我国高校董事会内部治理结构优化路径

高雅 徐小辉

摘要：推进高校内部治理结构的改革与完善，探索和创新新时期具有中国特色的现代大学制度，是我国高校可持续发展所面临的主要问题。本文借鉴西方发达国家，特别是美国的高校董事会制度的优势，研究符合我国特征的高校内部治理结构，探寻对高校内部治理结构进行优化完善的路径和措施。

关键词：董事会制度；内部治理结构；高等院校

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2018）47-0245-03

在我国探索高校内部结构优化和创新的过程中，建立高校董事会的观点应运而生。高校董事会的引入，不仅可以解决我国高校多元化参与主体利益均衡问题，还能更好地促进高校与社会的共赢发展，是适合我国高校改革发展的有效路径。2010年7月，党中央、国务院召开了全国教育工作会议，颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》，明确提出“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”。该纲要指明我国未来10年教育改革和发展的方向，第一次明确提出探索和建立高校董事会制度。目前，我国高校董事会制度仍处在探索阶段，与高校内部治理结构机制尚未完全契合，对促进高校稳定、长效地发展还具有一定的局限性。此外，由于高校董事会制度源于西方高校管理体系，并不适合直接引入到我国高校建设当中，如何在借鉴西方经验的基础上建立起符合我国高校特征的董事会制度是值得进一步思考的问题。本文从美国高校董事会的发展、特征等出发，分析中西方建立高校董事会制度的差异，探索具有中国特色的高校董事会制度。

一、美国的高校董事会制度

西方的高校董事会制度最早起源于英国，在美国获得了发展和传承。1642年，剑桥学院（哈佛学院的前身）经马萨诸塞议会批准，成立了美国第一个高校董事会。董事会由地方官员、牧师等社会公众组成，其职责是对高校的日常运作与资金筹集等进行监督。1650年，哈佛学院成立由高校内部成员组成的院务委员会，与董事会共同治理学校，史称“两院制”。然而，董事会与院务委员会的共存并未带来利益，反而相互制约，争斗不断。因此，后来大部分高校并没有效仿双重董事会管理体系。在这种情况下，1701年，耶鲁学院成立了单一董事会管理制度，即只有董事会，由清教徒牧师组成，对高校拥有绝对的控制权与管理权。这种单一的董事会制度推进了美国高校的发展并沿袭至今，为大多数的美国高校所效仿[1]。

美国高校董事会在院校拥有最高的权力与地位，处于内部治理结构的顶端，并对学院实行全方位的监管与控制。从人员构成上，董事会成员一般由校外人士组成，包括具备资金实力、社会地位和信用威望的政府官员、社会名流、企业家等，呈现出多元化利益相关者共治的局面。从权利职能上，董事会为最高决策机构，进行统筹协调并实施管理监督。美国实行的是董事会领导下的校长负责制，单设与决策机构相互独立的行政机构，校长是具体实施者。从法律权利上，美国高校的董事会配备完善的外部法律保障体系，从法人地位、权利义务、保障机制等方面明确划分，具有完全的独立性与自主性。

二、我国的高校董事会制度发展沿革与存在的问题

1.我国高校董事会制度的发展沿革。辛亥革命之后，我国从西方国家引入了高校董事会制度，其成为我国高等院校的管理制度之一。1920年10月，厦门大学率先成立了高校董事会，标志着国外的高校董事会制度正式进入我国的高校管理模式中。1952年以后，教育部对全国进行高校调整，以政府行政主导替代了高校董事会职能，建立起以党的领导为核心的高校管理体制。然而，在某些方面政府的过分干预限制了高校的自主发展与改革创新，导致管理模式千篇一律，缺乏自主性与针对性。随着我国教育管理机制的不断改革，高校内部的董事会制度又开始逐步地形成与发展。据统计，到目前为止，我国大约有200所高校建立了董事会制度。

2.我國高校董事会制度的职能及作用。基于我国高校的运作机制和管理模式，可以将我国高校的董事会职能分为三个方面：领导决策型、半领导决策型和指导咨询型[2]。

领导决策型是指董事会在高校具有最高的领导与决策权力，这类董事会一般出现在民办高校中，学校实行董事会领导下的校长负责制。政府对这类学校仅进行间接的管理，充分赋予高校自主权与民主权。

半领导决策型是指董事会从资金、技术等方面给予支持，并非作为高校的独立法人机构行使最高决策权利。这类董事会一般出现在由华侨投资兴办的高校中，对高校提供资金扶持与意见参考，间接参与学校的自主发展与改革创新。

指导咨询型是指董事会既不具有独立法人资格，也不是最高决策机构，而是存在于国家投资的公立高校中，将董事会定位为对学校的发展规划、教学方向、专业设置等进行咨询与指导，为学校扩大对外交流合作空间、广泛筹集资金、加强产学研合作联系而设立的一种内部治理组织机构。目前我国高校董事会大部分属于这一类型。

总的来说，我国的高校董事会制度试图寻求一种新的突破，以期为高校发展提供充分的保障与扶持，并为高校的决策管理把握好正确的位置与方向。综合分析我国高校现行的董事会制度，其作用主要表现在以下几个方面：（1）高校董事会可以为高校发展引入更广泛的资金支持与资源供给。学校从基础设施建设、教学科研发展，到人才的全方位培养、教师的薪酬津贴等，都需要源源不断的资金和资源支持。董事会的存在可以代表学校与政府、企业及社会组织之间开展联系与沟通，致力于从各种渠道筹措学校教育发展经费，广纳社会资源，为高校的各项教育事业的蓬勃发展夯实必要的物质基础。（2）高校董事会可以为高校发展战略规划提供更具可操作性的咨询指导和评议建议。高校的发展需要从学科建设、人才培养、科学研究及社会服务等方面全面展开，董事会可以充分发挥其经验、监督和资源优势，有效运用和整合各类资源，进行制度完善与机制创新，为高校教育事业的战略发展和规划提供了强有力的智力基础。（3）高校董事会可以拓宽高校的知名度并提升高校的社会影响力。高校董事会成员往往由具有良好声誉与社会影响力的知名人士、教育专家、企业家等组成。[3]高校董事会多元化的成员构成为高校带来广泛的社会影响力和号召力，为高等院校的长期发展奠定了优异的社会基础。

3.我国高校董事会制度存在的问题与不足。事实上，我国的高校董事会制度仍处在起步阶段，在治理制度方面，尚未建立起健全的高校董事会外部制度，也没有形成完善的高校董事会内部治理机制。

在我国目前的相关法律法规体系中，并未对高校董事会的法人地位、职责权利有一个明确的认定，外部管理制度缺乏全面有效的法律保障措施。美国高校董事会的成立基于特许状或联邦、州的法律法规，明确指出董事会的法人地位、职能与权利，保障了的董事会在高校的独立、稳定运行。我国现有的法律《中华人民共和国高等教育法》中并未提出相关法律条例保障高校董事会内部治理的独立运行，现行的高校董事会法人职能地位不明确，导致董事会日常工作的开展具有随意性和可变性，与高校内部的行政机构、决策机构职能无法平衡，缺乏先天发展与竞争优势。

目前我国高校董事会的存在并不能从根本上解决行政化的高校内部治理结构，带有功利性、盲目性的运行体制与教育管理体制改革的初衷背道而驰[4]。首先，现行的高校管理中仍存在着双重领导机制，董事会的存在并不能完全改变高校行政化的现状，内部治理机制的缺失使董事会的工作多数流于表面，并未真正参与到学校的决策与指导中。其次，各个高校董事会章程的制定趋于统一与相似，特色缺失导致在实际践行中具有随意性与普遍性。最后，董事会内部缺乏相应的运行与监督体系，盲目、功利地筹措资金、自主办学违背了董事会设立初衷，在内部岗位职责划分中的不明确导致管理结构混乱，降低董事会成员工作积极性甚至制造内部矛盾，对成员工作的评估与考核不能落到实处导致工作效率降低。

三、基于美国高校董事会制度的启示与思考

当前，建立健全高校董事会制度无疑正成为完善高校法人治理结构的迫切要求，基于对美国高校董事会制度的研究，可以从下几个方面对我国高校董事会制度进行健全和完善。

1.充分赋予高校办学自主权。长期以来，行政部门一直在我国高等学校内部治理机制中扮演着“举足轻重”的角色，千篇一律的管理体系导致无法因地制宜、因材施教，行政层面的过多干预在一定程度上限制了高校自主蓬勃地发展。所以，政府应当充分调整在高校内部建设中扮演的角色，避免直接过分干预高校的自主选择与学校建设，逐渐从一个掌控者变成一个监督者，从宏观的角度为高校的内部治理与独立运行提供建设性的指导与咨询，为高校的自主办学提供强有力的外部支持。

2.制定相应的法律、法规体系。完善的法律法规体系是高校董事会正常运行的前提保障。拟定或修改我国教育相关法规，特别是完善作为我国董事会建设与发展基础保障的高等教育法规，解决由于立法滞后带来的董事会发展瓶颈与尴尬处境。美国的董事会制度之所以能够在学校发展、自主建设中充分发挥职能作用，完善的外部法律保障体系是不可缺少的。虽然我国不断实施一系列促进高等教育体制改革的措施，但在高校董事会的法律地位认定、职责权限划分、资金运行管理与内部治理结构上仍缺少完善的法律规范，让董事会工作的开展与运行流于表面。所以，应当适时制定或修改法律规范，提供规范的法律保障体系促进董事会的长远发展，同时不断修订和完善董事会章程，例如通过媒介或者引入第三方审批机构，在征询多元化相关利益者的情形下让董事会的运行公开、透明[5]。

3.健全内部治理机制与运行机制。健全的内部治理机制与有效的运行机制是董事会稳定发展的中坚力量。高校董事会内部应当建立相应的监督管理机制与考核标准，定期对工作的开展进行指导性的评估与汇总。加强学校与董事会的沟通与交流，不断促进校内外资源的合作共享、人才输送的双赢局面。同时，董事会内部适当引入竞争激励机制，增强内部成员的工作热情与工作效率。

参考文献：

[1]庄丽君.美国高校董事会制度的特点研究[J].重庆高教研究，2016，（4）：35-40.

[2]王洪兰，左建桥.我国公立高校董事会研究的文献综述反思[J].经营管理者，2015，（21）：265-266.

[3]伍聪.公立高校治理结构视域下的高校董事会建设研究——以中国人民大学为例[J].中国人民大学教育学刊，2013，（3）：44-53.

[4]施永福.公立高校董事会制度建设存在的问题及改进策略[J].教育学术月刊，2009，（4）：28-30.

[5]蓝静.我国公立高校董事会发展现状分析及政策建議[J].科技信息，2011，（27）：569-570.