从NAFTA到USMCA：看点在哪儿

周密

9月30日，美国贸易谈判代表（USTR）发布声明，称美国与加拿大达成一致，将与墨西哥共同建立新的、现代的21世纪贸易协定。与已有24年历史的“北美自由贸易协定（NAFTA）”不同，新的协定称为“美国墨西哥加拿大协定（USMCA）”，名称中没有了“自由”和“贸易”。与美墨之前达成的协议相比，USMCA在部分领域实现了新进展，反映出美加兩国间的经济产业结构与市场供需特点。

美国利益导向成为USMCA最主要的特点。按照美国贸易代表办公室发布的信息，USMCA在以下主要领域实现了新的突破：（1）提高了加拿大的货运最低免税门槛。从NAFTA签署至今，该门槛一直为20加元，USMCA提高至40加元，扩大了免税措施对美国对加出口的覆盖面，对美国的中小企业以及与低价值链相关的快递业的发展提供更大支持。（2）扩大了加拿大奶制品的市场准入。加拿大将在2017年从美国进口奶制品6.19亿美元的基础上，对美国的出口商提供新的、特别的关税配额。USMCA明确将每6年对协定内容进行一次审核并更新。其中，液体奶在协议生效后第6年新增5万吨配额，此后13年每年增加1%;奶酪、奶油、脱脂奶粉、黄油和脂末、浓缩奶、酸奶和全脂奶、全脂奶粉、天然奶产品、冰淇淋、其他奶制品、乳清和人造黄油也采取了类似的6年+13年的配额增长模式。美国也同时以对等原则给予加拿大奶制品关税配额。（3）在USMCA生效6个月后，加拿大将终结2016年建立的第6类和第7类奶定价系统。USMCA既限制了加拿大对其国内生产加工相关制品的奶源设定低价的权利，从而避免美国牛奶在加拿大市场的竞争中处于价格劣势，同时又对加方相关产业向美国出口脱脂奶粉、奶蛋白浓缩物和婴儿奶粉设置了出口限额，超额出口将被征收附加费，进而限制了加拿大奶业对美国市场的冲击。（4）扩大了加拿大的家禽和蛋类市场准入。与奶制品类似，加拿大同意将对美国的鸡肉、鸡蛋与蛋制品以及火鸡扩大关税配额，但对于肉鸡孵化蛋仍保持在加美自贸协定中确定的加拿大国内产量21.1%的出口配额。（5）减少贸易扭曲政策，增加政策透明度并保证对农产品标准的非歧视性待遇。USMCA各国间不相互使用出口补贴和世界贸易组织（WTO）特别农产品保障措施，提高对以食品安全为目的出口限制措施的透明度，对国内产品生产者的支持措施不得扭曲贸易或具有产量扩大效应。（6）对小麦和其他农产品质量要求提供公平待遇。加方承诺对美国产小麦以国民待遇，在质量评级中不依据原产地证书进行检验。美加同意就种子监管系统进行讨论。

从USTR发布的信息来看，USMCA主要响应的是美国农业和农民的关切，在农产品的市场准入、检验检疫和监管措施等方面获得了加拿大的更大让步。事实上，农业不仅是美国相当重要的产业领域，对加拿大也是十分重要和敏感的。USTR花费大量内容详细阐述协定对美国奶制品的开放，彰显出安抚美国农民的明显意图。应该看到，加拿大的市场空间并不大，在USTR所强调的奶制品和粮食领域，加拿大可供拓展的市场空间较为有限。即便关税配额按照协定逐步增加，美国出口商的实际获利增量不多，反而会对加拿大本国的奶制品产业带来较大冲击。

美加的关注点存在明显差异。加拿大也对USMCA提供了说明，从加政府公开的信息来看，农业在所有加方获益的内容中被列到最后的位置。除了通关便利化和现代化、贸易争端解决机制、汽车、能源、政府采购和知识产权外，加拿大重申了特鲁多政府十分重视的劳工、环境、文化、原住民和性别等内容。除此以外，加方强调获得美国在232项下的关税豁免是参与NAFTA谈判的关键目标，包括对加拿大汽车行业的可能举措。在USMCA下，美方承诺将在232措施下对加方提供至少60天的豁免，尤其强调了加拿大的汽车整车和配件的数量限制的豁免。

与NAFTA不同，USMCA的内容中尽管部分内容涉及相对较新的领域，但整体上对北美地区的强调性更重，建立的以北美三国间更强的产业链与市场整合代价体现了明显的排他性。NAFTA以其具有创新性的安排与制度设计，不仅影响了随其后成立的WTO，而且在很大程度上成为众多自由贸易协定（FTA）的参考。但USMCA不仅名称中已经摒弃了“自由”与“贸易”，而且在制度设计上明显体现出美国按照自身意愿的利益分配模式，按照该模式发展的国与国协定将形成越来越多各式各样的群体，给全球经济合作活动增加更多成本，使得跨境产业链变得更加复杂，不利于跨国公司的业务发展。