大数据助力政府高质量服务

姚国章

伴随着移动互联网、智能终端和云计算等各类技术的快速普及，数据的产生和消费进入到了前所未有的快速增长阶段。相关分析表明，人类社会在过去两年所获得的数据量占到有史以来数据总量的90%。数据被称之为新时代的“石油”“电力”，是取之不尽、用之不竭的新型宝藏。政府是大数据应用的引领者。政府所拥有的得天独厚的各类数据是其开展高质量服务的基础性战略性资源，依托日益成熟的大数据技术，使其更好地为政府高质量服务赋能，促进政府服务不断优化升级是各级政府所面临的共同选择，更是必须面对的现实问题。

大数据是政府高质量服务的重要支撑

从全球范围来看，无论是发达国家还是发展中国家，政府都是全社会数据资源的主要拥有者。可以说，相较于其他市场实体，政府在应用大数据提供公共服务时所面临的困难最小、为社会所创造的价值更多、数据资源应用的潜力也更大。目前的难点也是关键点在于如何能更好地落地，这不仅关系到政府职能发挥的能力和水平，更是关系到如何利用数据资源为经济社会发展赋能的大局，在很大程度上决定着一个地区甚至一个国家的整体实力和未来潜力。

大数据是政府履职的血液。政治职能、经济职能、文化职能、社会职能是政府的基本职能，从本质上看，其履職很大程度上都需依靠数据的流动。换言之，政府业务数据化的程度，既反映出政府执政能力的高低，也决定着政府在引领经济社会数字化发展中的地位和作用。

大数据是政府重大决策的主要依据。决策既是政府职责的首要任务，也是政府领导能力和服务水平的重要体现。在缺乏基本数据的条件下，很多重大的决策往往只能依据决策者的历史经验和个人判断作出，往往会出现“长官意志”“拍脑袋决策”。依托全面海量的数据资源，在清洗关联的基础上进行综合分析，让数据说话、凭数据决策、用数据管理，将大大提高公共决策的科学性和可靠性，更将成为大数据时代政府决策的常态。

大数据是政府提供高质量服务的利器。政府不但是各类重要数据资源的生产者，如统计数据、宏观分析数据等，而且还是数据的使用者。尤其是在面向社会提供服务的过程中，政府所掌握的各类数据是最重要的服务资源。因此，利用大数据技术将政府数据资源转化为服务优势是各级政府部门共同面临的现实需求。

大数据助力政务服务的可行路径

大数据技术的不断成熟和政府数据资源的快速积累为政府提供高质量的服务创造了良好的条件，国际国内一些地方已结合行政服务、交通、教育、医疗和养老等方面的政务需求进行了有效探索。

第一，为提升行政服务效能提供保障。长期以来，由于体制和运行机制的束缚，行政服务存在着较为严重的“条块分割、各自为战”的现象。近年来，各地通过大力发展电子政务等手段为提升政府行政服务能力和水平进行了大量的探索。以网上审批为例，贵州省逐步取消了省级及以下部门自建审批服务系统，要求统一使用全省网上办事大厅审批服务平台，实现了“一张网办理、一个系统审批、一个数据库汇聚、一个标准开放共享”。贵州全省2万多名审批人员每天在同一个系统开展协同审批，所产生的数据全部汇聚在“云上贵州平台”，各级各部门按权限自动共享互认数据信息，充分利用大数据技术打通阻碍行政服务效能的各个堵点，服务效率大大提升，探索出了一条“低投入建设、大规模应用、低成本运行、高水平服务”的电子政务发展之路。

第二，为城市治理“交通病”。交通运输是国民经济和社会发展的基础性、先导性产业和服务性行业，可利用大数据技术进一步推动交通更加畅通、更为高效、更合民意。在国际上，大数据应用交通管理已有很多成熟的经验，如美国遍布大小城市的收费停车场几乎全部都是由车主按停车时间长短自行在自助停车咪表上用信用卡购置停车券，并将停车券放置在前挡风玻璃处供随机查验，全程无人工收费，让数据替代人工已成为现实。新加坡为缓解中央商务区的拥堵多措并举：推行电子道路收费（ERP）系统，根据不同的时间和路段征收不同的通行费；按乘客实时刷卡数据动态调整公交车辆的配置；普及“MyTransport”手机应用软件，为乘客和驾车者提供实时路线规划服务，帮助他们提前规划线路并规避拥堵。

第三，为教育提供强大保障。大数据在教育领域中的应用已经越来越普遍，所发挥的作用也越发显著。基于大数据的个性化教学、科学化评价、精细化管理、智能化决策、精准化科研等，将对促进教育公平、提高教育质量、培养创新人才具有不可估量的作用。美国奥斯汀佩伊州立大学针对多元化的学生结构，采用“学位罗盘”个性化课程推荐系统，利用学习分析技术分析学生的过往成绩与课程表之间的相关性，帮助每个学生选择最适合自身发展的课程。美国芝加哥市的公立学校使用“教学管理和学生沟通系统”，记录下学生在校各类表现数据，包括课堂问答、作业完成情况、学生之间讨论合作、成绩统计分析以及家长参与互动的记录，使学校、教师和家长能动态跟踪学生的相关情况，为孩子的成长形成更为强大的合力。一些地方使用增值评价系统来评估学区、学校、教师效能，通过对学生的成绩进行多年追踪分析，利用增值评价方法分析学生的学业表现。利用大数据手段建立的MOOC（大规模在线开放课程，简称“慕课”）平台现已风靡国内各大校园，为学校、教师和广大青年学子搭建学习和借鉴的平台，全面拓宽教育渠道。

第四，为全民健康医疗提供全面支持。健康医疗大数据是国家重要的基础性战略资源，涵盖人的全生命周期，既包括个人健康，又涉及医药服务、疾病防控、健康保障、食品安全、养生保健、气候环境、地理交通等多方面数据的汇聚和聚合。健康医疗大数据的应用发展，将推动健康医疗模式产生革命性的变化。目前，国内外相关的应用已经越来越多，成效也在得到进一步凸显。谷歌早在10年以前就可通过用户搜索的关键词的频度预测可能发生的流行性疾病，构建出不同类型的预测模型。美国缅因州政府搭建并运营“医疗信息交互平台（HIE）”，实现了州内医务信息数据交互和共享。日本建设医疗影像大数据中心，整合来自不同检测机构的医疗数据，并将人工诊断经验数据用于优化训练机器学习上，使得机器对医疗影像诊断的错误率下降至不足3%。2014年，国家卫计委发布“46312”工程，对全国卫生、计生资源整合做了顶层设计规划，现已初步建立起三大数据库（电子健康档案数据库、电子病历数据库和全员人口个案数据库）。今年9月14日，在充分总结福建、江苏、山东、安徽、贵州五省健康医疗大数据中心试点经验基础上，出台《国家健康医疗大数据标准、安全和服务管理办法（试行）》，进一步强化了对健康医疗大数据的政策指引。

第五，为解决养老难题提供新思路。目前，人口迅速老龄化已是一个全球性的问题。国内老龄化问题出现时间虽不长，但增速快、规模大、未富先老，养老问题十分严峻。如何解决养老问题、尤其是怎样满足日益迫切的养老服务需求是一个日益严峻的现实挑战。从行政管理和行业指导方面，政府应该在老龄数据大集中的基础上对全社会养老事业开展顶层设计和集中管理，建设覆盖各级行政机构的行业管理信息化平台，并指导相关市场主体和社会组织利用新技术开发老龄产品、升级养老服务，形成依托数据的老龄产业集群。目前，国内很多城市都在积极探索“智慧养老”等“互联网+大数据”养老新模式。杭州市建设智慧养老服务平台，包括信息呼叫中心、信息管理系统、终端呼叫器及服务平台所整合的各类服务资源。这类“互联网+大数据”养老平台，向下联通了金融、医卫、文旅、教育、民政、电商、交通等各方面业务数据，向上承接了政府机构、市场主体的各项业务需求，并通过数据在平台中的沉淀、流通、融合，将数据抽象为信息、升华为知识，服务于智慧化的应用。

用好做实大数据推进政务服务高质量

第一，真正树立起大数据的思维。大数据已成为当代经济社会发展最为不可或缺的资源，需要在干部队伍中率先形成共识，切切实实树立起大数据思维，并明确：首先，大数据不单纯是一个技术概念，并不是单纯依靠技术就能取得理想效果；其次，将大数据与政务需求和人民对美好生活的向往结合起来考虑，从全局层面提出一个切实可行的大数据战略；最后，大数据不是简单的数据开放或处理，而是需要围绕特定的应用场景和需求，对数据资源的深入利用，只有将数据用于实际决策等需求时才能发挥其应有的作用。

第二，建立起切实有效的推进机制。利用大数据提供政府高质量服务是一项复杂的系统工程，需要坚持“以民为本、创新驱动，规范有序、安全可控，开放融合、共建共享”的发展原则进行统筹谋划，更需要建立起“党委政府领导、多方参与、资源共享、协同推进”的运作机制，从人民群众需求迫切的领域入手，重点推进政府行政服务、交通、教育、健康医疗和养老等领域的应用。探索试点先行，让一批有良好条件、有相应基础實施能力、积极性高的地区和领域开展应用试点，并从政策措施和推进步骤等方面提供相应的保障，使大数据应用真正能成为政府高质量服务的战略性支撑。

第三，积极鼓励公众参与和社会共享。利用大数据助力政府提供高质量服务是重要的民生工程，离不开公众的参与和社会的支持。数据资源除了政府所掌握的之外，还大量分布在各类企事业组织和公众个人手中，只有有效整合各类数据资源才能形成政府高质量服务的强大基础。要积极鼓励各类组织和个人提供大数据资源，同时也为他们更加高效便捷地开发利用大数据资源创造条件，破除数据资源开放和应用的各种壁垒，让全社会都能从大数据的开放和共享中受益。

第四，注重大数据的安全和隐私保护。数据安全和隐私保护是大数据助力高质量服务所必须高度重视的问题，必须从技术措施和管理制度等多个角度加以落实。对涉及国家利益、公共安全、商业秘密等重要数据要加强保护，切实做到“涉密不上网、上网不涉密”，尽可能消除各种可能的安全隐患。对涉及公民隐私的必须严加控制，防止数据的不当使用和非法泄漏。

第五，切实加强大数据专门人才的培养。大力推进大数据在政府高质量服务中的应用，大数据应用人才是决定性力量，目前人才匮乏是一个现实障碍，需要想方设法弥补这一短板。一是加强各级干部队伍大数据技术的培训，要求能在全面具备大数据思维的基础上提升应用技术的能力和水平；二是充分利用高校、科研院所和相关企业的资源，大力推进政产学研多方合作；三是设立相应的人才专项基金，为大数据在政府高质量服务中的应用提供专门的支持；四是政府相关部门探索设立“首席数据官”职位，为数据资源的统筹运作提供运行保障。

（作者系南京邮电大学管理学院教授）