和谐安居：可持续的中国住房保障体系

谷青勇

住房保障是实现居民住有所居、促进经济社会持续良好发展的民生工程，是国家新型城镇化战略和跨越“中等收入陷阱”的重要举措。

随着商品住房市场快速发展、房价持续攀升和保障性住房建设滞后，大量中低收入家庭住房可支付能力不断下降，低收入家庭住房困难问题日益凸显，群众反应强烈。

住房保障是实现居民住有所居、促进经济社会持续良好发展的民生工程，是国家新型城镇化战略和跨越“中等收入陷阱”的重要举措。新时期住房保障体系有哪些基本特征？如何增强住房保障体系的可持续性？

保障形式多样化

住房保障政策是住房政策的重要组成部分，建立与房地产市场相融相通的住房保障体系，是房地产持续健康平稳发展长效机制的重要内容。因此，在2007年，国务院就出台了相关意见，要求进一步强化住房保障体系的建设和分配。

首先，要求完善廉租住房制度，扩大覆盖面，实现应保尽保。保障范围由最低收入家庭扩大到低收入家庭。要求地方将一定比例的土地出让净收益作为廉租住房资金来源。同时，中央对财政困难地区给予预算内廉租房投资专项补助。

其次，要求改进和规范经济适用住房制度。明确将城市低收入住房困难家庭作为经济适用住房供应对象，并与廉租住房保障对象衔接。通过严格限制经济适用房上市交易管理和探索封闭运行等方式，抑制违规分配和不当获益的空间。

同时，加快城市（工矿、林区、垦区）棚户区改造，综合考虑住房条件改善和困难家庭负担水平，推进旧住宅区综合整治，并提出多渠道改善农民工居住条件，向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。

四是强化保障性安居工程建设力度。在2010年建设580万套保障性住房基础上，“十二五”规划提出3600万套保障性安居工程建设的任务目标。

五是住房保障体系进一步完善。在廉租住房、经济适用住房以及棚户区改造安置住房以外，“十二五”期间又推出了公租房等保障形式。公租房筹资渠道除财政资金以外，还积极引入银行、住房公积金、保险等社会力量参与。

最后，加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持力度。2008年后，为鼓励和提振城镇合理住房消费需求，应对全球金融危机的影响，在金融方面，首次购房贷款购买普通自住房享受利率和首付比例优惠，购买第二套改善型住房也给予贷款支持。同时，加大对中低价位、中小套型普通商品住房建设贷款的支持力度。

“硬骨头”

随着大量安居工程陆续建成，保障房的维护、租金收取、物业管理、社区治理等一系列后续管理运营问题日益凸显。一些廉租房小区租金收取难、物业管理经费严重不足。还有不少地方的安居工程没有缴纳住宅专项维修基金，未来公用设施设备的维修、更新改造都缺乏稳定的资金来源。特别在东北地区，一年中取暖時间很长，取暖费收不上来，地方财政补贴压力较大。另外，许多城市还没有成立专门的保障性住房运营管理机构，目前的运营管理机构多数挂靠在当地房管部门，缺乏稳定的管理队伍和运营资金。因此，保障房运营管理体系亟需完善。

此外，现行中国住房保障法律存在立法层级较低、法规可操作性亟需提高等问题。例如，已有棚改政策大都是以文件和通知、暂行办法等形式发布，至今未出台《城镇住房保障条例》或《棚户区改造条例》，在实施中缺乏法律刚性约束和政策权威性。

同时随着大规模保障住房建设推进，住房保障项目的在建规模仍处于较高水平，这也对后续资金投入、土地供给以及管理水平提出了较高要求。住房保障作为一项长期的民生工程，随着经济社会发展和新型城镇化推进，保障性住房建设也将持续一个时期。

鳏寡孤独废疾者皆有所养，尤其是为国家做出贡献的伤残人员，要优先安排。保障住房中一类设计要符合特殊人群的需要，既要满足功能需求也要价格合理，安居而后社会和谐。

不可否认的是，地方政府偿债压力很大。近年来，除了政府加大保障性安居工程建设财政投入外，开发性金融机构和商业金融机构也纷纷加大资金支持力度。目前这些项目陆续进入还贷周期，地方偿债压力凸显。从后续项目情况看，地段较好、腾出土地较多、有商业开发价值的集中连片棚户区已基本改造完成，今后的棚改项目大多是地块不大、位置不佳、分布零散、商业开发价值低的“硬骨头”，难以实现资金自我平衡。由于项目本身难以盈利，也很难吸引社会资本大量投入，即使有了长期低息的政策性资金支持，地方偿贷压力仍然很大。

住房保障体系转型

住房保障是政府的重要职责所在，需要更好发挥政府作用，适时转变住房保障方式，增强住房保障体系的可持续性。

一是更加重视从解决社会问题的角度解决住房保障问题。解决低收入家庭住房困难问题是政府的重要职责所在。要认识到住房保障问题并不是单纯的住房问题，而是与低收入人群就业能力不足等问题密切相关的社会问题，要从多方面入手，将解决中低收入家庭住房困难问题与促进其家庭发展和社会融合统筹考虑，不断提高包括住房保障政策在内的各类公共政策的针对性、系统性和包容性，实现经济、社会和住房保障工作的协调发展。

二是尽快实现住房保障方式的转型。在我国城镇家庭户均住房达到1.1套的新形势下，建议尽快实现住房保障方式的转型。在保障目标不变的前提下，综合考虑住房保障对象的需求特点、保障成本和政府保障能力，在目前廉租房、经济适用房、两限房和公租房以及租金补贴、公积金信贷支持等多种保障方式的基础上，进一步调整和优化住房保障供应体系，逐步提高货币补贴在住房保障方式中的比例。在“十二五”集中、大规模建设保障性安居工程的基础上，将住房保障方式逐步从实物建房为主转向以货币补贴为主，多种保障方式相互补充的住房保障体系。

公租房方面，要盘活存量提高公租房使用率，因地制宜，结合产业转型、人才吸引等情况，分类处置存量公租房资源；要探索打通公租房与商品房的转换渠道，在确保满足中低收入家庭保障需求的情况下，可在部分城市探索“先租后售”的办法出售一部分公租房。共有产权房方面，要在人口净流入的大中城市新建一定数量的共有产权房，主要满足新毕业大学生等新市民购房需求；要因地制宜鼓励各地探索产权“分割”、“赎回”及“回购”等政策规定，在一定期限内实行封闭运行。棚改安置房方面，在2018-2020年新改造1500万套的目标任务下，各地要从实际出发科学确定货币化安置比例，房价上涨压力大、住房库存水平不高的城市，要严格控制货币化安置比例。

三是要尽快加强对保障房小区的综合管理。2008年以来，我国新建的各类保障性住房累计超过4000万套，极大改善了中低收入住房困难人群的居住条件。但也要认识到，从发达经济体保障性住房的发展历程看，中低收入人群的集中居住也会带来潜在的风险，因此，要抓紧做好现有保障房的后续管理。第一，更加重视现有保障房的日常维护，防止保障房的品质下降。第二，更加重视完善综合配套，提升保障房社区周边的教育、医疗、公共交通等条件，着力提高居民生活、工作、出行的便利性，为保障房社区提供更好的日常生活环境，通过完善综合配套使一般城市家庭与保障对象共享城市公共服务，消除社会阶层之间隔阂，促进社会和谐稳定发展。第三，住保障房的居民是要承担社会义务的。用承担社会义务的方法也可以甄别、筛选出一些不需要享受保障住房的居民家庭。第四，更加重视保障房的社区建设，鼓励、引导居民参与社区的日常管理，通过有效的管理不断提升保障房社区的综合服务水平。建立技能培训中心，帮助保障房社区居民提高就业技能，并协助就业指导和职业介绍。组织积极健康的文化生活，形成乐观向上的文化氛围。

（作者单位：国务院发展研究中心市场经济研究所）