我国支付清算体系发展研究及 供给侧改革背景下发展建议

一、支付清算体系概述

支付清算体系是实现资金转移的制度和技术安排的有机结合[1]，是保障经济金融平稳运行的重要基础“金融供给”设施。构成如图1所示，组成要素包括支付服务组织、支付工具、支付基础设施、支付监督管理，分别为支付清算市场提供支付服务主体、资金转移载体、转移渠道以及制度保障[2]等方面不同的供给。

图1 支付清算体系构成图

二、我国支付清算体系现状分析

(一)支付服务组织不断发展，多元化格局基本形成

市场需求变化和技术进步催生新的支付服务主体不断出现，基本形成了以人民银行为核心，银行业金融机构为基础，专业清算机构和第三方支付机构为重要补充的多元化支付服务组织架构，满足了不同经济主体的支付需求，并有效促进各支付服务主体不断提高支付服务质量，推动支付清算体系健康发展。

(二)支付工具持续创新，呈现多样化特色化发展趋势

随着移动互联网的发展，非现金支付工具出现了“百花齐放”的发展局面，并逐渐取代现金支付工具而成为主要支付工具。根据人民银行每年公布的支付业务数据(2015年起按照《支付业务统计指标》金融行业标准，部分指标采用的统计口径与2015年前标准存在差异，为确保结论准确，本文仅选取2015年-2017年相关数据进行分析[3]-[5])，2015年-2017年，传统纸质票据业务规模不断萎缩，银行卡和结算支付业务稳步增长，新兴电子类支付业务呈高增长态势，成为非现金支付工具的新增长点。

(三)央行支付基础设施建设力度加大，辐射范围逐渐扩展

2002年以来，人民银行先后完成大额支付系统、小额支付系统、全国支票影像交换系统、网上支付跨行清算系统、境内外币支付系统、人民币跨境支付系统等基础设施的建设，成立上海票据交易所、网联平台，构建了低成本、高效率、强安全的公共清算服务平台，业务支持范围覆盖人民币与外币结算、大额与零售支付等方面，有效统一了我国票据市场，实现了第三方支付机构的统一接入和管理。

(四)支付监督管理体系不断完善，多层级监管体系初步形成

近年来，人民银行相继颁布《中国人民银行法》、《非金融机构支付服务管理办法》、《中国人民银行支付系统参与机构监督管理办法》等一系列法律法规制度，明确人民银行监管主体地位和职责，有效规范支付机构日常运营及内部风险控制，初步构建了政府监管、行业自律和支付服务主体内部控制有机结合的支付监督管理体系。

三、供给侧改革背景下我国支付清算体系面临的挑战

尽管近年来取得了巨大成绩，但随着我国经济结构变化，在供给侧改革背景下，支付清算体系作为支付清算市场的供给端，其提供的“有效供给”与人民群众对优质支付服务的需求仍存在一定差距，需要不断在支付服务组织、支付工具、支付基础设施、支付监管管理等方面加强优质供给、减少无效供给、扩大有效供给，促进支付清算市场健康有序发展。

(一)支付服务组织架构有待进一步完善

一是新形势下央行前瞻性和战略性研究匮乏，金融科技专业人才储备不足，核心引导地位建设待加强。近年来，人民银行在推动支付清算体系建设时，部分发展措施应对性较强，导致出现了一定程度上的发展不均衡[6]；同时，人民银行由于不直接面向最终用户，对市场需求变化不够敏锐且业务创新驱动力不强，对新兴的支付工具、支付机构研究相对滞后。

与此同时，人民银行在技术创新及应用方面偏稳健，金融科技应用于支付清算相关领域还停留在研究阶段，尚未大规模实用。此外，支付清算体系涉及业务专业性和技术性较强，但人民银行支付清算人才队伍较薄弱，现有的行业薪酬体系对优秀人才吸引力不够，专业化人才匮乏日益凸显。

二是传统金融机构支付中介功能逐渐弱化。传统金融机构业务创新滞后、客户黏性不高、标准规范不统一、支付场景应用缺乏。而以支付宝、微信支付为代表的第三方支付机构，凭借便捷、低成本、较高的客户黏性、丰富的支付场景应用等优势，基本实现对衣食住行等方面的全覆盖，传统金融机构逐步走向“后台”并沦为第三方支付机构的账户通道。微众银行、浙江网商银行的成立，逐步实现移动支付与支付账户的深度融合，用户黏性进一步发育，使第三方支付机构逐步走向“前台”，弱化了传统金融机构的支付中介功能并形成明显的替代效应。

三是第三方支付机构业务同质化严重，市场竞争日益激烈。近年来，各支付机构不断创新支付方式、开拓新的支付场景、提高用户体验，以各种优惠促销手段吸引和巩固客户资源。在激烈的市场竞争中，部分第三方支付机构由于业务单一、同质化严重，逐渐掉队或无法继续维持，而支付宝依靠在电子商务平台的垄断地位、微信支付凭借其在社交领域的后发优势，基本形成两家独大的行业局面。

(二)支付工具发展不充分、不平衡

一是部分传统支付工具功能未得到充分发挥。尽管人民银行一直积极引导个人支票的使用，但由于我国社会信用环境整体欠佳，支票无法实现“见票即兑”的交易场景，仅能发挥汇兑作用，其短期融资、流通转让等功能没有得到充分利用[7]。

二是新兴支付工具的安全性、合规性有待加强。第一，部分支付工具存在安全漏洞，为不法分子提供了窃取账户资金和用户信息的“快速入口”。同时部分用户安全意识不强、知识掌握不足，难以有效保障账户安全。第二，部分支付服务机构内部管理存在漏洞，员工能够批量下载用户信息并出售。第三，容易成为洗钱等犯罪活动的“温床”。不法分子可以利用获取的用户信息实施网络或电信诈骗，利用未严格执行实名制认证或认证手续不完备的支付工具创立假名账户进行洗钱、逃税。

三是新兴支付工具使用不平衡，互联网红利未普及。一方面，因经济落后、基础通信设施建设不完善、网络使用资费高等原因，新兴支付工具在落后地区发展水平低、使用率低。另一方面，部分弱势群体无法享受互联网红利，无现金支付的推广导致部分商家拒收现金，给老年人等弱势群体带来不便。

(三)央行对支付基础设施建设的引导作用仍有待强化

一是系统架构保守，实时海量并发交易处理性能有限。目前央行支付系统主要采取集中式架构，实时海量并发交易处理性能有待提高，据不完全统计，网上支付跨行清算系统处理单笔业务约需5s，而基于分布式架构搭建的网联平台仅需0.5s。此外，截至2017年11月3日，网上支付跨行清算系统高峰日交易量约3552万笔，CPU利用率峰值超过80%(小额、网银系统日切所致)，主机运行压力负荷大。而支付宝基于分布式技术架构体系构建的技术支撑平台和业务系统，在2017年“双十一”其系统支付峰值达25.6万笔/秒，支付流畅无拥堵。

二是运维自动化水平不高，管理风险大。央行支付系统国家处理中心已初步建成“三地三中心”一体化运维保障体系，但仅在有限应用中实现了部分运维自动化，在网络、应急切换等方面自动化建设暂未实施。2017年跨站点切换运行时，核心系统在2分钟内基本完成切换，但与之配套的信息类系统切换耗时较长；而中国工商银行核心主机系统2016年使用“一键式快速切换”，在2分钟内可完成同城中心接管全球全部业务并实现数据零丢失。

此外，部分运维工作需要暂时停运央行支付系统，尽管一般安排在凌晨，但仍影响7 24小时不中断提供对外服务的质量，且现有运维模式由于人工参与环节多、在线维护支持力度不够、运维人员深夜疲劳操作存在误操作风险。

三是数据价值挖掘不深，政策信息支持力度不够。目前央行支付系统对支付交易数据的利用停留在简单查询异常业务、不同维度的初步统计等低水平层次，缺乏深度挖掘，交易数据在为制度货币政策、维护金融稳定以及改善支付清算市场供给等提供决策依据以及协助定位洗钱、打击电信诈骗等方面的巨大价值未得到充分发挥[8]。

(四)支付监督管理顶层设计、监管方式及力度有待加强

一是相关法律法规建设不完善。首先，部分法律法规内容陈旧过时、覆盖不全面，与支付清算体系现状不相适应。其次，现有法律法规体系总体滞后于业务创新发展，市场风险暴露时才对新兴支付产品予以约束。再次，现有法律法规体系化不强，较多属于市场风险暴露时对相关行为进行规范，针对性较强，“碎片化”现象严重。

二是存在多头监管，监管手段较为单一。支付清算体系的监管部门包括中国人民银行、银监会等，尽管各有分工侧重，但不可避免存在职责不清、边界不明，可能存在真空地带或边界地带职责冲突。此外，监管部门目前主要采用静态监管方式，监管标准参照现场检查、非现场检查的指标体系，手段较为单一，标准不够健全，无法完整全面及时掌握支付机构动态信息。

三是第三方支付机构违规乱象频频，监管力度有待加强。第三方支付机构风险管理经验较为欠缺、安全意识较弱或缺失，部分机构为抢占市场份额，或多或少存在违规经营，个别甚至出现“跑路”现象。尽管人民银行采取开具行政处罚罚单、注销支付牌照等方式规范支付市场秩序，但对第三方支付机构的监管仍需通过政策引导、处罚兜底等有机结合，进一步加大监管力度。

四、供给侧改革背景下我国支付清算体系发展建议

(一)加强央行核心引导地位建设，引导各支付服务主体合作

一是央行加强前瞻性和战略性研究，加大金融科技应用和人才储备，不断加强核心引导地位建设。建议成立专门机构加大前瞻性和战略性研究，制定科学合理的整体规划以及详实的发展路径，增强风险预判和超前布局能力，充分发挥核心引导作用。改革支付服务组织的供给侧，在坚持主体地位的前提下，统筹市场要素满足最终用户个性化需求，即人民银行负责集中处理大额支付业务，允许具备资质的资本参与零售支付业务的直接运营。深化研究并稳妥推进金融科技在央行支付清算相关领域的规模化运用。同时，加强支付清算人才队伍建设，参照互联网与金融科技行业合理提高薪酬待遇，加大对优秀人才的吸引力度。

二是引导各支付服务主体加强合作，不断提高，形成发展合力。人民银行制定政策、建立机制引导各支付服务主体扬长避短，形成支付清算体系稳健发展合力。传统金融机构借鉴第三方支付机构在紧贴市场需求、优化金融产品、加大创新力度等方面的有效做法与经验；第三方支付机构向传统金融机构学习风险管理与防控。

同时，各支付服务主体均应深入调研用户个性化需求，推出更契合用户需求的金融产品，不断提高客户体验满意度；持续加大支付业务的创新研究，丰富支付场景，打造更安全便捷的特色支付业务，实现个性化、差异化的支付服务，丰富支付清算市场的服务供给。

(二)培养传统支付工具有效市场需求，加强新兴支付工具建设

一是不断提升传统支付工具的便捷性高效性，培养有效市场需求。在确保安全性的前提下，建议人民银行对传统支付工具的支付流程、支付规则、用户准入等进行适应性调整并提升支付效率，培养传统支付工具的有效市场需求。例如：大力加强社会信用环境建设，促使支票实现“见票即兑”；引导商业银行适度降低特定人群、弱势群体办理信用的门槛，扩大信用卡的推广，有效帮助特定群体远离“校园贷”、“不良贷”。

二是加强新兴支付工具的安全性和合规性建设。第一，加强安全性建设。推广和普及新兴支付工具时兼顾便捷性与安全性，杜绝安全漏洞；提高应对网络侵入的防范水平，加强支付账户安全风险提示。第二，规范内部管理，加强用户隐私信息保护。采用安全高效的加密技术保护用户隐私信息；通过分级设置、多签等手段加强内部管理，并对泄露用户信息的人员加大惩罚力度，提高犯罪成本。第三，加强用户准入管理。严格落实支付账户实名制等监管制度，规范用户注册流程，有效保证支付账户的真实性。

三是改善支付环境，保障特殊群体的支付需求。第一，人民银行应保障用户使用现金支付的合法诉求，强制要求所有商户均能受理现金结算。第二，人民银行应加强同相关部门协调，完善基础通信设施建设，增加经济落后地区人们使用新兴支付工具的意愿，并鼓励第三方支付机构结合老年人等弱势群体的使用习惯，开发出简单易用的支付工具。

(三)加大技术创新，提高央行对支付基础设施建设的引导作用

一是加大技术创新，提高央行支付系统并行处理能力。人民银行应充分研究并解决大数据、云计算等技术应用于央行支付系统可能存在的安全、稳定性问题，采用试点示范、逐步推广的策略，探索使用新兴技术改进央行支付系统架构，持续优化算法实现，不断提升系统并行处理能力。

二是提高运维自动化水平，严控操作风险。人民银行应加大自动化运维工具的应用和推广，有效减少人工参与环节，降低操作风险，优化央行支付系统架构，提高在线维护支持力度，使央行支付系统“多中心”具备随时“一键切换”的应急处理能力。

三是有效挖掘支付交易数据价值，加大政策信息支持力度。人民银行应加大对支付系统交易数据有价值信息的获取、分析、运用力度，建立科学有效的数学模型，获取行业发展趋势、区域经济活跃程度、用户支付行为模式等信息，为政策制定、打击犯罪提供信息支持。

(四)完善支付监督管理顶层设计，创新监管手段

一是完善支付清算法律法规建设，筑牢防范支付风险安全底线。第一，集中梳理现有法律法规及经验，完善现有法律法规，调整、修订或废止不符实际的相关规定。第二，加强统筹规划和总体协调，建立前瞻性强、体系完备的整体框架并指导具体法律法规的制定，加强对监管边缘地带、空白地带的监管。

二是加强协调监管，创新监管手段。建立运转顺畅的监管沟通协调机制，实现监管范围全覆盖。不断创新监管方式，丰富监管手段。完善现场检查、非现场检查指标体系，有效覆盖风险点，构建具有动态监管功能的电子化监控系统，确保监管机构在识别和应对支付风险上更主动，切实有效防范和化解支付风险，增强监管力度。

三是加强规范引导，促进行业自律。第一，人民银行合理提高支付市场准入标准，引入定期考核机制加强对支付机构风险防控能力和人员素质考察，推动支付机构提质优化，引导建立成熟的风险防控体系。第二，加大对违规经营的支付机构惩处力度，对严重扰乱支付清算市场秩序、造成消费者财产重大损失的支付机构执行强制退出机制，同时将责任人的行为录入征信系统，不断强化支付机构责任人的主体责任意识，促进行业自律。