具体位置可参考图2。其次，长株潭三地可根据辖区内常见灾害类型及其主要特性，依托现有基础，有针对性地建设物资保障基地，其用途主要是在发生小型灾害事故时，能够在辖区内调集足够的物资，而不需要进行区域联动物资保障，以避免造成人力物力财力的浪费。

(三)信息互通共享

在灾害救援现场，各个救援部门之间顺畅的信息互通和数据共享是其高效协同联动的前提与基础，完善的信息共享机制，可以有效地避免资源浪费，契合“资源节约型、环境友好型”两型社会建设的根本要求。

有效的沟通和信息共享，需要职能部门和救援团队之间进行密切的合作。第一，建立互联共享平台。针对现今应急救援协同相关职能部门因软硬件原因，导致信息共享难以实现的现象，需要对其统一接口、统一网络、统一技术标准、统一软件，实现“四个统一”，完成信息平台的共享和互联互通。第二，建立信息共享机制。要在消防、公安、交通、医疗等各救援单位应急指挥中心的基础上,利用现代通信技术和计算机网络技术,建立一个高水平的应急指挥技术平台,实现应急区域信息共享、资源共享和辅助决策等功能，包括灾情特征数据库,器材装备数据库、物资储备数据库等[5]，如图3所示。第三，建立会议共商机制。救援部门之间应该有一个重特大事故会议系统，由政府领导,不定期组织消防、交通、水利、卫生、农业、地震、气象部门和研究机构,分析当前形势,通报工作进度，部署加强应急救援工作的任务和措施。第四，建立文件交换系统。各救援部门之间的文献交流是信息交流的一个重要渠道。救援部门可以将自己的内部刊物、统计文件、简报等信息产品和其他救援部门之间的文件交换,形成有效的信息共享,从而更好地服务各类灾害事故应急救援工作。在发生灾难和事故的情况下，救援队伍可以根据灾害现场的情况，通过现场指挥部查询相关的数据，及时获得所需信息，有效地完成救援任务，提高救援质量[6]。

图2 物资保障基地选址示意图

图3 部门之间信息共享实现图

三、加快第三方评估制度建设

自李克强总理提出“放、管、服”理念、大力推行政府职能转变后，我国的第三方评估制度进入高速发展时期，联系政府绩效管理和政府绩效评估的第三方评估越来越多地出现在公众视野中[7]。针对应急救援联动、协同的程序、处置结果以及出现的问题，建立第三方评估制度，作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补现行的自我评估的缺陷，对应急救援行动的开展、联动，提高应急救援水平，更好地发挥各个应急救援力量的作用，具有不可忽视的促进作用[8]。

(一)第三方评估模式

笔者根据第三方的自身组织成分进行分类，依据这种分类方式第三方评估可以分为：科研院所专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式和普通公众参与评估模式等[9]。

在应急救援行动中加入第三方评估，考虑到以上四种模式都有其固有的局限性，可以考虑采取多种模式混合并举的方法。同时，由于社会评估模式和普通公众参与评估模式的实行难度较大，评估方的专业性和权威性有限，因此，主要采取科研院所专家评估模式和专业公司评估模式的组合。这两种模式优势互补，同时进行评估，并且相对独立。

(二)第三方评估方法

其具体作法：一方面，针对科研院所专家评估模式，该模式具有其他模式所不具备的高度专业性和权威性，各地方政府可以与其建立长期的合作关系，采取外聘专家等形式，对救援行动进行评估。在对象选择上可以采取地区就近原则，例如针对长株潭地区的应急救援行动，可以邀请湖南大学、中南大学等高校以及相关科研院所的专家、教授参与、进行第三方评估；另一方面，针对专业公司评估模式，其主要是对科研院所专家评估模式的一种补充，发挥其高独立性的优势，采取双方签署业务合同的形式。

对于上述两种模式，为了保证其独立性，评估所需的经费应该由政府财政部门直接拨款，而不能由被评估对象承担。同时，评估不应该局限于应急救援行动结束后，还可以通过利用各部门、各救援力量特别是消防部队的通信指挥系统进行实时评估。

四、近期加强长株潭地区政府应急协同能力的突破点

(一)加强长株潭地区政府协调能力

在应急救援协同联动中，政府的协调能力显得尤为重要。政府的协调制度可以分为内部协调和外部协调，其中内部协调又可以分为横向协调和纵向协调[10]。一是优化内部协调。在应急救援协同联动中，通过内部纵向协调，达成协同联动的命令、信息在不同层级政府间快速上传下达的目的；通过内部横向协调，使应急救援协同相关职能部门能在本级人民政府的领导下，配合默契、分工明确、职责清晰、各尽其职完成应急救援任务。以长株潭地区情况分析，内部纵向协调依旧依托政府现有的政令传达、沟通协调体制和系统，内部横向协调则可以依托上文所提出的长株潭综合应急办，对应急救援协同相关职能部门进行协调。二是加强外部协调。在一些如地震等大型灾害事故现场，除了专业的救援力量外，还有许多社会救援力量与志愿者，充分组织、协调好这些力量，对应急救援有着不可忽视的作用，否则可能将适得其反，这时就需要进行外部协调。针对长株潭地区，可以采取在长株潭综合应急办的全局领导、协调下，由具体职能部门对相应的社会力量进行组织协调，这样既有总体规划，具体协调，又专业对口，提升效率。三是抓好信息共享。应急救援协同中，信息快速、正确的传递，是政府高效协调的基础，提高政府协调能力应该以加强信息共享水平为抓手，努力提高信息获取、传递、分析的能力。在实现平台互联互通、“四个统一”的基础上，通过建立消防部队与公安、交通、医疗部门的信息共享、重特大事故会议系统、文件交换系统等机制，提高信息工作水平。四是健全法制制度。行政系统内各职能部门、社会组织、企业是应急救援的主体，是应急救援协同的主要对象，对参与主体正确意识的提升，帮助其树立大局观、危机意识，强化责任感，是提升政府协调效果的关键。当前，应当大力加强应急救援相关法律法规制度建设，划定应急救援主体的职责、权限边界，明确相应的责任与义务，规范具体操作程序，为提高政府应急救援协同能力提供最优化的制度保障。

(二)改进长株潭地区应急联动机制

针对长株潭地区在以往应急救援行动中有关协同联动方面暴露出来的弊端，结合上文所述关于长株潭两型社会建设工委会下辖应急管理部门以及应急办实体化的构想，提出以下关于改进长株潭地区应急救援联动机制的一些设想，其具体结构图如图4所示。为了实现在前文中提及的应急办实体化和在长株潭两型社会建设工委会中增设应急管理部门的构想，同时避免机构职能重复，防止造成资源浪费，将这两个机构统一为一个机构“两个牌子”，其在业务上接受湖南省应急办的直接领导，而对于人事、行政、日常管理和财务等工作，则由长株潭两型社会建设工委会进行管理。在上述层次结构中，长株潭综合应急办主要承担平时组织协调任务，加强三地协同，以及灾害事故发生后的指挥决策、组织协调和智囊工作等。

图4 层次结构图