农村基础设施的PPP供给模式研究——以天津市静海紫兆生活废弃物处理项目为例

◎文/焦爱英 张敬阳

农村基础设施是直接影响农民生活水平、改变农民生产方式、促进农村经济发展的各种农村设施。农村基础设施可分为经济性农村基础设施和社会性农村基础设施。经济性农村基础设施是与农民生活质量、农民生产方式、农村经济发展有直接联系的物质性农村设施，其中包括：农村道路、农村供水、农村供电、农村供暖等；社会性农村基础设施是在经济性农村基础设施的基础上发展农村教育，推进农村医疗，完善农村保障。在城乡贫富差距日益扩大的背景下，农村基础设施的完善，能推动中国城镇化建设，实现共同富裕。

十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，乡村振兴战略的重点是产业，而农村基础设施建设是乡村产业发展的基础，加大资金投入，聚力农村基础设施建设对于“乡村振兴战略”的实施有举足轻重的作用。农村基础设施外部性和准公共物品的性质决定了其由政府投资建设的传统供给模式。然而，由于政府建设资金投入不足、农村科技动力不足、专业人才缺乏等原因，农村基础设施建设出现有人建、无人管，融资模式单一、融资困难等问题，落后匮乏的农村基础设施建设已经成为制约农村经济发展的瓶颈。随着城镇化建设和“乡村振兴战略”的实施，农村基础设施需求旺盛与政府财政资金投入不足的矛盾日益突出，引发社会各界对农村基础设施PPP供给模式的探讨。

农村基础设施PPP（公私合作伙伴关系）供给模式指公共部门和私人部门在风险共担、利益共享的基础上建立的农村基础设施供给的长期契约关系，PPP供给模式是打破农村基础设施缺乏投资动力、发展落后困境的有效方法。用创新思维探寻高效的农村基础设施供给模式，对于控制农村基础设施的建设质量和使用效率具有显著意义。文章以天津农村基础设施的建设现状和管理现状为基础，对PPP供给模式在天津农村基础设施领域的应用进行实证研究，比较其相对于传统供给模式的优势，借鉴PPP模式在农村基础设施领域应用的成功案例，为天津农村顺利在基础设施领域推行PPP模式奠定基础。

一、文献回顾

PPP模式在农村基础设施领域的研究可以分为两类，一是对PPP模式在城市基础设施领域的应用进行分析；二是针对PPP模式在农村基础设施领域的运用进行探讨。

（一）国外研究动态

国外研究动态分别从PPP模式在城市基础设施和农村基础设施两个方面进行汇总。PPP模式在城市基础设施领域的应用：CARPINTERO S（2016）通过实证分析了政治因素在PPP模式下的轻轨交通项目决策层面的影响，并研究了政治因素影响项目绩效的作用路径。KAFAI NG（2017）研究了PPP模式在铁路和房地产捆绑项目的应用，提出利用交通补贴铁路建设成本的方法。PPP模式在农村基础设施的应用：ENDO T（2013）以东日本大地震的恢复支援为例，研究了PPP模式在农村基础设施的应用，指出回报机制的建立是PPP模式成功实施的关键。FANTOZZI F（2014）研究了希腊和意大利两个地区的农村利用PPP模式推动生物能源项目的开展，并对其进行风险分析。

（二）国内研究动态

PPP模式在城市基础设施领域的研究主要集中在最适融资模式的选择、各方风险的公平分担、特许经营权的确定等方面。赵芸淇（2013）认为非经营性项目融资模式和经营性项目融资是城市基础设施建设领域最主要的两种融资模式，并对两种融资模式的特点进行了分析比较，指出城市基础设施在融资方面存在的弊端和困难，提出转变整体的融资环境、完善资本市场的运行规则、正确摆放政府和市场的位置是解决城市基础设施融资困难的根本途径。林超英（2014）通过对PPP模式的运作特点进行分析，发现特许经营权的价值、风险的公平分担和私营企业的融资问题，是PPP模式在城市基础设施领域顺利实施的关键。施颖（2015）认为特许经营期的决策是PPP模式中至关重要的环节，运用蒙特卡洛技术和内部收益率（IRR）相结合的方法，以城市基础设施为例，对特许经营期的决策进行研究。王俊豪（2016）确定了股权契约的重要性，认为股权契约治理是契约治理的关键，并通过适用轮流出价合作博弈模型，对契约关系的重要性进行了验证。王建波 （2017）在探讨PPP模式优势的基础上，运用风险分担规划模型研究PPP模式在城市轨道交通领域的风险分配原则，发现各参与方的利益最大化是其风险分配原则。

PPP模式在农村基础设施领域的应用多涉及激励机制、政企权责均衡、可行性分析等方面。唐祥来（2012）利用非确定状况下沉没投资理论，对农业基础设施PPP供给模式的投资激励影响因素进行了研究，并从进行试点推广、利用政策倾斜带动PPP推行、完善相关规范等三方面进行PPP模式的推广。连红军（2013）针对PPP模式在农村基础设施领域中应用存在的问题，提出完善法律法规、注重风险分配机制、建立有效的激励机制、谨慎选择应用项目、重视农民需求表达机制等对策。吴文华（2015）从政企共赢、实现资本增值、优化资源配置等方面阐述了引导私人资本参与农村基础设施建设的重要性。张琳（2015）指出农村基础PPP模式中政企权责均衡是重点，并提出从加强政府监管、鼓励行业竞争、保障政府诚信度三方面优化政府权责划分。王阳（2016）在分析农村水利设施建设现状的基础上，从政策、PPP的优势、社会资金三个角度阐述PPP模式在水利基础设施领域的可行性，并从多个角度分析了PPP的实施路径。李冠杰（2017）对陕西农村环境基础设施治理PPP模式的10个项目的现状和问题进行了研究，并从把握农民需求、加强科学规划、健全保障机制、鼓励民间投资四个方面给出对策建议。

PPP模式在城市基础设施领域的应用较为成熟，研究贯穿于前期风险分析、中期项目建设、后期服务运营等全过程。在农村基础设施的理论研究集中于可行性分析、鼓励私营部门参与积极性等方面，处于试点应用探索推广阶段。

二、农村基础设施PPP供给模式

农村基础设施现存两种供给模式：政府供给模式和PPP供给模式。政府供给是传统的农村基础设施供给模式，政府拥有基础设施的产权和经营权，负责农村基础设施的运营、管理和维护。新时代下，农民对生活质量提出了更高的要求，农村基础设施是农民生活质量最基本的保障，这就决定了农村基础设施需要全方位发展，多资本投入来克服农村基础设施建设质量差、有人建无人管等问题。农村基础设施对多种资本的大量需求，使得单一的政府供给模式已无法满足农村基础设施的建设。PPP模式打破基础设施过度依赖政府投入的难题，通过PPP模式引入私人资本，将农村基础设施商品化，保证资金的使用效率和基础设施的供给质量，缓解政府在农村基础设施供给方面的财政压力。

（一）农村基础设施PPP模式的运作模式

PPP供给基础设施是经过许多实例验证的供给模式，目的是利用市场机制，调动私人资本参与农村基础设施的建设，降低政府投资成本。PPP模式作为新兴的农村基础设施供给模式，主要参与方为：区（县）政府、私营部门、金融机构、农民。政府部门利用自身的优势提供政策、土地、税收等方面的支持，私人部门依托政府部门规避农村基础设施建设和运营过程中的法律、政策、利率等的变更风险，两部门通力合作，实现共赢。

PPP模式实施过程：①针对具体农村基础设施项目，区政府以招投标的形式，选择一家由企业集团组成的联合体公司，区政府与联合体公司签订PPP协议。②联合体公司和区政府共同组建项目公司（SPV）。③SPV作为独立的法人，可向金融市场进行融资，通常为了提高融资效率，区政府会为SPV公司提供融资担保。④私营部门负责农村基础设施的建设、协议期内的运营和维护，通过向农民提供有偿服务或政府购买的形式回收成本和利润。⑤PPP项目运营期间区政府可利用自身的优势，给予农村基础设施项目土地、财政津贴、贷款等方面的支持，并对农村基础设施项目建设期的质量和安全、运营期的收费标准等进行监管。⑥双方协商的运营期结束后，私营部门将农村基础设施交还给政府运营。详见图1所示。

图1 农村基础设施PPP运行模式图

（二）不同农村基础设施PPP供给模式的对比分析

目前，学者们根据实际应用，从不同的角度对PPP模式的类型进行了划分，本文在借鉴杨卫华等分类的基础上，将PPP模式分为外包类、特许经营类、私有化类三大类，包含BOT、BOO等数十种具体运作方式。外包类项目一般由当地的政府部门出资，政府拥有所有权，私人部门通过招投标的方式竞投项目的几项或全部工程的建设，也可以对项目运营阶段的管理维护进行投标。特许经营类的项目一般由政府和私人部门共同集资建设，政府部门和私人部门经过科学的计算，授予私人部门特定的经营期限，来保障私人投资成本的回收。私有化类项目的全部运转资金都有私人部门筹措，项目的所有权归私人所有，私人部门一般通过有偿付费的方式对投资成本进行回收，政府对项目的建设阶段和运营阶段进行监管控制。

不同类型的农村基础设施PPP模式有不同的特点。本文对二级分类中的PPP模式的优势、劣势、适用范围三个方面进行综合，构建农村基础设施的PPP模式选择参考。具体如表1所示。

三、PPP供给模式在天津农村基础设施中的应用案例分析

（一）项目总体概况

天津市静海县紫兆生活废弃物处理项目，是天津首批运用政府资本与社会资本合作（PPP）的模式进行农村基础设施供给的项目。

2010年6月，天津市静海县政府与天津紫兆环保产业投资有限公司共同进行静海县紫兆生活废弃物处理项目的建设。项目总投资3000万元，其中，紫兆环保产业投资有限公司占有51%的股权，静海区政府占有49%的股权。私人部门拥有紫兆生活废弃物处理项目30年的经营权，分两期建设占地6.3万平方米的垃圾处理场，负责静海新城及周围农民的日常生活垃圾处理工作。此项目采用了先进的城乡生活垃圾资源化、清洁化、自动化实时处理技术（SWR），垃圾被直接运载到封闭的传送仓中，实现了零污染并对超大的垃圾进行粉碎、分类加工、处理回收，紫兆生活废弃物处理项目实现了生活垃圾的循环利用，延长了产业链条，变废为宝，取得良好的经济效益。

静海县紫兆生活废弃物处项目，保证了静海新城及周边乡镇30万居民的垃圾日产日清，截止2016年，企业的净收入已经达到500万元，已成功回收项目60%的投资。

表1 农村基础设施PPP模式分析

（二）项目经验推广

天津市静海县的农村垃圾处理项目，具有固定的消费群体，稳定的现金流量收入，建设阶段和运营阶段的建设由紫兆环保产业投资有限公司全权负责，采用BOT的建设模式，不仅减少了政府的财政压力，提供了高质量的大的生活垃圾处理设施，也拓宽了私人资本的营利渠道，其成功经验主要表现在以下三方面：

1.创新管理，构建盈利模式

静海紫兆生活垃圾处理项目的PPP供给模式，实现了项目的整合实施，如：塑料制品经过重新加工成为新的塑料原料，布类、竹木类经处理成为绿色助燃剂，部分生活垃圾生成的高效有机肥料，畅销全国。通过各个环节的有效融合，延长产业链条，形成一体化的项目群，取得项目整体的效益最优。农村基础设施建设需要投入的资金量大，但收益相对较少，农村基础设施的突出特点造成PPP模式推行困难的局面。盈利模式的构建成为农村基础设施PPP供给模式顺利推行的关键。一方面，可以通过创新管理模式，延长产业链条，增加项目收益；另一方面，通过项目的整合，满足私人资本的利益需求，即将收益大，利润高的农村基础设施和投资大收益小的农村基础设施相结合，也可以将利用率低收益少的农村基础设施和利用率高的城市基础设施组合，保证农村基础设施项目达到正常的收益率，鼓励私人资本主动投资。

2.进行管理和技术创新，减少项目投资风险

静海县紫兆生活废弃物处理项目，采用了当时最先进的生活垃圾处理技术——SWR技术，针对回收的垃圾进行封闭处理，杜绝生活垃圾对周围环境的二次污染，确保生活垃圾处理过程绿色化、及时化。紫兆生活废弃物处理项目拥有自主知识产权和先进的技术，具有多方面的优势，有效保留了周围居民的忠诚度，减少了项目的需求风险。大部分农村基础设施的收益率都较低，在PPP供给模式中，应积极寻出突破和创新，尤其是在管理和技术两个方面。积极主动的寻求创新一方面，能避免项目在一定的时间段中被同类的项目所超越，减少项目的投资风险，缩短项目成本回收周期；另一方面，先进技术的引进能提高农村基础设施的供给质量和供给效率。

3.打破地域限制，跨区域实现规模效益

天津市静海的紫兆生活废弃物处理设施，负责处理附近乡镇30万居民的生活垃圾，实现了附近居民生活垃圾当天生产当天加工。周边乡镇垃圾联合处理，保证了生活垃圾的日供应量，充分利用了紫兆生活废弃物处理设施的生产效率，极大提高了项目的盈利能力，项目实施五年，企业回收60%的投资成本。规模经济是对财务目标进行控制的有效手段，对于盈利性相对较高的农村基础设施，则可缩减其规模，但对于盈利性差的农村基础设施，应当扩大经营规模，争取规模效益。其他类型的农村基础设施的建设也可以探寻适合的盈利模式，创新利用规模经济的运作模式，提高项目的盈利能力。如农村供水、供暖、水利设施的建设等都可以通过“捆绑”实现相邻村庄的集体供应。