历史视角下的欧盟青年政策探析及启示

何丽娟

（广东青年职业学院青少年研究所，广东广州510550）

一、欧盟青年政策的缘起

（一）实现欧盟一体化目标

实现欧盟一体化目标是欧盟青年获得政策保障发展的转折点。1965年4月，法国、意大利、联邦德国、荷兰、比利时、卢森堡签订《布鲁塞尔条约》，将欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体统一正式建立欧洲共同体。1991年12月，欧洲共同体于马斯特里赫特通过《马斯特里赫特条约》，欧洲共同体向欧盟过渡。1993年11月，《马斯特里赫特条约》生效后，欧盟正式诞生。欧盟也逐渐走上扩张历程。未来，欧盟如何发展日益引起成员国的广泛关注。经协商与讨论，欧盟成员国在欧盟一体化问题上达成普遍共识，即欧盟要实现政治、经济、军事等一体化目标。基于此，欧盟须树立为欧盟一体化目标努力的意识，尤其是在青年人中。青年理应被看作是欧盟建设的积极力量。［1］4-52000年，欧洲国家元首于里斯本举行特别首脑会议，会议达成共识，通过了“里斯本战略”，目标是使欧盟在2010年以前成为以知识为基础的、世界上最有竞争力的经济体，提供更多更好的工作，形成强大的社会凝聚力，实现可持续发展。青年则是实现这一目标的关键力量。欧盟内部众多机构，尤其欧洲委员会，都一致认为欧洲的未来取决于青年。［2］投资青年即投资社会未来。为确保青年成长成才，更好地实现欧盟一体化目标，欧盟将青年发展内容写入内部签订的条约中。其中教育、职业培训、民主参与、交流是欧盟重点关注的青年发展领域。如马斯特里赫特条约第126条和127条鼓励青年交流发展、促进青年职业培训；里斯本条约第165条和166条重申欧盟重点培育、发展欧洲青年的决定；第165条明确指出，欧盟行动旨在鼓励青年交流发展和促进青年参与欧洲民主生活；第166条也指出，鼓励和促进教师与学员的职业培训和流动，尤其青年。［3］9-10欧洲一体化开启了青年政策的制定进程。

（二）欧洲地区青年生存压力日益严峻

解决欧洲青年生存困境，促进青年发展，顺利实现欧盟一体化目标是青年获得政策保障发展的现实推手。20世纪90年代以来，欧洲青年的生存挑战主要体现在：

第一，欧盟人口结构失衡，青年获取社会资源的空间受到挤压且负担加重。近年，欧盟人口虽有所增加，但总体呈缓慢增长态势。根据欧盟统计局数据显示，1960年欧盟人口为4.067亿，到2017年1月1日欧盟人口为5.118亿，50多年间欧盟人口仅增长了25%。［4］欧盟国家人口出生率低，青年人口减少，老龄人口增多，人口老龄化问题日益严重（见表1），青年的生存发展压力因此大大增加。一是青年发展资金减少。由于公共财政支出按人均衡量，当儿童和青年人口持续减少时，青年的财政投入也随之减少；加之，代际平衡也使政治和社会权力向年长群体倾斜，青年投资不足风险增加。［5］1二是青年纳税负担加重。老年人口数量持续增加，社会服务整体需求呈增长态势，当代儿童长大成为青年步入工作后，他们将成为支撑剩余人口社会服务开支的主力。［6］39

表1 欧盟儿童、青年与老年人口对比［6］

第二，青年失业率持续上升，对未来丧失信心。近年来，欧盟青年失业率一直居高不下。2016年，欧盟成员国中约有630万青年（15-24岁）既不就业也没有接受教育和培训，其中超过420万青年（15-24岁）失业，失业率达到19%（个别国家青年失业率甚至超过40%）。［7］2018年，欧元区青年失业率达到17.7%，欧盟青年失业率为16.1%。［8］青年失业已成为当下欧盟面临的最为可怕的难题之一。青年失业率不仅会对社会凝聚力造成严重威胁，还将增加政治不稳定风险。因为被剥夺生存前景，毫无希望的年轻一代无事可做，在街头徘徊，他们是最容易受到极端主义和排外倾向利用的群体。［9］]知识经济时代，人力资本是经济增长的第一要素。社会、经济、技术和人口环境迅速变化之下，欧洲应对挑战的关键在于投资青年。投资青年意味着投资人力资本和社会资本，对社会和经济目标有着重要促进作用。［5］1-2

二、欧盟青年政策发展进程

（一）关于青年及青年政策内涵的理解

关于青年年龄的界定，欧盟内部并没有明确定义。青年的界定取决于欧盟各国社会传统，它们对青年年龄的界定也不尽相同。在欧洲，多数有青年政策的国家将青年年龄范围界定在15-25岁。2009年的欧盟青年报告则将青年年龄范围界定在15-29岁。［10］7尽管有所差别，但欧盟成员国基本认同青年是指从童年过渡到成年的群体。

有关青年政策的内涵，欧盟内部也没有明确的界定。最广泛、最普遍的青年政策是指教育部管辖范围内的各种行动。但实际上青年政策范围非常广泛，包括权威当局参与的各领域，诸如社会、健康、教育、文化、国防、就业政策等。有学者认为，青年政策可以理解为一项复杂的活动，其目的旨在为年轻一代和年轻人创造良好的发展条件以适应公共和私人生活。［10］7也有借用哈罗德·拉斯韦尔基于“谁得到什么？什么时候和如何得到？”而定义政治学的方式来界定青年政策。据此，青年政策可以解释为：一是“谁？”青年的年龄总是根据文化、经济和社会空间而变化。青年政策的对象必须是所有年轻人，不论种族，民族，宗教，经济和身体条件。二是“得到什么？”每一个青年都应获得服务和支持，以确保个人能力的发展、自我价值的形成，这样青年才有能力和意愿承担社会福利责任以及社会未来发展。三是“如何得到？”青年政策应跨越部门，成为一个跨部门的政策策略。实施该策略的机构必须如此做，有关部门和当局才会基于青年综合状况开展工作。跨部门策略模式，代表对青年生活所有问题的协调和目标行动。关注青年需求和利益的政策是重要的。四是什么时候？基于青年是我们的未来，我们必须认识到青年是资源，而不是问题，发展青年政策的目的是让青年展示其公民潜能，确保世界的发展。［10］7-8有学者则认为青年政策包括五个方面：覆盖范围（覆盖的地理范围和社会群体，以及政策领域），能力（政府和青年组织的作用和关系），竞争力（训练和资格），合作、协调和连贯性（层次和水平），成本（财政和人力资源需求）。［10］8

如何定义欧洲青年政策，欧盟内部存在不少分歧。从1985年起，欧洲委员会多次召开部长会议讨论青年政策的定义。直至1998年，欧洲委员会才最终在布加勒斯特举行的会议上达成一致共识。青年政策的定义应包括以下要点：帮助年轻人迎接其面临的挑战及实现其抱负；在非正式的教育背景下，通过训练民主的公民身份，强化公民社会；鼓励青年参与社会；支持发展青年政策；挖掘促进青年在欧洲流动的途径。［11］93会议的最大贡献在于为制定青年政策提供了一个基础框架。

（二）欧盟青年政策发展“三阶段”

总体而言，欧盟各阶段所出台的青年政策是根据各时期实际需求而定的，但相互之间既有继承，又有发展。21世纪以前，欧盟为促进青年发展付出了很多努力。当时，欧盟委员会围绕教育和训练等项目开展了不少行动，如伊拉斯谟计划（学生交换项目）、佩特拉计划（青年义务教育之外的职业训练）、欧洲志愿服务等，取得了一定成效。欧盟委员会认为，尽管这些项目有利于促进青年特定领域发展，但并不足以成功确保青年多边发展。里斯本战略出台后，欧盟促进青年多边发展的意识日益增强。青年是社会的重要群体，是欧盟未来的资源，这在欧盟成员国中获得越多越多的认同和理解，欧盟成员国认为应该在欧盟内部推动实施青年政策治理新模式。［10］9-10欧洲青年政策发展由此拉开帷幕。

第一阶段，《青年政策白皮书》的推出为欧盟成员国在青年领域合作提供了一个新框架，确立了青年优先发展的领域。

《青年政策白皮书》整合了20世纪90年代以来欧洲各条约中关于青年的相关行动，同时也拓展了新领域。事实上，《青年政策白皮书》的出台经历了一段较长时间的准备。欧盟委员会的挑战主要来自：一是确定建立共同目标的途径。为解决成员国各自青年领域所面对的挑战，欧盟委员会一直致力于寻找合适的方法协调成员国间的差异。最终，欧盟委员会选择将“开放式协调方法”①开放式协调方法是欧盟治理新模式，强调在欧洲维度上应对成员国差异化需求的一种方法，旨在鼓励合作、实践交流。应用到欧洲青年领域合作框架制定过程中，原因在于该方法为成员国间建立共同目标提供了可能性。二是确定青年政策相关优先发展领域。为确定青年政策相关优先发展领域，欧盟委员会主要采用以下两种方式进行：第一，广泛咨询社会各层面人士。负责青年事务的国家官员、研究者、青年组织与协会代表以及青年等都参与其中。第二，组织成员国召开会议集体讨论相关问题。观察《青年政策白皮书》制定过程，可以发现欧盟委员会始终紧紧把握青年群体的智慧和力量，丰富《青年政策白皮书》的内涵，以确保《青年政策白皮书》的合理性及科学性。如欧盟委员会邀请几千名青年参与成员国召开的17次国民会议，共获得440条建议。为探讨这些建议的可行性，欧盟委员会同样是紧紧依靠青年。2000年10月，欧洲青年聚集在巴黎与法国总统一道从一个更加欧洲的视角探讨国民会议的结果，来自31个国家450名青年代表达成了80点建议。［3］122001年，欧盟委员会最终确定了《青年政策白皮书》的四个优先领域：首先是促进青年参与公共生活；其次是提高青年获得信息的质量；第三是鼓励青年参与志愿服务；第四是增加有关青年问题的知识，深入理解青年。［12］7-8《青年政策白皮书》还提议给予教育与训练、终身学习、就业、社会融合、健康、反种族主义和仇外心理、青年自主性更多关注。［3］15

欧盟的行动是有效的。《青年政策白皮书》在青年代表中引发了积极反响。作为欧洲国家青年委员会和国际组织代表，欧洲青年论坛对欧洲委员会建议在青年政策制定过程中使用开放式协调方法表示祝贺，它呼吁欧盟委员会解决青年政策的资源问题、青年的角色定位以及青年组织参与开放式协调的方法。欧洲青年论坛主席更指出，他们期待在欧洲青年政策变成现实的具体操作过程中贡献力量。欧洲学生论坛主席对青年白皮书同样表示欢迎。欧洲学生论坛主席指出，青年政策从现在起不再只是成员国的事情，它现在已上升到欧盟层面，这对在欧洲青年中创造欧洲认同是重要的。［3］16-17欧盟通过出台《青年政策白皮书》实现了两个目标：一是向青年开放欧盟青年决策过程，展示欧盟的努力和决心；二是引导青年有效表达需求，积极支持欧盟行动。

第二阶段，《欧洲青年公约》的出台使欧盟成员国在青年领域合作获得进一步扩展，它是欧盟青年政策发展的里程碑。

《欧洲青年公约》是对《青年政策白皮书》的进一步扩展与延伸，其出台有着历史与现实的必然性。自2001年《青年政策白皮书》推出以来，欧盟在青年领域合作取得了明显进展，但青年的社会地位和就业仍未能获得显著改善。长此以往，欧盟里斯本战略目标将难以实现。为此，法国总统贾可·希拉克、德国总理格哈德·施罗德、西班牙首相何塞·路易斯·萨帕特罗、瑞典首相约兰·佩尔松于2004年致信欧盟理事会主席，建议出台欧洲青年公约以提升欧洲青年的潜力［13］2，解决青年的脆弱性、老龄化社会代际融合发展、青年政策连贯性等问题。他们认为欧盟要实现里斯本战略目标有必要出台欧洲青年公约［14］10，因为青年将在实现促进就业、增长以及可持续发展目标中发挥至关重要作用，他们是社会未来的主要劳动力、创新创业主力军。只有当青年通过优质教育和培训获得知识、技能以及能力才能实现欧盟发展目标。［15］3最终，欧洲国家元首在2005年3月22-23日召开的欧洲春季理事会上采纳了欧洲青年公约。

欧洲青年公约是实现里斯本战略目标的关键工具，两者是紧密相连的。欧洲青年公约的目标是致力于促进增长和就业，即改善青年的教育、训练、流动性、职业一体化、社会融合，同时促进工作生活和社会生活的和谐。欧洲委员会呼吁欧盟和成员国在自身能力范围内，根据欧洲就业战略和社会融合策略开展行动：一是就业、整合与社会进步。包括青年持续融入劳动力市场的监管政策；国家社会包容政策下优先考虑改善弱势青年处境，特别是贫困青年，并倡议预防教育失败；邀请雇主和企业在青年职业一体化领域展现社会责任；鼓励青年发展创业精神以及促进青年企业家的出现等。二是教育、训练和流动。包括鼓励发展一套通用的核心技能；解决学校的辍学问题；给予学生更多机会到其他成员国进行学习；通过为实习者、志愿者和工人及其家庭消除障碍而鼓励青年流动，对研究人员则加快推进玛丽·居里项目下运行的人才培养举措；加强成员国在职业资格可比性、非正规教育与正规教育认可的发展合作。三是工作生活和家庭生活的调和。合作伙伴共同分担责任，通过扩大儿童护理网络及发展工作机构的创新形式，促进工作生活和家庭生活的和谐；讨论人口结构变化绿皮书时，探讨儿童友好政策。［15］14-15

在青年领域合作应用方法上，《欧洲青年公约》除继续沿用“开放式协调方法”外，还引入了“结构性对话”方法。“结构性对话”的突出优点体现在：第一，将不同参与者紧密联系起来。在欧盟层面上，能够聚集欧盟委员会、成员国、国家青年理事会和欧洲青年论坛开展对话；在国家层面上，能够组织特别工作组（由青年代表、政府工作人员和专家组成）与国内青年开展磋商。第二，形成更具体的政策。这是因为青年组织、公共机构和研究者等不同参与者所具有的经验和专业知识可以运用到政策合作的所有阶段。欧洲青年论坛认为“结构性对话”是消除欧洲机构与青年之间鸿沟的方式，它对于欧盟拉近与公民，尤其是与青年之间的距离有着重要作用，因为“结构性对话”不仅在国家和欧盟层面为青年和决策者提供了一个讨论欧盟青年政策的平台，它还是确保青年政策满足欧洲青年需求与期望的工具，更为重要的是欧洲政治家们能够有机会聆听青年的声音。

第三阶段，《欧盟青年战略：投资与赋权》的颁布使欧盟成员国确立起2010年至2018年的青年领域合作新框架，欧盟青年政策发展进入新阶段。

《欧盟青年战略：投资与赋权》出台源于现实需要。根据欧盟2009年的青年报告显示，欧盟约有9 600万青年生活于欧洲地区，占欧盟总人口的20%。青年是当今欧洲弱势群体已成事实。报告指出尽管大多数当代欧洲青年享受着较好的生活条件，但他们仍面临着诸如失业、不参与教育与训练、贫困、健康问题等。始于2008年的金融危机对青年的负面影响尤为深远。［16］1为此，欧洲委员会于2009年4月发起了题为“青年：投资与赋权”的研讨，对欧盟青年现状进行了有史以来最为详尽的分析。基于此，欧盟委员会和成员国做出了两个战略选择：一是重点关注青年在教育与劳动力市场的平等机会；二是重点关注积极公民、社会融合以及青年团结。《欧盟青年战略：投资与赋权》实施期限为2010年至2018年，总体目标是为青年在教育和劳动力市场创造更多平等机会，以及促进积极公民、社会融合以及全体青年团结。8个行动优先领域为教育与训练、就业与创业、健康与幸福感、参与、志愿活动、社会融合、青年与世界、创意与文化。［16］2欧盟青年新战略着重从“投资与赋权”改善青年生存状况。“投资青年”意味着欧盟将投入更多资源开发影响青年日常生活以及提高青年幸福感的政策；“赋权青年”则表示欧盟将尽力发挥青年潜力重建社会并实现欧盟价值观和目标。

《欧盟青年战略：投资与赋权》与此前青年政策相比，固然有自身的特点，但也有联系。《欧盟青年战略：投资与赋权》更为重视运用欧盟机制促进青年参与制定青年政策；赋予欧洲青年权利，制定特殊政策以满足需求；重视跨部门政策决策，建议对“结构性对话”进行审查，增加成员国之间的“同行学习”。但它也继承了《青年政策白皮书》《欧洲青年公约》在青年领域开展合作的“开放式协调方法”，并有所创新。

三、欧盟青年政策发展进程对我国的启示

人力资源是社会发展、经济增长的重要资源。青年作为人力资源中的核心力量，它是未来国家发展的中流砥柱。关注青年成长成才是一国人力资本开发、储备的战略问题。因此，把解决青年发展问题当作实施国家人力资本战略以及实现国家目标的有机组成部分，应该被看作是符合事物发展的方向。从欧盟青年政策发展历程来看，重申青年是社会的重要资源成为欧盟青年政策发展趋向。欧盟的经验值得我们认真分析，它在青年政策上的实践探索，对于我国未来深化发展青年政策有积极的借鉴意义。

（一）重申青年是国家社会建设的核心力量

2012年11月29日，习近平总书记正式提出“中国梦”。“中国梦”包含两个核心目标，一是到2021年中国共产党成立100周年时实现全面建成小康社会目标；二是到2049年中华人民共和国成立100周年时实现中华民族伟大复兴的梦想。习近平总书记指出，“中国梦”是我们的，更是青年一代的。中华民族伟大复兴终将在广大青年的接力奋斗中变为现实。”青年被看作实现“中国梦”的承担者，这在观念层面上确立了青年在国家社会建设中的核心地位。要确保青年发展，国家须从政策层面给予青年支持，并重申青年在国家社会建设中的作用。只有从国家战略层面制定青年政策，站在国家和历史的高度对青年在国家社会建设中的作用重新进行定位，才能对青年发展做出整体长远的规划，更好地将青年塑造成为有理想、有担当的“中国梦”建设者。青年一代有理想、有担当，国家就有前途，民族就有希望，实现中华民族伟大复兴就有源源不断的强大力量。

但青年政策并非一成不变，它应当顺应社会变化而做出相应调整。进入21世纪以来，社会变化加速，新的挑战不断产生。我国青年政策应与社会变化同步，回应青年诉求，才能发挥更加有效的作用。

（二）确立予以青年优先发展领域

从欧盟青年政策发展历程来看，欧盟自确立起一体化目标以来，青年社会问题就一直是欧盟关注的焦点。欧盟更是将解决青年问题看作是实现欧盟发展战略目标的有机组成部分。欧盟在制定青年社会政策时，有针对性地根据青年社会现实问题提出对策，即确立青年优先发展领域。欧盟试图通过政策层面确立起青年优先发展领域，为青年发展创造更好条件以应对社会挑战。确立青年优先发展领域应该成为未来我国青年政策的重要内容，并将其作为实现我国发展目标的重要组成部分。当然，我们必须立足于本国国情，制定符合青年需要的政策。“中国梦”的实现离不开每一代青年的奋斗。我们要充分关注青年的诉求，帮助青年顺利渡过困境，使他们对未来充满信心，成为社会的稳定成员。当前，中国社会正经历着全方位变化，置身于其中的青年也面临着各种挑战。青年压力日益增加，容易产生负面情绪。从长远发展的角度看，在政策层面给予青年优先发展能够让青年感受到国家和社会的关怀，增强信心。政策保障是青年社会心态的有效治理路径。

（三）发挥国家和地方层面联动效应

欧洲联盟由28个会员国组成。超越国界、放之四海而成为欧盟成员国行动参照的“青年政策”离不开欧盟委员会、成员国、欧洲青年论坛、欧洲青年等各层面努力。每个国家都有自身的青年政策，不论局部或全面。因此，要在欧洲范围内制定一个相对普遍适用的青年政策框架并非易事。欧盟委员会的行动路径是组织各成员国、相关青年机构、青年代表等举办对话交流活动，围绕“服务青年、重视青年参与”宗旨，征集以及整合各方意见，起草欧洲层面青年政策。同时，欧盟委员会给予各成员国自由发挥空间。有些青年事务需要放在欧洲层面上解决，而有些则需要置于国家层面上解决。

我们在制定青年政策时，也应充分动员国家和地区层面的力量，让更多相关青年工作机构、青年组织、民间青年代表参与，听取来自各方的声音，将社会现实因素融入青年政策，制定符合青年需要的政策。青年政策总体框架确立后，地方可以根据各自的实际情况有所侧重，从制度、资源等层面给予青年支持。我们还应注意发挥青年政策与其他社会政策的联合效应，尽可能利用这些社会政策的有利条件拓展资源，为青年发展提供更广阔的空间。我们还要注意青年政策的系统性、连续性，加强各项子政策之间的联系，使各项政策在相互整合中互相激活，获得社会效应。