浅析行政不作为诉讼起诉难问题

摘 要：随着百姓权利意识的苏醒、法治维权意识不断加强，人们对政府机关应履行法定职责而拒不履行的行为表现了越来越强的对抗，因此向法院提起行政诉讼来追究政府机关的责任并要求责任主体继续履行法定职责，形成了越来越多的行政不作为诉讼案件。该类案件起诉到法院，原告除了需要举证证明符合一般行政诉讼的起诉条件外，还要证明其已经向行政机关提出过申请。然而，除了举证难外，被告主体把握不准、诉讼请求不准确、超过法定起诉期限起诉和未向有管辖权的法院起诉也是原告起诉中存在的问题。所有的这些问题因何而生，该如何解决有必要澄明，并进而理顺行政不作为起诉。

关键词：行政不作为；诉讼；起诉

一、引言

当为官不为出现时，群众的合法权益“受伤”了，政府的公信力受损了，国家的法律制度被挑战了。群众是水，政府是水上行走的舟，“水可载舟，亦可覆舟”，所以群众的“伤”不能不治；《论语·颜渊》：“民无信不立”，意思是一个国家不能得到老百姓的信任就要垮掉，所以政府的公信力不得不补；正所谓“无规矩不成方圆”，国家的法律制度是描绘国家宏伟蓝图的规和矩，怎能被挑战？！所以，行政不作为必须要处理，行政不作为诉讼起诉难的问题必须要解决。除了行政机关自身依法、全面并达到履行目的地履行法定职责外，行政相对人应努力提升自身的文化及能力水平，依法合理提出行政诉求，作为国家暴力机关的司法审判机关和司法监督机关应该不惧艰难，依法承担司法审判监督和检察监督的职责，让行政不作为止于源头（指行政机关依法作为）、少于中途（指行政机关及行政相对人依法化解行政不作为纠纷）、灭于社会正义的最后一道防线（指司法审判机关及司法监督机关依法审判、监督行政管理行为，对行政不作为作出处理）。

2015年5月1日始实行立案登记制后，行政诉讼之门似乎顿时打开，以往行政诉讼入门难的洪水汹涌奔腾，一时之间势如破竹、不可阻挡地进入法院，一度出现的行政诉讼案件“井喷”现象备受社会各界关注。而行政不作为诉讼案件也有抬头，有的甚至占比颇高，如我院2015年全年行政诉讼案件立案95件，其中行政不作为诉讼案件竟达75件，占立案总数的78.9%。然而，行政不作为诉讼案件在起诉立案时，往往存在各种各样的问题，以致一些案件几经周折才能成功立案受理，有些案件不符合立案条件而被告知不予立案。即便如此，这些问题不能也不应该成为立案登记制改革的阻碍，保障诉权、便民诉讼是立案登记制改革的目的，想方设法实现改革的目的应是全体公民尤其是法律人的责任。

二、行政不作为的概述

什么是行政不作为？相关法律规定，行政机关作为国家行政权力的执行主体，依法应对行政相对人合法申请其履行职权范围的职责给予及时全面的回应，或依法定职权履行职责，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行，可认为行政机关行政不作为。所以，一般把行政不作为分为依申请的行政不作为和依职权的行政不作为两种。本文主要针对依申请的行政不作为进行分析。一般认为，不予答复、拖延答复和拒不作出处理是行政不作为的三种表现形式。

三、行政不作为诉讼案件起诉难点

最新《中华人民共和国行政诉讼法》2（以下简称行政诉讼法）明文规定了几种行政不作为可诉，集中在第十二条第一款第（三）项“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，……”；第（六）项“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”；第（十）项“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”。“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员存在上述行政不作为，且该行政不作为侵犯其合法權益的，有权依法向人民法院提起诉讼。”提起行政诉讼需要符合行政诉讼法第四十九条规定的条件，包括“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其它组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”否则，法院将依法作出不予立案的裁定。实践中，原告在提起行政不作为诉讼时，不仅在上述四方面存在困难和问题，在其它方面如举证也可指摘。

（一）被告主体难把握

作为原告提起行政诉讼的往往是文化、法律知识缺乏且社会管理规范信息掌握相对不足的平民百姓或单位组织，他们在申请行政机关保护其合法权益时，有的不知道找哪个部门求助、有的分别向多个部门求助、有的向没有法定职责的部门求助，当他们求助碰壁时，他们提起行政诉讼却搞不清楚哪个部门才是正确的被告。法院在接受行政相对人的咨询或审查原告的诉讼材料时，往往要花费较多的时间精力来引导相对人向正确的行政部门申请保护权益或指导原告列明正确的被告主体。

（二）诉讼请求不正确

原告提起行政诉讼，目的是确认行政主体不作为的行为违法并分情况要求被告继续履行法定职责或被告赔偿因其不作为导致原告的损失。然而，不少原告由于自身原因，不能准确提出其诉讼请求。如原告申请享受社会养老保险待遇，被告社保机构拒不作出处理。原告提出的诉讼请求应该是确认被告拒不作出处理的行为违法，同时可以请求被告在一定期限内对原告的申请作出处理。然而，原告却请求被告将其纳入社会保险体系，履行县政府对原告的承诺；要求被告支付原告养老保险金XXX元等等。原告是否符合享受养老保险的条件，继而能否获得养老保险金XXX元均是社保机构审查处理的结果，法院对此本没有作出实体处理的职责和权限，并且在没有对被告行政不作为的合法性进行审理的前提下，实体处理将不可能。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》3（以下简称行政诉讼法司法解释）第二条第二款的规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。实际上部分原告却拒不根据法院的释明修正其诉求，法律却没有对此该如何处理的相关规定。

（三）原告举证难

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条 明确了起诉的必要条件，即原告在提起行政不作为诉讼时，必须提交证据证明其曾经向行政机关提出申请，否则将被认为不符合提起行政不作为诉讼诉的条件，将被人民法院裁定不予立案。行政诉讼法吸收了上述司法解释中关于原告举证责任的大部分规定，在第三十八条中明确规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应该提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外……”，该法条规定了原告起诉被告不作为的条件之一是举证证明其已经向被告提出申请。这有别于行政相对人对行政机关作为不服的起诉，较之分配给了行政相对人更多的举证责任，除了举证证明符合法定起诉条件之外，还应举证证明其已经依法向被告提出过申请。因此，除特殊情形外，原告不证明其已经向行政机关提出申请，则推定原告没有提出申请，原告提起行政不作为诉讼就没有诉的基础。

（四）原告超过法定起诉期限起诉

行政诉讼法第四十七条第一款规定“公民、法人或者其它组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其它组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”可见，接到行政相对人申请之日起两个月是行政机关履行法定职责的法定期限，法律、法规有特殊规定的除外。法定职责期限届满后，行政机关不依法履行法定职责的，行政相对人即可以提起行政不作为诉讼。同时，根据行政诉讼法司法解释第四条：“公民、法人或者其它组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”，即行政相对人必须注意六个月的起诉期限，在法定起诉期限内不提起行政不作为诉讼的，将被以超过起诉期限为由裁定不予立案。而现实中，原告往往不注意起诉期限，在超过起诉期限后才提起诉讼，因此被法院告知其不符合起诉条件，将裁定不予立案。

（五）原告未向有管辖权的法院起诉

行政诉讼法第三章对管辖作出了规定，基层法院一般受理对县级以下（不含县级）地方人民政府所做的行政行为提起诉讼的案件。有些原告及其代理人未能正确理解法律规定，向没有管辖权的法院提起行政诉讼。如原告起诉县政府不作为，应该向中级人民法院提起诉讼，而不是向县政府所在地的基层法院提起。

四、解决行政不作为诉讼起诉难的建议

（一）行政机关及其工作人员提高责任主体意识，切实履行法定职责

法律、法规、规章对行政机关及其工作人员的责任范围及内容均有相关规定，只有依法及时全面履职并依法实现履责的目的，才能对得起群众赋予的权力以及党和国家的信任。勇于直面工作中的困难、敢于担当履职过程中可能发生的风险，才是预防、减少和化解不作为诉讼的源头。具体可注意以下几个方面：

1、在受理行政相对人申请作为的过程中，积极全面履行自身法定职责；对自身没有法定职权的，应该告知行政相对人向有法定职权的行政部门申请处理或将申请材料依法移送有权部门。

行政机关及其工作人员应主动公开自身法定职责范围和内容，群众对此需要咨询了解的，应如实全面一次性告知；接受行政相对人的申请应进行登记，接收书面申请材料应出具材料收据；在法定职责期限内依法作出答复或处理决定，否则将被法院认定违法。如张恩琪诉天津市人力资源和社会保障局、天津市社会保险基金管理中心行政不作为案，关于处理张恩琪的申请，市社保基金中心本就具有法定职责，却隐瞒了市社保局下达《关于社会保险举报投诉案件受理查德处职责分工的通知》的情况，其在答辩时否认其具备相应的法定职责，导致原告认为起诉被告主体有误而向法院申请撤诉，最终市社保基金中心被法院认定为未按照规定履行法定职责并有推诿履职的错误行为。

2、依法告知行政相对人对行政不作为享有诉权及法定起诉期限。

行政机关及其工作人员接受行政相对人的申请后，未及时作出答复或拒不作出处理决定的，行政相对人往往会上门“讨说法”。上述这些要由接受申请的行政机关和工作人员来做可能存在困难，毕竟让行政相对人去“告自己”难为常人所为，但是在推行依法行政的今天，转变思想观念，依法灵活处理行政管理过程中遇到的问题，使之得到妥善化解，才不失有为政府的风范。而且，这也是解决原告超过法定起诉期限起诉问题的方法之一。

3、依法接受行政审判监督，依法纠正行政不作为。

行政诉讼法明确规定了行政机关负责人出庭或委托相应工作人员出庭应诉的义务，不仅是为了保障人民法院依法独立行使审判权，还为了更好地化解行政诉讼纠纷。如兰州宏光驾驶员培训服务有限公司诉兰州市城关区城市管理行政执法局行政不作为案，就是双方当事人在诉中达成协议后，原告撤诉结案。

（二）行政相对人采取科学合理、合法的方式申请行政机关作为

1、多关注、了解国家政治经济及社会管理新闻信息，在申请行政机关办事前先了解、咨询办事程序，避免找错办事单位、起诉时列错被告。所谓“打铁还需自身硬”，申请人往往因为自身知识水平、办事能力等方面不足导致办事困难，虽经行政机关指导也未必能按照要求提出合理申请，故除了政府加强信息公开、依法全面及时履职外，对于申请人自身的素质和能力方面的不足的问题也应得到重视和解决。

2、以合法的形式申请行政机关作为，申请内容必须真实合法。根据行政机关的办事规则提供符合要求的申请材料，同时保证提供的材料真实、合法、全面，提出的申请事由合法有据。

3、发现行政机关不作为时，注意保留申请行政机关作为的证据。如书面提交申请材料并请求接收单位出具材料收据，邮寄申请材料并保留邮寄送达的回执等可以证明申请材料已经送交接收单位的证据。对于有规定行政部门必须接收材料并出具收据的，应不卑不亢，说明依据并提出合理要求。因起诉时未能提供已经申请的证据被法院裁定不予立案的，可以根据上述办法重新向行政机关提出申请并保留证据。

4、在法定起诉期限内向有管辖权的法院起诉。西方谚语曰：“法律不保护权利上的睡眠者。”意思是法律只帮助能主动认识到并积极主张合法权利的人，而不帮助怠于关心和主张自己合法权利的人。“权利上的睡眠者无视权利的存在，对其权利漠不关心，此种行为乃是对权利的亵渎，更是对法律的漠视，这类人是得不到法律的垂怜的。” 在法定起诉期限内，申请人没起诉，法院将裁定不予立案，这不仅是对起诉人以案释法，更是对稳定的行政管理秩序的维护，也是对一些别有用心、另有所图的违法目的的否定宣告。

（三）人民法院依法裁判，化解行政不作为起诉难

行政诉讼法第三十八条规定除了规定原告提起行政不作为诉讼需要举证证明其已经向被告提出过申请外，还规定了特殊的免除举证责任的情形，即“（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”对于上述原告不能提供证据的情形，不能认定是因为原告的原因导致的，如果原告能够作出合理的說明，应放松对原告举证责任的要求，待进入案件实体审查阶段后通过被告的答辩状况来确认原告是否提出过申请的事实，而不应一刀切地裁定不予立案。“若被告认可原告曾提出申请的事实，则可依据《证据规则》第65-67条所确立的自认规则规定，即可免除原告的举证责任。” 如此，既可以保证有合理原因不能举证的原告有进入诉讼的机会，不至于因过分苛求导致原告求助无门引发其它不稳定情形，又可以及时通过行政不作为诉讼查明事实、厘清权责、维护稳定的行政管理秩序。若被告不认可原告曾经提出申请的事实，则应由原告补充证据证明其已经提出申请，否则应由原告承担举证不能的风险，可依法驳回原告的起诉。

对于符合行政不作为起诉条件的案件，依法立案受理，用裁判文书形式明确行政机关应该及时全面履职并依法实现履职目的，发挥审判职能督促行政主体依法履责，否则将承担相应的法律责任，对加强行政执法监督起到规范和促进作用。

（四）检察机关督促纠正行政不作为

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出了“检察机关在履行职责过程中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应該督促其纠正。”为官不为，必须严肃处理，否则损害的不只是老百姓的合法利益，还有政府的公信力。但是，单靠政府自身自纠自查，力度不足，只有加大外部力量的监督，才能更好地实现依法行政。《决定》明确赋予了检察机关监督行政执法行为的权利，检察机关应及时依法行使监督检察权，地方政府部门应予重视，加强与检察机关的联系合作，配合做好行政执法检察监督工作。双方可以向试点地方学习取经，比如浙江省北仑区人民检察院与北仑区人民政府法制办合作，“通过采取线索移送回馈、联合监督检查、信息资源共享、召开联席会议等方式，实现行政执法内部监督与外部监督的有效衔接，形成监督合力，及时纠正行政违法行为，惩治违法犯罪”。而区委、区政府相关部门、上级检察机关及群众举报、控告、申诉等都可以成为发现和处理行政不作为现象的“窗口”。

检察机关的监督检察，同时也为起诉人提供了获取申请行政作为证据的途径，为下一步可能发生的诉讼创造了便利。

（五）其他有权部门监督行政机关依法行政

行政机关的上级部门、纪检监察部门、人大政协及相关有监督权责的部门依法做好外部监督，多方面、无死角的外部监督犹如“阳光普照”，不给违法行政留下一点空间。比如，依据《行政复议法》的规定，对不履行法定职责的下级行政机关，行政机关的上级部门可以决定下级机关在一定的时期内履行相应的职责，对受其管理的不作为的工作人员，既可以实施批评教育，也可以督促下级机关给予该工作人员“警告、严重警告、记过、记大过、开除”等处分；又如根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务会监督法》规定，人大可以通过“检查法律、法规的实施情况并要求改进”、“质询”、“受理行政相对人的申诉和控告”追究行政部门行政不作为的责任等等。外部监督的目的是预防、纠正和控制行政不作为行为，同时也为需要司法救济的起诉人提供帮助、解决部分起诉难问题，如明确被告主体、获取已经提出申请作为的证据等。

五、结语

行政不作为诉讼作为纠正行政不作为行为的一种救济途径，相比向行政机关的上级部门复议、向信访部门信访等救济程序，效果要来得更彻底有效，故成为越来越多行政相对人倾向选择的救济途径。我们不鼓励人们都选择行政不作为诉讼来维权，毕竟救济程序有多种，视问题轻重、救济方式的繁简来选择成本低、见效快等救济程序更利于当事人的利益；但是面对必须成讼的纠纷，我们也不能让起诉难成为人们维权的“拦路虎”。科学分析人们起诉难的问题有哪些、成因在哪里、该如何解决问题必须成为我们探索研究的课题，如此才能畅通百姓的维权途径、实现有效及时的司法监督、维护公正、法治的社会环境。

参考文献

[1] 刘英.对行政不作为案件举证责任若干问题的思考[J]，司法论坛，2004，（6）：67.

[2] 孔令泉，张建勇.北仑：向行政不作为“亮剑”[J]，浙江人大，2015，（4）：31.

注释：

①第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议2014年11月1日修正，自2015年5月1日起施行。

②2015年4月20日 最高人民法院第1648次会议通过，自2015年5月1日起施行。

③第四条 公民、法人或者其它组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。

④《人民法院关于行政不作为十大案例》，载《人民法院报》2015年1月16日第03、04版。

⑤ 同上注④。

⑥ 同上注④。

⑦行政诉讼法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

⑧《人民法院关于行政不作为十大案例》，载《人民法院报》2015年1月16日第03、04版。

⑨同上注⑧

⑩《法律不保护权利上的睡眠者》（法治精义（二）），载《人民日报》2007年03月17日第11版。

⑾刘英：《对行政不作为案件举证责任若干问题的思考》，载《司法论坛》2004年第6期，第67页。

⑿12孔令泉 张建勇：《北仑：向行政不作为“亮剑”》，载《浙江人大》 2015.4，第31页。

作者简介

谢先勤（1985—），女，汉族，广东省河源市人，在读硕士研究生，大学本科，单位：江西理工大学，研究方向：司法实务。

（作者单位：江西理工大学）