山东打造国资“大监管”格局

■罗博 陈灏

长期以来,政府部门和事业单位办国企的现象普遍存在,由此衍生的政企不分、国资流失、滋生腐败等问题饱受诟病。山东省采取措施,对部门管理的经营性国有资产整合划转,实行统一监管。

通过新组建省管一级企业、合并“同类项”、清理注销严重资不抵债等方式,山东对44个省直部门所属的616户国有企业进行了分类处置,部分地市也启动实施了经营性国有资产统一监管,国资“大监管”格局逐步形成。

经营性国有资产全部从省直部门剥离

山东省44个省直部门共有所属一级企业616户,截至2014年底的资产总额为843亿元,职工4万余人；2014年实现营业收入330亿元,净利润13亿元。

山东省国资委党委书记、主任张斌介绍,总体来看,这些由部门管理的企业普遍规模偏小、竞争力不强,部分企业的经营范畴与现有的大型国企相近。一些企业整体上严重资不抵债、历史遗留问题较多,处于无经营、待清算的“休克”状态。

此前,山东省对这些企业的摸底情况还显示,不少企业财务、资产管理等工作不够规范；一些部门履行出资人职责不规范、执行国资监管政策不统一、干涉企业生产经营。

为推动政企分开和国有企业按市场规律经营,山东省政府2015年7月印发《推进省属经营性国有资产统一监管工作方案》,2016年8月印发《省属经营性国有资产统一监管实施计划》,启动对上述企业的分类处理工作。

以基础较好的企业为班底,山东省组建了一批新的省管一级企业。山东省国资委巡视员李现实介绍,山东省粮食局、山东省科学院等6个单位所属的221户企业,经过整合新组建了鲁粮集团、山东科技控股集团、山东种业集团等6户山东省管一级企业,由山东省国资委履行出资人职责。其中,鲁粮集团组建后仅用3个多月时间,就完成了集团战略目标确定、总部机构设置、业务板块重整、全员竞争上岗。

对于其他具有经营能力的企业,山东省合并“同类项”,将其划入现有省属企业中。按照产业相近、业务相关、优势互补的原则,山东省将具有一定经营能力的184户企业,划入山东省国投公司、高速集团等13家省管一级企业,进行重组整合或按市场化原则进行资本运营。

对承担特殊任务的企业,产权暂不划转但纳入统一监管体系。山东省国资委产权管理处处长杨睿介绍,山东省监狱管理局、山东省戒毒局所属企业,承担服刑人员劳动改造等任务；山东省属高等院校所属企业,承担教学实训等任务,且资产少、分布广。两类企业共113户,由山东省国资委履行国有资产基础管理职责。

对严重资不抵债的企业,山东省将实施清理注销。据了解,山东省各部门管理企业中有严重资不抵债、停业停产、不具备正常经营条件的企业98户。按照山东省政府的政策,这些企业由主管部门另行提出清理的意见,予以注销、关闭。

实施统一监管之后,除山东省国资委及山东省政府授权的有关部门或机构外,其他省直部门、群团组织和事业单位今后将不再履行企业国有资产出资人职责,不再以各种名义投资设立经营性企业和经济实体。

降低风险避免“跑冒滴漏”

省属企业率先开展统一监管的同时,山东省市、县两级统一监管工作也在推进。目前,济南、枣庄、日照等地已基本完成市属经营性国有资产统一监管,蓬莱、荣成等市(县)完成县属经营性国有资产集中统一监管。

济南市把市直有关部门的经营性资产与原单位彻底脱钩、政府部门直接管理的国有企业与主管部门脱钩,按照性质分别把资产注入或整合到新组建的济南城市投资集团有限公司、济南城市建设集团有限公司、济南产业发展投资集团有限公司等六大集团,累计实施统一监管并分类整合企业共188户,国资委监管企业资产规模从一千多亿元增加到六千多亿元。

日照市通过事业单位改企改制、重组整合分散国有资产、回购公益性资产等方式,对不同类型的经营性国有资产实施聚集,同时把文化类国有资产、银行金融资产也纳入范围。

山东省国资委数据显示,截至2017年11月底,山东省市级国资监管机构统一监管资产占全部经营性国有资产的比例达到82.5%,比2016年底提高8.7个百分点。

专家与基层国资监管部门与企业负责人认为,统一监管解决了过去政企不分、企业“靠山吃山”、国资监管不力等问题,实现了国有资产基础管理全覆盖,有助于推进国有资本做优做强做大。

首先,政企不分问题解决。中国企业改革与发展研究会副会长周放生认为,将国有企业从政府部门剥离,一是斩断了个别部门将企业当成“小金库”的可能性,降低了风险；二是实现了政企分离权责有效分离,企业经营风险不再向部门传导,政府部门可以专注于公共管理和服务改革发展大局。

其次,企业市场化得以提升。山东一家近期组建的国企相关负责人认为,以往部分企业行政化色彩严重,生产经营“靠山吃山”，依赖主管单位支持,自我发展动力不足,出现亏损也不心疼。统一监管有助于企业建立现代企业制度,激发内在活力和发展动力,真正成为自主经营、自控风险、创新发展的市场主体。

第三,国有资本配置实现优化。山东省管企业监事会第五办事处监事陈江光认为,此前一些部门管理的企业与现有大型国企经营范围重合。统一监管对这些企业进行了重新梳理、整合,有利于提高国有资本配置效率,发挥资源集聚效应提高国有资本的市场竞争力。

第四,强化监管减少国资“跑冒滴漏”。一些基层企业负责人反映,过去部门对企业监管不到位,国有资本存在“跑冒滴漏”现象。实行统一监管之后,企业被纳入了更严格、更透明的监管体系,有助于解决“损公肥私”、发展质效低等问题,推动国有资本做优做强做大。

重组整合打造新引擎

虽然山东已经基本实现了省属企业层面的统一监管,但新组建的6户企业集团事转企人员平稳过渡及后续发展问题,划入省管一级企业的大量人员、债务包袱问题等,需要进一步研究推进。

尤其在人员的安排上,一些转到企业的核心人员仍然存在顾虑。杨睿介绍,根据干部管理政策,行政、事业单位人员到企业任职需放弃原有编制。部分专业性较强的企业,科研和业务骨干对此心存顾虑,思想转换难度较大,已有一些企业高管要求回到主管单位工作。

“我们将以业务分离和人员分离为重点,坚决推动政企分开、事企分开工作。”张斌说,山东省将继续协调这些企业的原主管部门强化业务指导和行业监管职责,并争取山东有关部门对改革涉及的人员安置等问题加大支持力度。

在“事转企”人员的安排上,山东省设置了三年的过渡期。过渡期内事业身份人员可以继续在原企业履行职责。除集团党委成员、董事等高层人员外,其事业身份不变；三年过渡期后,尊重本人意愿自主选择,愿意回到事业单位的,由原主管部门统一有序安置。

在这些企业的发展上,张斌表示,将通过资产重组和业务整合,进一步推动企业结构优化。一方面,指导省管企业做好接收企业的改革发展工作,通过资产重组、投资融资、产业培育、资本运作等方式,优化内部结构,合理配置资源,规范业务运营,激发内在活力和发展动力；另一方面,多方筹措争取资金解决历史遗留问题。

山东省提出,将以产权为纽带,理顺集团公司与权属企业之间的出资关系,充分调动集团公司和权属企业两方面的积极性。同时,坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用,打造功能定位明确、治理结构规范、综合实力较高、行业特色鲜明的企业集团,进一步增强企业的市场竞争力,努力形成助推山东省新旧动能转换重大工程建设的新引擎。