项目下乡的治理困境*——一个基层组织功能视角分析

童 辉 于君博

[关键字] 项目制 基层组织 表达 协调 动员

一、引言

项目制作为一种新的国家治理体制①渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》，2012年第5期。

2，其实践效果正在引发政界和学界越来越多的关注。在政府治理视域下，项目治国的绩效主要体现在中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的激励和控制更加有效；在“国家－社会”关系视域下，项目治国的绩效则显现于国家通过项目加强了同社会之间的互信与互动，帮助国家意志更充分地引导、改造社会的观念与行为。在后一视域下，项目制治理必须跨越政府与社会的边界，因此不能过于依赖行政权力，否则会造成行政成本过高及基层治理的“脱嵌”问题①陈家建、张琼文、胡俞：《项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响》，《社会》，2015年第5期。；也不可能简单寄希望于社会的自觉配合，因为既有的社会制度安排，往往正是项目所改造的对象，也自然成为阻碍项目执行的内生力量②王巍：《国家－社会分析框架在社区治理结构变迁研究中的应用》，《江苏社会科学》，2009年第4期。。有学者已经指出：项目制遵循着“分级运作”的逻辑③折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑—对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011年第4期。。其中，负责项目“发包”的中央政府部门和项目“打包”的地方政府部门扮演着“国家”的角色，“抓包”的村庄则是基层农村社会的缩影。本文试图以新农村建设和新型城镇化过程中的“项目下乡”为观察对象，以国家与社会间的互信、互动是否得到加强为标准，探析项目治国深入中国农村的路径、绩效与挑战。

既有的项目制研究为我们提供了丰富的理论和经验材料，为认识这种治理模式的运作逻辑、相关利益主体间的博弈关系以及其在实践中的效果做了宝贵的铺垫。比如周飞舟从分税制改革后地方财权匮乏的角度介绍了项目制的产生背景和具体构成④周飞舟：《财政资金的专项化及其问题兼论“项目治国”》，《社会》，2012年第1期。。陈家建观察到了项目制对于整合资源有效动员基层政府的优势⑤陈家建：《项目制与基层政府动员—对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》，2013年第2期。；陈水生在项目运作分析中应用政策执行模型，得出官僚政绩至上逻辑覆盖公民需求导向逻辑的结论⑥陈水生：《项目制的执行过程与运作逻辑—对文化惠民工程的政策学考察》，《公共行政评论》，2014年第3期。。周雪光在组织学理论的框架下，按照控制权在不同层级政府间的划分区分出了项目制运行的不同类型，分析了项目委托方与承包方的博弈⑦周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》，2015年第4期。。尹利民则从政治结构的角度出发，通过展示一个农地整治的案例分析，得出项目制是介于科层制与市场化之间的一种合适存在⑧尹利民：《也论项目制的运作与效果—兼与黄宗智等先生商榷》，《开放时代》，2015年第2期。。

显然，这些研究更倾向于在政府治理的框架内分析项目制治理模式的绩效，相对缺乏基层社会的视角。由于项目制的实施是自上而下国家意志的贯彻过程，因此研究者们习惯于用“委托-代理”、政策执行、组织结构等管理学、政治学以及社会学分析工具来对各层级政府部门及其中的官员行为进行剖析，分析这些实施主体在“理性人”假定下是如何围绕项目所带来的直接财政资源和间接政绩资源展开竞争和博弈的。虽然因为受制于进入特定场景的困难，大多数实证研究将调研放在了农村基层，但是更多的只是获得了乡镇政府的思维和行为方式，以及对项目制实践效果的笼统认识，缺乏对以基层组织⑨广义上的基层组织包括设在乡镇及以下的各种公共组织。本文中专指以村党组织、村委会为代表的村一级组织。为代表的乡村社会的角色刻画和分析。事实上，部分学者的理论推演和实地考察已经揭示出项目制在农村治理中引发的国家供给与基层需求间的错位⑩陈水生：《项目制的执行过程与运作逻辑—对文化惠民工程的政策学考察》，《公共行政评论》，2014年第3期。⑪付伟、焦长权：《“协调型”政权型：项目制运作下的乡镇政府》，《社会学研究》，2015年第2期。。因此，探讨以基层组织为代表的乡村社会力量如何在项目制运作中协调国家与社会的诉求，追问其是否增进了国家与社会的有效互动，将是本文在村庄治理语境下评价项目治国绩效的切入点。

本文以项目下乡过程中农村基层组织的作用为主线，首先阐述农村基层组织的现状，然后通过正反两方面的案例展示不同基层组织条件下项目实施的绩效，接着从理论上分析总结农村基层组织在项目下乡中的重要作用，最后指出当前的项目下乡缺乏加强基层组织建设的制度设计。

二、乡村治理与农村基层组织现状—“项目下乡”的背景

在讨论基层组织在项目制中的作用之前，我们要对中国乡村治理的总体背景形成清晰的认识。组织环境理论指出，任何组织都依赖于管理环境提供的资源支持，因而也受到环境的制约。中国的乡村治理也与宏观的政治、经济、文化环境息息相关，需要放在整个国家现代化背景下加以考察①贺雪峰、董磊明、陈柏峰：《乡村治理研究的现状与前瞻》，《学习与实践》，2007年第8期。。因此，我们不妨在这里对宏观制度变革下的乡村治理变迁做一个简单的历史溯源，以期有助于后文对农村基层组织与群众行为逻辑的解读。

中国的传统社会里，皇权不下县。在国家-农民关系中，士绅阶层充当了中间人的角色，向上协助徭役征派和秩序维持，向下则提供一定的公共产品和公共服务，守望相助，疾病相扶。因而乡村是一种士绅治理或者说“长老统治”的社会结构②费孝通：《乡土中国》，北京出版社，2005年，第68～69页。。在这种结构里，乡规民约等硬规范和传统儒家伦理、社会舆论等软规范是主要的治理手段③贺雪峰：《农民行动逻辑与乡村治理的区域差异》，《开放时代》，2007年第1期。。民国时期，执政者最初希望通过“训政”来加强地方和基层自治，以便自下而上地完善整个国家的民主政体。可由于种种原因，执政者关于地方自治的努力最终以强化地方官僚权力而收尾，乡村出现了严重的“内卷化”④杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社，1996年，第66页。。新中国建立以后，政府在经济上通过土地改革建立了公有的合作社体制，行政上通过人民公社、生产队的设置将国家政权的力量前所未有地渗透到了乡村的角角落落，思想上则通过持续不断的政治运动对农民的意识形态进行改造。改革开放以后，家庭联产承包责任制将农民重新打散成以家庭为单位的生产模式，国家的行政力量收缩到乡镇一级，村庄里通过村“两委”为主体的基层组织来协助政府完成税费收取、计划生育等众多琐碎事务。

回顾历史，中国有效的乡村治理需要两方面因素的支持，一是治理所需的经济资源，二是动员农民所需的道德威望。传统社会里，宗族的公有田地收入和乡绅的捐助支撑了日常的扶危济困、教育等公共事业，道德舆论则很好地遏制了村民的不合作和搭便车行为。因此农村社会在多数时期处于有序的状态。进入民国以后，内忧外患下的乡村为“土豪劣绅”所把持，“保护型经纪”阶层退出舞台，国家对农村的资源汲取变成了赤裸裸地压榨和劫掠，最终农民的不满演化成了风起云涌的革命战争。新中国成立后的人民公社时期，国家通过全面的制度改革避免了基层政权内卷化的弊病，意识形态改造运动又有效地动员了基层农民，所以国家可以大量地汲取乡村资源用于工业化建设。改革开放以后，家庭联产承包责任制为农民提供了强烈的激励，但是分税制改革却间接地加重了农民负担，在九十年代后期演化成严重的“三农问题”。而在农业税费改革之后，国家已经不再从农村汲取资源，转而通过各种农业补贴和轰轰烈烈的新农村建设运动向农村输入了大量资源，可这些资源使用的绩效却并不乐观，有关讨论会在下文具体展开。究其原因，是身为国家与农民中间人的基层组织出现了软弱涣散的局面。基层组织在税费改革之后失去了维持自身运转的物质资源，又在长期执行计划生育和税费征收政策中失去了威望。与此同时，改革开放的经济大潮使得大量乡村精英背井离乡，进一步弱化了基层组织的力量。而乡村社会则在恢复以家庭作为基本的认同和行动单位的差序格局的同时，失去了传统的礼治规范①②费孝通：《乡土中国》，第68～69页。。最终导致了基层组织面对诉求各异而又高度“原子化”的乡村社会束手无策，无法动员村民达成有效的集体行动。所以，在村庄建设的过程中，基层组织自身缺乏资源，又不具备发动村民出钱出力来提供公共产品和公共服务的道德威望，由此加剧了乡村治理的困境。

始于2005年的“新农村建设”工作和新一届政府推行的“新型城镇化战略”，均试图借助国家专项化财政资金的大幅投入来加强对农村的扶持力度、提升农村整体发展水平。于是，项目制成为了各种“直补”形式之外，国家公共资源再分配并被输送至农村基层、从而实现国家改造农村意志的核心渠道。那么，经济资源与道德威望匮乏的农村基层组织能否有效承接项目制输送来的国家资金，做到一面维护好村民的公共利益，一面贯彻落实国家意志呢？

三、项目制绩效分析—以农村基层组织作为变量

社会主义新农村建设的方针是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。为了弥补基层政权在税费改革之后资源的匮乏，中央通过转移支付的形式为农村社会提供建设资金。而由于基层政权自利行为导致贪腐现象，中央将下拨资金分成两大块，用一般性转移支付来提供基层政权自身运转的资金，而利用专款专用的专项转移支付来保证农村公共产品的供给（如表1所示）。而分析既有的项目制研究文献，笔者也发现，在所有的案例分析中，涉农的项目占据了绝大部分，包括基础设施建设、粮食增产、土地整治、养殖、扶贫、文化站、义务教育等诸多方面。虽然这些研究大多都是单案例研究，但是，综合这些不同地域、不同类型的项目案例，从中提取的有关项目制绩效及其原因的经验就具有了一定的代表性意义。

周雪光对中国北方一个农业镇的“村村通”修路项目进行了长时间的跟踪调查③Zhou Xueguang，The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies,Social Institutions,and Public Goods Provision，Modern China，2012(3).。他发现，虽然这个项目可以有效改善当地的交通条件，从长远来看会给村庄的发展带来很大裨益，但是由于政府财政只能提供修路的小部分资金，大缺口需要村庄自己解决，这就给项目的最终落实方—基层组织出了很大难题。一方面，这项政策在各级政府间层层推动，被当作了“政治任务”，“必须坚决完成”；另一方面，基层组织由于“过去的掠夺性国家政策和不负责任的政府微观干预”而背负了很大的集体债务。在变卖集体资产和动员村民捐款依然无法筹集到足够资金的情况下，基层组织的成员选择依靠非正式的社会制度多方赊账的方法完成项目，结果导致了更为沉重的集体债务负担，进一步削弱了基层组织的资源动员能力，并且损害了乡村治理中的信任基础。

表1 2014年度中央涉农转移支付（节选）决算

桂华关注了不需要基层配套集资的农地整治项目①桂华：《项目制与农村公共品供给体制分析—以农地整治为例》，《政治学研究》，2014年第4期。。项目的实施主体也非基层组织而是属于“条条”系统的国土部门。由于这项政策涉及面非常广，国土部门面对的是千千万万个农户家庭，在征地补偿上遭遇到了“扯皮”和敲诈难题，项目的实施进展缓慢。因而不得已采取“制度外的激励方式”来拉拢基层组织，去调解矛盾，并压服“不合作”和“搭便车”行为。这样的变通虽然加快了项目实施进度，但也带来了国家资源消耗于这种“制度外激励”的问题。

与上文所举的经济型项目不同，陈水生对公共文化型的乡村文化站项目进行了细致的描绘②陈水生：《项目制的执行过程与运作逻辑—对文化惠民工程的政策学考察》，《公共行政评论》，2014年第3期。。在项目的实施过程中，中央政府提供了权威动员、资金保障和激励机制，地方政府在政绩需求导向下提供了配套支持。这样的一种获得科层体制全力支持的纯服务型项目结果却是差强人意，文化站门庭冷落，提供的书籍鲜有人翻阅，并没有达到提供文化服务、满足农民精神需求的政策意图。原因在于这项文化惠民政策由中央主导，并没有考虑各地不同的风情民俗，也没有照顾农民多元的文化需求。

既有的研究中亦有因为基层组织有效地动员和整合群众而助力国家项目的案例。于君博研究了东北某县推行的“项目支书”政策，发现“能人”主政村庄后，利用自身经济上的成就和能力赢得村民信任，从而可以有效动员村民集体行动，争取了各级政府新农村建设的诸多项目资源，短短几年把一个贫困落后的“空壳村”改造成了远近闻名的示范村③于君博、彭晶：《市场力量与农村基层组织建设—基于吉林省农安县“项目支书”的个案分析》，《南京农业大学学报》，2013年第3期。。Kristen分析了新农村建设运动中的“赣州模式”，同样的政策在不同阶段的绩效有很大的差别，强有力地验证了基层群众的动员和参与对于政策执行效果的影响④Kristen E. Looney, China's Campaign to Build a New Socialist Countryside: Village Modernization, Peasant Councils, and the Ganzhou Model of Rural Development，The China Quarterly, 2015.。当地创造了“农民理事会”制度，即由农民选举德高望重的本村成员组成代表机构，向上反映村庄的具体情况和特殊利益，向下则动员村民配合政府的改造政策。在新农村建设前期这项设置有效地帮助信誉尽失的地方政府筹集捐款和调解纠纷，从而使得赣州的新农村建设取得了良好的绩效并成为全国的样板。可是当这项地方创新的政策上升到国家层面以后，由于权威体制和官僚动员的力量，许多地方的新农村建设变得愈发政治化并且不再强调村民的参与，最终导致这项庞大的农村现代化发展项目演化成了“自上而下、大拆大建的运动”。

四、项目运作中的农村基层组织功能：愿景与现实

在国家与社会关系视域下，社会就是存在于一定时空里的某种公共权力以及此公共权力之下人们的日常生活世界。徐勇进一步指出：公共权力的运作实际上是公共权力与社会的互动过程。①徐勇：《Governance:治理的阐释》，《政治学研究》，1997年第1期。在这一过程中，不仅公共权力会影响社会，社会发展也会反塑公共权力及其治理的形式。在中央和省级高层政府越来越倚重项目制来进行农村治理的大背景下，乡村社会既是项目运作的具体场域，又是项目服务针对的利益主体，其自主性与能动性对项目制治理模式的回应，决定着项目治国的最终效果。由此，作为国家与社会的“交界面”，作为项目制实践的主要参与者和具体运作者，基层政府和组织必须在国家改造农村的项目愿景中发挥恰当的作用。在地区间异质性显著而内部日趋多元化的中国农村，国家的愿景是借助基层组织来进行整合、表达社会的需求，让基层组织充当“国家-社会” 二元体系中的“中间人”角色，动态完成国家意志同社会需求间的协调。

（一）愿景

通过对项目制和乡村治理相关理论和案例的总结分析，笔者认为基层组织在项目下乡过程中主要有三大功能：表达、协调与动员。（1）表达功能。相关研究多次指出项目制运行的一个重大问题就是目标的设置与基层的需求脱节②③折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑—对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011年第4期。。一个强大的基层组织则可以在项目制运作中有效地表达国家和社会各自的需求偏好，从而优化项目目标的设计与制定。中央政府面对幅员辽阔、地区差异大的国情，需要倾听来自基层的声音，从而制定出因地制宜、因人而异的差异化项目方案，这样才能提高项目资源的使用效率，满足各地的实际需求。相反，一个威权主义国家如果具有高度现代化的意识形态且用行政手段来安排自然和社会，而社会的力量又是孱弱的，那么国家推行的试图改善人们生活状况的宏伟项目可能导致悲剧性的后果④Scott，J. C., Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed，New Haven:Yale University Press, 1998.。以扶贫项目为例，近年来，中央每年都会有庞大的专项资金用于扶贫，但在许多地方的实践中往往效果并不理想，为此，习近平总书记多次提出“精准扶贫”的方向，要做到实事求是，因地制宜，把钱花在刀刃上。这就需要基层组织准确、全面地将各地的具体村情、需求偏好反映到项目设置部门的决策中去。（2）协调功能。一个强大的基层组织可以很好地协调地方政府与村民、村民彼此之间的关系。项目从申报、审核、立项到施工、验收，复杂的程序会产生大量技术性问题，需要村庄与地方政府进行各种正式与非正式的沟通协作⑤付伟，焦长权：《“协调型”政权型：项目制运作下的乡镇政府》，《社会学研究》，2015年第2期。。一方面，从村民的角度来分析，需要基层组织去协调利益诉求。公共选择学派的代表人物奥尔森教授提出：组织中的成员与组织整体的利益存在不一致的可能，基于“经济人”的假定，组织成员可能会优先选择自利的行为而置集体利益于不顾，导致“三个和尚没水喝”的组织困境。⑥曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，格致出版社，2014年，第2页。在项目制的实施过程中，也往往存在村民个体利益与村庄整体利益冲突的情况。而费孝通认为，中国农民比穷更严重的是“私”的毛病⑦费孝通：《乡土中国》，第29页。。贺雪峰进一步指出市场经济和多元价值使得家庭成为农村的基本认同和行动单位，村庄逐渐演化成了“半熟人社会”①贺雪峰：《论半熟人社会—理解村委会选举的一个视角》，《政治学研究》，2000年第3期。。在这样的社会形态下，项目制在落实到村庄的过程中，会面对数量庞大且有扯皮、敲诈可能的农户，比如在道路施工、农地整治、粮食规模化等项目中，需要合理补偿农民的损失并且避免出现漫天要价的情况。这就是一个需要基层组织出面协调的治理问题，项目制所具有的“技术理性”并不能有效地应对。这种地方性的、纷繁复杂的利益纠葛，仅仅依靠政府的规范的行政手段，很容易导致“资源依赖”的恶性循环②李祖佩：《论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑—基于某新农村建设示范村经验的实证分析》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2012年第3期。，而基层组织的非正式的、乡土的社会关系，比如威信、面子和感情，处理起来就会容易得多。另一方面，从地方政府的角度来分析，项目下乡也需要基层组织团结力量去抵制不恰当的政府行为。已有研究大量的发现了项目制实施过程中地方官员基于自身利益的“打包”和变通行为，由此造成了本该普惠分配的项目资金高度集中于各种“样板村”“示范点”，形成“富村越富、穷村越穷”的“马太效应”。更有甚者扭曲项目的本意，借项目带来的政策合法性和资源搞“土地财政”融资平台。面对这样的侵害，自组织能力低下的农民往往很难做出应对，需要一个强大的基层组织动员起群众，向上发出一致的声音，整合全村的资源，增加和块块政府、条条部门的谈判筹码。（3）动员功能。一个强大的基层组织可以有效地动员村民对项目下乡过程的参与。单纯的政府运作行为容易导致村民“事不关己”的漠然态度，而发动村民的广泛参与既能够利用起“地方性知识”来提高项目的效率，捐钱出力等行为又可以激发农民的主体意识，更好地监督工程的实施。有关学者研究发现，同样公共产品供给，农民广泛参与的会比全程政府管控的更节省资金且更有效率③贺雪峰：《基层治理的活力在哪里》，《党政干部论坛》，2015年第7期。。在动员的过程中，村民的公共理性会得到培育，集体行动的能力也会有所提升，项目的执行会更加便利。

（二）现实

令人遗憾的是，虽然农村基层组织在项目制的实施过程中扮演着无可替代的关键角色，但项目制本身并没有强化基层组织的意图和功能设置。两者之间呈现出一种单向度的关联。折晓叶、陈婴婴指出：项目制是一种超越行政科层制的方式，融合了“自上而下”的行政分权原则与“自下而上”的市场化竞争机制，是一种意图推行国家目标和调动地方资源的新型治理结构④折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑—对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011年第4期。。因而这种模式一开始就没有关注基层组织的政策内容，更罔论激励和改良。有关研究者案例调查的结论也印证了这一点，在项目下乡的过程中，基层组织“失语”，对外不能有效地与基层政府博弈，对内不能有效整合和动员力量，最终导致项目供给低效或者村庄利益受损的困境⑤Zhou Xueguang, The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies,Social Institutions,and Public Goods Provision, Modern China，2012(3).。

图1 项目制与基层组织建设的关联

具体而言，正是出于对地方政府和基层政权自利性的忌惮，国家才试图以“项目下乡”的形式，一面让更多资源直达村庄与村民手中，一面以资源争取、资金配套和审批验收为激励约束，让竞争机制和技术理性节制地方政府的自利性。结果是，前者进一步弱化了农村基层组织动员集体行动、提供公共服务的责任与功能；后者则让基层组织自利性对项目资金形成刚性依赖，基层官员的组织自利与个人自利高度相嵌，利用国家项目资金实现自身利益的动机不断放大。可以说，尽管农村基层组织在中国乡村治理愿景中占有重要地位，但由于它和它所寄居的村庄一样，常常处于市场力量和有效的官僚制监督之外，所以项目制所秉承的行政体制与市场体制有效结合的精神特质，并不能改善农村基层组织的发展现状，只能迫使其在项目治国方针的驱赶下，通过现实中的嬗变来谋求自身的生存空间。

五、结语

项目制作为一种新的国家治理模式，其自上而下的行政力量需要社会力量自下而上的配合和反馈。而在当下的中国乡村，一方面受分散经营和市场经济的影响，“半熟人社会”下的农民基于“个体理性”采取机会主义行为的现象越来越多，符合村庄整体利益的集体行动难以达成；另一方面，在上世纪地方政府强力推动乡镇企业运动失败以及在税费征收等一系列政策行为影响下，农民也逐渐失去了对行政力量干预乡村改造的信任。在这样的背景下，国家以项目形式向乡村输入的资源往往是低效甚至是无效的，并可能进一步强化农民对于中央和基层政府的差序信任，恶化乡村治理的环境①刘伟：《政策变革与差序政府信任再生产—取消农业税的政治效应分析》，《复旦学报（社会科学版）》，2015年第3期。。

加强基层组织建设，发挥其表达、协调、动员的功能，可以有力地整合和动员基层社会的力量，在国家项目的决策中反映出地方的特殊需求，推动决策部门制定出更符合地方实际的资源输送方式。同时，社会力量的聚合可以达成更多的集体行动，对外可以抵制地方政府从自身利益出发、损害乡村利益的项目“打包”行为，对内则可以压制“搭便车”和“不合作”的机会主义企图。

由于“项目制”实际上是在“行政力量”内引入了“市场化”的资源分配和管理模式，从而试图完成“政治任务”，只是调整了中央政府和上级政府与“悬浮”的乡镇、街道政府间的治理模式，并没有针对农村基层组织薄弱的问题进行制度设计和改良，基层组织的财政能力与号召能力盲区依然没有得到关注。结果，承载着国家美好初衷的项目下乡行为，在实践中更多的只是引发了县乡政府控制、干预基层组织的行为模式以及基层组织应对方式的变化（举债、拉项目），而无法缓解基层的无序、混乱、执行偏差，造成了大量资源的浪费和面子工程。

加强基层组织建设，将自上而下的国家资源输入与自下而上的社会力量结合互动，比如将项目资金下沉到村一级，交由村民大会等民主机制统筹安排，这样既能精准捕捉地方实际需求，又能提升普通村民的参与感和获得感。如此，加强基层组织建设，重新强化个体与公共的组织关系，不仅能在项目制的机制内有效贯彻中央意图，更可以在更广阔的社会治理范畴里有所裨益。