互联网平台经济中的合作治理

摘 要：目前，互联网平台经济在发挥越来越重要作用的同时，也存在着垄断、信息不对称、负外部性等市场失灵问题。作为互联网金融的新形态，互联网平台经济的规制对象、结构与目标正在发生转化，因此，建立在多中心治理理论上的合作治理模式比传统的“命令-控制”型规制更符合其特点。多元主体间的信任关系是合作治理模式建构的基础，为寻求行业发展与个人权益保护之间的平衡，应设计能使多元主体进行有机联系的互动机制，并予以法律保障。

关 键 词：互联网平台经济；合作治理；政府规制

中图分类号：F49 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）10-0043-08

收稿日期：2018-08-07

作者简介：魏小雨（1991—），女，河南郑州人，中共河南省委党校法学教研部讲师，法学博士，研究方向为法治政府。

基金项目：本文系2014年度国家社科基金重大项目“加快建设法治政府的空间与路径研究”的阶段性成果，项目编号：14ZDC012。

随着互联网对人们生活的全面渗透，互联网平台经济这种架构于互联网技术之上的新型经济形态在市场中的地位日益凸显。然而，在呈现出前所未有的爆发力与影响力的同时，互联网平台经济也存在着垄断、信息不对称、负外部性等市场失灵问题。如何更好地认识互联网平台经济的特点，研究并采取适宜的互联网平台经济治理模式，成为摆在政府面前的一项重大课题。

一、互联网平台经济中的市场失灵现象

（一）互联网平台经济中的垄断现象

在传统的经济领域中，相关市场的认定需要考虑消费者的需求弹性，且这种需求在不同的消费者之间互不影响。但在互联网平台经济中，互联网平台往往具有通讯、社交、游戏、金融等多重功能，不仅可以一次性同时满足用户的多种需求，且不同的消费群体之间的关联性也极强，如用戶使用平台的需求同时取决于其他用户的使用、平台本身的服务质量及其平台链接内容的数量和质量等。这种“生态”化的平台发展趋势，说明互联网平台经济具有不可忽视的外部性与复杂的网络效应。此时，如果机械地套用工业时代的“垄断”概念对其进行衡量与监管，无疑是不符合互联网平台经济发展规律的。如在被誉为我国互联网反垄断“第一案”的“奇虎公司诉腾讯公司垄断纠纷案”中，最高人民法院对相关市场的认定、是否具有市场支配地位、是否具有滥用市场支配地位的行为等问题作了重点分析。同时，判决书中明确提出，互联网平台经济的主要竞争点在于平台之上的增值服务与广告业务。可见，对互联网平台经济进行监管必须跳出传统模式的窠臼，以双边市场为前提进行考察。[1]

（二）互联网平台经济中的信息不对称现象

经济循环中的信息不对称既损失效率，也制造风险，金融机构则是解决这些问题的基本工具。这个规律从工业时代延续至今，始终在不断验证自己，直到迎头撞上同样善于解决信息不对称的互联网。[2]各种互联网金融模式的创新，实质上就是对运用技术手段缓解信息不对称的探索。互联网平台经济的最大特征在于拥有海量数据的支持，可以通过大数据、云计算、移动互联网等技术实现信息对称，从而降低交易风险。因此，有学者将互联网平台经济中的双方假定为“完全的信息拥有者”。[3]获取信息的目的在于对其进行分析并作出结论，以此来预测交易对象未来的行动、扩大对交易结果的认知规模。[4]然而，应当看到，供需信息的对接只是整个金融体系中最基本、也最没有技术含量的部分，金融真正的精髓在于任何一种信息不对称都有相对应的损失概率，谁能把这一数值准确计算出来，谁就能够以最小的成本赢得最大的收益。这其实构成了另一个层面的信息不对称——只有极少数金融机构拥有这样的风险识别能力。[5]就互联网平台经济而言，实际上其只是解决了最基本的供需问题，最难的风险识别则从单选变成了多选，皮球踢回给了客户。如国内近几年风靡一时的P2P网络借贷平台，由于社会征信系统匮乏、技术引入率低、运营模式单一，使得出借人、平台和借款人之间的信息严重不对称，面临多重风险。

（三）互联网平台经济中的负外部性现象

在互联网平台经济中，负外部性主要指各个市场主体在通过网络参与市场经济活动的过程中给其他主体带来的危害，即额外的成本负担。因信息搜索结果受到竞价因素的干扰而导致其相关度严重失真，不仅是一种对用户知情权的变相侵犯，而且损害了互联网平台与用户直接的信任关系，不利于平台经济的发展。目前，为用户提供真实的、具有相关性的信息义务与竞价排名盈利模式之间的矛盾已成为搜索引擎服务商在运营中难以平衡的难题。如2016年4月，西安电子科技大学学生魏则西因患滑膜肉瘤病逝，其生前称在治疗过程中使用了百度搜索治疗方法并选择前往排在搜索结果首位的医院进行“生物免疫疗法”，结果导致病情恶化。后经各方信息证实，该疗法对滑膜肉瘤并无效果。“魏则西事件”发生后，互联网带来的负外部性现象开始引起各界的重视。国家网信办在对“魏则西事件”的调查结果中提出了三点要求：一是对医疗类服务应加强清理整顿；二是排名算法的标准应从付费数额转向信誉度为主要权重，商业推广应加注醒目标识；三是搜索平台具有先行赔付义务。可见，平台主体在某些特殊领域内具有更高的责任标准与要求。在2016年9月1日起施行的《互联网广告管理暂行办法》（工商总局令第87号）中将竞价排名定性为互联网广告，这表明了政府对竞价排名的基本态度。笔者认为，在互联网领域，新技术、新商业模式千变万化，如果仅依靠政府在问题出现后不断加强立法、管理，成本是十分高昂的。因此，必须采取一种更为灵活的、能够统合更多主体力量的治理模式，以解决互联网平台经济中不断出现的新问题。

二、互联网平台经济的治理模式转型

（一）规制对象向“平台”转化

在传统的工业经济治理中，由于市场是由买卖双方自发形成的，仅仅是一个抽象的场所而不具备利益诉求，故此政府规制的重点主要放在监督和保证经营主体合法经营的同时保护消费主体的合法权益上。而互联网平台经济的运行是建构在一个个具体的平台之上的，平台不仅与传统的抽象市场一样将有相互需求的主体聚集在一起，促进各方的互动沟通，而且其自身亦具有强大的利益诉求，并切实地参与到市场经济活动中。这种功能上的突破决定了政府规制的对象已由抽象的市场转化为具体的平台，治理模式也应从传统的“命令-控制”型规制向协同、合作转变。

一方面，互联网平台经济中所呈现出的服务提供与内容提供相互融合、相互渗透的趋势使得传统的“命令-控制”手段无法对其进行有效识别、涵盖。在互联网平台经济发展的最初，互联网平台大多以单纯的“网络服务提供者”即“信息运输管道”的形式存在，其不主动制作与发布内容，仅为平台双方提供信息发布的渠道。此时，政府规制的对象仍是网络内容的提供者与接受者，对于平台本身通过类型化的行政手段与事后的司法控制便可轻易实现监控。然而，随着技术的发展，人们对信息搜索效率的需求越来越高，要求单一平台提供的服务也更加综合化、全面化，同时互联网平台经济自身发展、盈利的需要也使纯粹的网络服务提供者几乎不复存在，这就使得传统的“命令-控制”手段已很难鉴别出网络服务的类型并及时选取相应的工具对其予以规制。目前，政府在处理市场失灵问题时往往采取一些非正式的手段如行政约谈、协议、调查等，也表明现有的规制工具已经越来越难以治理新型经济现象，政府不得不采取试验性的、柔性的手段进行暂时性的监管控制，而这正是合作治理的重要表现形式之一。

另一方面，规制对象向互联网平台的转化意味着必须正视平台的外部性。互联网平台之上链接的主体越多、增值服务越多，以此形成的利益关系便越是错综复杂。为妥善协调不同利益关系与诉求，就必须采取协商、合作的方式来进行治理。经济学理论认为，外部性的大小取决于经济活动的成本与收益是否全部由参与者承担，而互联网平台经济的开放性、综合性等特征使得平台经济中主体的活动会对其他领域造成连带性的影响，这意味着无论是正外部性还是负外部性，在互联网平台经济中都将得到成倍的放大，政府在规制时欲使其内部化将会面临很多困难。以网约出租车为例：北京、上海、天津等地的《网络预约出租汽车管理办法（试行）》征求意见稿要求网约车司机需具有本地户籍，本意是将网约车带来的外部性内部化，根据城市特点进行人口调控、治理交通拥堵和城市功能疏解，[6]然而该规定却引起社会各界的质疑，认为有就业歧视嫌疑，有失公平，也不利于新型经济的发展。[7]科斯定理认为，在零交易成本或低交易成本的条件下，通过各方的协商谈判，可以使各方实现产权的最优配置从而使外部性尽可能降低。[8]可见，为更好地解决外部性即尽可能多地协调平台经济参与者的利益，合作治理模式将是一种具有极大优势的方法。这样，在互联网平台经济中，各个参与者都能拥有更多的渠道去获取完全信息，并可以通过各种技术手段更准确地预测和识别其他参与者将会采取的行动以及该行动可能带来的成本或收益。

（二）规制结构向“网络式”转化

传统的“命令-控制”型模式中，权力传导结构呈现出层级式的金字塔形态，其原因在于：由于工业经济中政府是大部分公共产品的所有者与提供者，因而具有信息优势和管控优势，能够对行政相对人加以管控。然而，互联网平台经济具有“共享”的特质，任何个体都可通过互联网平台将自己所有的资源有条件地转让、分配给需求该资源的一方并获取相应收益，[9]这就使得政府不再占据原有的信息与管控优势，不得不依赖于资源的所有者进行合作式的治理。同时，因共享资源的存在，不同经济主体将形成具有共同利益的群体，为获得共享资源的收益，群体内部与群体之间亦必须进行合作。共享经济中的资源具有分布式供给的特点，因而资源之上的所有者便形成了网络化的结构。在此结构中，由于各个资源的所有者具有相互依赖性，在经济活动中就会在行为、成本、收益等各方面相互影响。为加强资源流通、降低交换成本、提高共享收益，网络结构中的各主体也不希望再通过政府层层传达行政指令，而更倾向于自己直接参与治理，在平等主体间的充分对话、沟通中达成资源交换与互补。虽然新古典经济学的理性选择理论认为，所有个体都将因追求短期自我利益的最大化而产生“搭便车”行为，因而共享经济中的自发性的合作是不可实现的，但在互联网平台经济中，主体资源之间的高度依赖与网络化结构的形成使得个体都具有了“短期自利的决策在长期而言对自己不利”的意识，快速发展的互联网又将“长期”的预测和实现变得更迅速、更清晰，因此个体在决策时会有意识地倾向于以合作的方式来获取长期收益。这种收益不但是最大化的，也可能是在互联网背景下唯一可获取的可靠收益。

（三）规制目标向“利益协调”转化

传统的“命令-控制”規制模式中亦存在“利益协调”的规制目标，但其更多是注重维持社会稳定与市场秩序，甚至可能为秩序的维持而牺牲一部分经济主体的利益乃至造成经济活动的失衡。这是因为在工业经济中，微观经济主体被看作是“经济人”，将按照“理性”“自利”的原则安排自我行动，需要政府采取控制性的手段来维持宏观经济运行。而在互联网平台经济中，平台增值服务的多样化与连接主体的复杂性使得参与互联网平台经济的主体不断向“小”和“个性化”发展，不同主体间的需求具有巨大差异。正如美国行为科学家埃德加·沙因在《组织心理学》一书中所言，因个体具有不同的需求与能力，其工作动机的复杂性与变动性将极大增强，“经济人”们的选择与行为越来越难以预测，此时如规制目标仍然着重于秩序的维持可能会激起更深的矛盾，无助于复杂经济现象与行为人心理的判断，因而规制目标必须更多向“利益协调”转化，这种转化亦增加了主体相互合作治理的可能。

就互联网平台经济而言：其一，互联网平台经济的运行没有先例可循，存在强烈的不确定性与多变性，任何身处其中的主体均不可能获得全部信息，亦均不可能具备足够的信息收集、鉴别与处理能力，为在个体“有限的”理性前提下作出自利性选择，行为者只能选择相互合作，兼顾可能产生冲突的利益。其二，“个性化”需求是利益诉求在平台使用中的具体表现，互联网平台经济的发展正是建立在不断满足人们个性化需求基础之上的，这意味着以往处于被动地位的消费者逐渐掌握了主动性，促使互联网平台为满足多样的需求而连接更多的主体、提供更多的增值服务，也只有互联网平台才具备这样强大的资源整合和资源增值能力。这种主动性同样表现在治理中，只有主动参与治理，与不同的主体对话协同，才能与个性化的需求相对接。其三，为在新型经济形态中满足自身治理正当性的需要，政府需要通过不断学习和积累经验来提升治理能力。显然，深入了解不同的利益诉求并在此基础上与不同主体沟通交流才是最佳方案。当然，这种沟通交流并非简单地听取意见，而是一个持续不断的对话——出台方案——反馈——再对话——修正方案——再对话——实施方案的过程。即使经过协商的方案已经开始实施，亦有再对话并进行修正的可能，这也正是合作治理的本质要求。

三、互联网平台经济中合作治理的建构路径

合作治理理论最初诞生于公共管理领域，被认为是“民主赤字”背景下对原有政府无法妥善解决的复杂命题的积极回应。[10]在“公共池塘”实践经验的基础上，美国的政治经济学大师奥斯特罗姆很早就意识到，经济活动的参与者可以既不通过政府也不通过市场来制定规则，而是由集体成员通过一系列的内部规则来维持自己所有的资源的可持续使用。[11]由于社区层面的决策制定是通过集体成员的积极参与在公共所有权机制下发生的，而传统的政府规制形成于根本不掌握资源的官员手中，因此两者是截然不同的。[12]这种多中心下的合作自主治理理论强调赋予社会组织充分的自主权，目的在于摆脱集体选择的困境。依据互联网平台经济及其规制的特点，笔者认为，互联网平台经济应采取合作治理模式，可以从信任关系、互动机制与法律保障三方面加以建构。

（一）增强多元主体间的信任关系

多元主体间的信任是合作治理的基础。合作治理本身是不同主体共同采取协调行动的一个持续性的过程，各个主体能否发挥其治理功能直接取决于相互间是否存在强大的信任关系。信任关系的本质是治理民主性的证成，[13]即政府、行业、公众等主体之间与其内部是否具备合理期待与是否能够持续不断的一种互动、合作关系。[14]奥斯特罗姆认为，合作治理的制度设计必须解决三个与“信任”有关的难题：制度供给、可信承诺和相互监督。这三个难题之间是层层递进的逻辑关系，其中，合作治理本身意味着一种新型制度供给方式的形成，但个体“搭便车”的动机却将导致制度供给这个公共物品的失败，因此解决该问题的关键在于“建立信任和一种社群观念”。[15]而可信承诺即如何保证合作的所有主体均能“长期地”遵守和认同规则的问题。尤其在没有外部强制时，一个合作的群体“必须激励他们自己去监督人们的活动、实施制裁，以保持对规则的遵守”。[16]这种遵守可以通过相互监督的分权方式完成。[17]

在互联网平台经济中，信任关系的建立可分为三个层次：一是通过平台之上足够信息的获取增强个体理性。平台连接的主体越多，通过平台获取的信息量就越大，而平台本身保证了获取信息的相关性，能够初步筛选有效的信息。平台作为信息管道而非信息的制造者与提供者，可以通过契约、第三方担保等形式为连接的各主体提供保障，以增强主体间的形式型信任。在利用平台与平台提供的各种工具的前提下，参与平台经济的主体将逐步提升理性，提升信息筛选、甄别与处理的能力。二是责任氛围的营造。随着主体理性的提升，形式型信任已不能满足主体间深入交往的需求，各主体要求通过更具体的途径以深化、扩展这种形式型信任，即从利用工具层面上升至创造环境层面。此时，平台内会逐步形成责任认知与承担的良好氛围，经济活动趋于稳定，各主体开始习惯使用协商、合作方式处理问题。三是形成实质性信任。此时协商、合作的习惯固化为正式的制度，这种制度更多是以平台规则规章、行业自律公约等“软法”的形式呈现，由各主体共同制定并自觉遵守，发生纠纷时亦有相应的惩罚赔偿机制，一个生态化的平台系统由此正式形成。

（二）建立多元主体间的互动机制

相较于“命令-控制”型规制模式，合作治理最显著的特征是由单一的“管理”主体向多元“治理”主体转变。然而，仅仅加入其它主体并不能直接产生合作治理的整体性效应，如何避免多个主体在治理中的简单相加、使不同的主体在合作治理模式中的功能得以发挥，最关键的是建构能够使多元主体进行有机联系的互动机制。该机制应具有平等信任的主体关系、开放兼容的主体结构、多向互动的运作方式三大要素。

⒈平等信任的主体关系。主体之间的信任是合作治理的基础及其稳固性的保证，而法律中的平等指的是不同主体之间相互同等对待的社会关系。[18]其基本要求是平等享有权利与平等履行义务，具体表现在合作模式上，即各主体共享资源、共享裁量权，并共同承担因裁量权行使而引发的责任。首先，平等与信任之间是相辅相成的关系。虽然在不同的规制模式中均存在对主体间信任的要求，但信任的程度是不同的，合作治理中所需求的信任程度比以往任何一种治理模式都高，这是由于治理网络中的主体地位是相对平等的，而且主体间必须相互信任才能在平等的基础上协同行动。其次，平等信任的主体关系有助于各主体在合作治理中进行灵活的协商并相互依赖，在一方提出意见时，其余各方應就该意见作出有价值的回应。传统的公众参与之所以与合作治理不同，正是因为其更多的是强调形式上的单向的意见输送，忽略了政府部门对公众意见的回应（或者政府总是以防卫性的方式回应），[19]造成这种现象的原因是规制过程中政府与公众的权利义务失衡，无法满足平等信任的要求。此外还需注意的是，平等并非绝对平等，而是各主体依自己的优势、能力与所掌握的资源发挥各自的功能。

⒉开放兼容的主体结构。开放兼容的主体结构是合作治理的基本要求。目前，良好的法治环境为各类行业主体与社会公众参与规制带来了机遇。“保证受行政决定影响之所有利益都获得代表的政治机制”有助于解决大量竞争利益产生的冲突。[20]在开放兼容的主体结构内，每个单位都可能是（小范围内的）中心，而放眼整个社会网络，每个单位也都不是中心。众多的“小社会”相互连接，从而完成治理的整体化。互联网的开放性和无边界性与互联网平台经济活动参与者的开放性相伴相生，任何将治理主体予以强制限定的努力都将陷入另一种形式的僵化，从而违背合作治理的初衷。治理主体的开放则符合民主性的要求，政府及其所属机构、行业协会、企业、专家、公众及任何形式出现的社会组织等都有可能受到互联网平台经济活动的影响而成为合作模式中的治理主体。

⒊多向互动的运作方式。多向互动的运作方式是指主体在依照一定的规律进行治理活动的过程中，对网络各个结点之间进行治理使其相互联系、相互影响、相互制约并以达到多元利益的协调为共同目的的行动过程与方式的综合。主体之间仅仅互为平等开放，有可能会造成意见仅被表达而不被采纳、手段仅被实施而无成效等后果，使合作流于形式。多元主体的合作之所以能发挥整体性效应，很大程度上缘于依规则产生的互动行为。多向互动方式包括就某一问题或领域签订公私间契约、设立如协商委员会等专门机构、确定协商具体规则等。在一方表达意见时，其余各方必须就该意见作出是否采纳、为何采纳、如何采纳的回应。这也将有效避免单方意见受价值偏好或知识范围影响而带来的片面性。如可由政府主体主导政策方向，而其他主体的自律规范、运行规则等也将对政府行为产生实质性影响，影响的内涵既有“命令-控制”模式中的服从，也有形式或实质上的参与，更包括不同主体之间的相互监督。

（三）加强合作治理的法律保障

合作治理中主体功能的发挥必须以法律进行規制并保障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。”因此，合作治理的过程也是依法治理、依法监督、政府法治、公正司法与法治保障的过程。可以说，法律保障是清除传统治理模式中各主体的功能障碍并保障各主体在合作治理模式中发挥各自功能的最佳进路。

在目前的治理模式中，就政府主体而言，因互联网平台经济发展迅速以及自身所掌握的信息有限，往往难以认定平台经济的合法性，故相关部门在监管时容易出现职能交叉、选择规制工具的成本高昂等一系列问题。就行业主体而言，互联网平台经济的进入门槛低、经济行为的虚拟化使得行业主体与政府、公众之间的信任关系薄弱，再加上自身的“私益”与治理的公共利益目标存在天然的矛盾，导致行业主体难以充分发挥应有功能。就公众主体而言，其作为互联网平台经济的最主要用户，本应在平台经济的治理中占有一席之地，然而，虽然政府在传统规制模式中也重视公众参与的必要性，但这种公众参与多注重于实现程序正义，一定程度上忽略了实质正义的内容。互联网平台经济的“信息海洋”虽然有助于解决传统规制中信息不对称的问题，却也提升了有效信息筛选与分析的困难，因而公众意见的提供呈现出形式化与非理性的障碍。

对此，笔者认为，就政府而言，在行政理念方面，应以用户（公众）的真正需求为导向，厘清政府与市场的关系，利用市场来实现公共事业的目标；在行政组织方面，其设置应以行政任务的实现为导向，赋予行政组织主动和弹性活动的空间，并构建组织间的争端协调机制；在行政手段方面，应运用干预性较柔和的规制工具，通过规范化的制度使社会与市场能够实质性地参与到规制的过程当中，并使工具的运用面向行政过程而非结果，以降低规范成本、保障行政行为的合法性。就行业主体而言，应切实从政策制定、权益保障、技术支持等方面参与到治理过程中来。行政法应对行业主体的地位提升与作用增强给予回应，并施加以公私责任相结合的约束来控制其治理权利的行使。在鼓励平台企业进行自我规制的同时，以完善的外部机制规范、引导其自我规制的行为，并在法律制度上完成与行业协会自治软法的衔接，构建完善的多元法治体系。就公众主体而言，应通过协商对话、服务外包、合作执法等多种形式“实质性”地参与合作治理。利用互联网平台经济的先进技术手段保障公众参与的理性，并通过商谈式的说明理由制度保障公众参与的有效性。

综上，互联网平台经济是一个有机结合的综合体，对这个综合体进行治理需将每一个环节、每一个个体连接起来，其本质就是使各方共同受益、协作共赢。因此，多元主体合作治理模式相较“命令-控制”型规制与互联网平台经济具有更高的匹配性。这是因为：第一，互联网平台经济的运行没有先例可循，高度的不确定性风险使得任何经济活动主体都不可能具有完全信息，也不可能具有完备的处理信息能力，必须借助与经济活动相关联的其他主体力量进行相对理想的决策选择。第二，互联网平台经济中的主体之间具有高度的资源依赖性，在资源利用方面“利己主义”与“利他主义”交织，自我利益的取得与他人利益的取得相互影响，利益分歧与共享既冲突又必须共存。第三，在不断的资源交换过程中，多元化的经济主体相较于传统的经济形态具有更多的渠道和更快速的工具以获取和分析信息，这种能力的大幅增强意味着行为模式改变的几率、行为改变的结果理性将同步提高。第四，种种主观、客观的因素促使着多元经济主体必须建立一种协商对话机制以进行信息的提供、交换与反馈，这种机制本身便意味着自我欲望的约束与对他人需求的接纳，在此基础上各主体更容易采取共同行动，合作达成利益的最大化。[21]

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（责任编辑：刘 丹）

The Collaborative Governance of Internet Platform Economy

Wei Xiaoyu

Abstract：The Internet Platform Economy is reforming people's life.However，it also has the monopoly， information asymmetry and externality phenomenon and its regulation object，structure and goal are changing.Under this background，the “Collaborative Governance” mode，which is based on the theory of “polycentric governance”，corresponds to the Internet Platform Economy.To build the “Collaborative Governance” mode，we should strengthen the trust relationship among multiple subjects.Besides，it is important to design an interaction mechanism，which can connect multiple subjects and use rule of law to ensure governance progress.As a result，we can reach the interests balance among public advantages，industry development and citizens' rights safeguard.

Key words：Internet platform economy；collaborative governance；government regulation