陕西安康推进生态文明体制改革探索

◎李红娟

党的十九大报告把“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，并提出在2035年“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”，将生态文明建设推上了决策、战略、实践和发展的新高度。在国家进行经济生态化发展转型的重要历史时刻，陕西省安康市把生态文明体制改革作为引领性、综合性、创新性的工作来抓，先后创新出台了一批务实高效的推进措施，涌现出一批亮点纷呈的改革典型，走出了一条经济持续发展、人民逐渐富裕、生态更加美丽的新路子，打造了生态文明体制改革“安康模式”。

案例

1.“飞地经济”开启生态发展新模式

安康市连片成规模、适宜于发展工业的土地尤为短缺。为突破这一瓶颈，2013年安康市提出“全域安康”理念，在受保护的2.15万平方公里外，探索“飞地经济”的发展模式。

（1）制定发展政策。将“飞地经济”工作纳入市委、市政府重点工作进行单项考核专项督查，出台发展“飞地经济”指导意见。制定出台“飞地经济”发展暂行办法，明确项目布局、市场准入、信贷融资、财政支持及土地保障等24条支持政策。

（2）优化空间格局。实行“点上开发、面上保护”，把宁陕、紫阳、岚皋、镇坪、白河五个限制开发国家贫困县重大产业项目，向重点开发区域且条件较好的国家级高新技术产业开发区和恒口统筹城乡一体化发展综合配套改革实验区集中，形成限制开发区域和重点开发区域资源共享、优势互补、互利共赢的发展局面。

（3）创新发展机制。从制度层面明确“飞出地”与“飞入地”在“飞地经济”发展中的责任分担、财税收入和产值统计考核等利益分配，保障合作县区之间双赢，调动“飞出地”“飞入地”积极性。通过合作建立“飞地经济”园区，实现劳动力就近有序就业，增加了城镇劳动力收入，增强了城镇人口聚集能力。

2.“社区工厂”承载就地就业新路径

安康在推动脱贫攻坚工作中，探索实践“新社区+新工厂+贫困户”就业扶贫新模式，走出了一条“兴办新社区工厂，助推精准扶贫”的新路子。

（1）统筹安排，打造就业扶贫新思路。安康政府在充分调研的基础上，明确新社区工厂的标准并制定相关扶持政策。将移民搬迁与建设农业园区、产业园区、新社区工厂及发展劳务经济紧密结合，扩大产业规模、扩增用工需求、扩容就业岗位，切实做到既让群众搬得出，更让他们稳得住、能致富。

（2）政策激励，培育就业扶贫新动力。在全市设立创业就业基金，主要用于重点群体创业一次性开业补贴及新社区工厂资金补贴等项目。

（3）精准招商，壮大就业扶贫新主体。立足就业导向，坚守安全环保底线，围绕劳动密集型手工业加工项目，搭建平台、筑巢引凤，坚持“量身定做”，实施精准招商。企业落地后，坚持“总部建在园区，车间建在社区”，形成了厂房式、门面式以及居家合作式等灵活办厂方式，方便群众就近就地就业，保障持续稳定增收。

（4）优化服务，提供就业扶贫新保障。大力培育、全力支持小微企业，为新社区工厂提供全方位服务，帮助企业加快成长、做大做优，不断增强吸纳群众就业和促进地方发展的能力。

3.移民搬迁成为统筹城乡发展的总引擎

自然灾害多、贫困程度深、生态责任重、发展差距大是安康的最大市情。把散居在中高山地的群众搬迁到城镇、中心村集中安置，可以从源头上解决生态保护难题。同时，移民搬迁还可以优化人口布局、转变生产生活方式，实现全面协调可持续发展。

（1）通过推进集中安置，实现了土地利用最大化，有效减少了人类生产生活对生态环境的破坏，达到恢复保护生态环境的目的。

（2）完善配套，集中预防。把基础设施和公共服务配套作为搬迁群众“搬得出、稳得住”的重要保障，把集中安置社区垃圾污水治理作为保护生态环境促进人与社会和谐发展的重要途径，与集中安置房建设同步规划、一体建设。将搬迁安置社区环卫设施治理项目与区域经济社会发展、避灾扶贫搬迁和环境综合治理等规划相衔接，通过整合各类项目、捆绑资金，集中搞好搬迁安置社区环境治理。

（3）腾退复垦，恢复生态。按照土地增减挂钩、占补平衡有关要求，把移民搬迁安置房建设与旧宅腾退复垦工作同安排、同部署。坚持搬迁协议与腾退协议同步签订，对避灾户落实“即搬即拆”要求，对其他搬迁户按照最长不超过三年过渡期的要求，全面开展旧宅腾退及复垦工作。

问题

1.统筹综合配套不够

当前，安康正面临着难得的发展机遇，既有中央层面和省级层面各类利好叠加的政策机遇，又有深化改革增添的内生动力，同时也面临着市场需求倒逼产业转型升级的外在压力。

（1）缺少产业集群。大多数企业均为中小企业，尽管对发展高端产业有足够认识，但囿于起点较低、基础薄弱、研发设计和营销控制能力不强，使得企业竞争力和抗风险能力较弱，生产性服务业完善的格局体系尚未形成。

（2）农业生态循环产业体系不健全，未形成集约化、规模化、标准化、效益型的格局，产加销、贸工农一体化体系也尚未形成。

（3）建设用地指标审批困难。受补充耕地指标不足、耕地占补平衡后备资源不足以及土地报建周期较长等因素制约，经济园区大部分土地仍未取得建设用地批复，严重制约园区建设。

（4）生态文明体制建设配套资金不足。地方财政拮据，项目配套资金筹集困难。信贷机构出现贷大贷强现象，中小企业普遍存在融资难、融资贵问题，特别是一些成长性好的中小企业由于缺乏金融支持，难以在产业升级上迈出更大步伐。

2.生态环境保护制度和补偿机制不健全

生态文明建设的制度不完善、机制不健全、政策不配套和激励不到位的问题在安康还很突出。我国法律法规体系中缺乏针对安康这样既是生物多样性生态功能区也是主体功能区划中的限制开发区，既是南水北调中线工程的重要水源涵养地也是关中、陕北可持续发展的水资源战略支撑地，既是秦巴连片特困区也是陕西省委省政府定位的循环经济集聚区的国家重点生态功能区的生态文明法律政策体系和制度体系，安康地方生态文明立法不够超前主动，缺少目的性和针对性立法调研和立法建议。

补偿主体比较单一，以政府补偿为主，而且生态补偿整体缺乏统一的管理部门，市场主体补偿处于起步阶段；生态保护补偿的持续性、稳定性不足，生态保护补偿大都依托生态建设项目进行，在项目结束后生态保护补偿成为一个难题。

3.监管机制有待创新

环境监管职能分散，权力与责任不对等，环境与发展的综合决策体系不健全。上下级的环境保护监督乏力，地方政府缺乏严格监管的动力。环境监管统管部门与行业主管部门之间存在职能交叉，且缺乏制度化、程序化、规范化的沟通协调机制，导致环境监管实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象，难以实现有效的统一监管。环境违法成本较低，远远低于治理成本。生态环境承载力、环境容量对粗放式经济发展仍有一定的承受空间，虽然在政策层面对生态文明的响应较为积极，但尚未完全转化为企业和公众的自觉行动。环境质量改善的力度、程度和进度与群众的要求仍有较大差距。安康环境管理机构编制数量较少、人员力量不足、人员素质层次不均衡，各部门之间还没有形成多部门执法联动机制，所以，基层生态环境执法力量十分薄弱，普遍存在执法不到位、执法不严的现象。

4.社会参与程度不高

从参与深度看，公众有效介入和影响政府生态决策和执行的能力有限，在参与过程中仍主要是末端参与，在参与效果上仍未实现公众和政府的平等合作和良性互动。我国当前环境立法和法律实施，仍过分强调行政力量掌控作用的发挥，未对公众的常态性监督力量给予足够重视，导致环境保护钓鱼执法、选择执法、寻租执法、滞后执法等执法不公、执法缺位的问题屡禁不止，使环境法律规范的实施走了调、变了样。

5.奖惩考评机制不全

当前，生态建设目标责任制考核存在诸多缺陷。一是考核侧重于环境保护的污染减排指标方面，对生态保护和恢复指标考核偏轻。二是生态文明建设具体行政管理部门在实际工作中缺少联动机制。三是考核指标和责任没有根据经济发展、生态环境状况区别对待。四是在经济和社会发展目标考核中生态建设考核权重偏低，没有执行生态环境损害责任追究制度。五是企业不能从全局战略高度认识生态文明建设的重要性与紧迫性，片面追求经济利益，环境容量和环境承载能力没有得到充分的重视。六是生态文明建设考评与奖惩机制脱节。生态文明建设考核结果没有作为领导干部提拔任用的重要依据，对因决策失误造成重大环境损害的领导干部缺乏有效的问责机制，考核与奖惩形成了“两张皮”，降低了考核的公信力和威慑力，严重影响了干部群众参与考核的积极性，导致一些地区生态文明建设考核工作走过场，流于形式。

建议

1.打造统筹生态文明体制改革升级版

加强生态文明体制改革工作领导小组职能，将生态文明体制改革任务细化分工到各部门，指定部门负责人和联系人，强化对各部门的组织协调和统筹指导。加大监督考核力度，增强各级政府、各部门开展生态文明建设的责任感、积极性和主动性，依法落实表彰奖励制度和责任追究制度，完善激励约束体系。通过动员社会各方面力量，形成市县区镇联动、分级管理、部门配合、上下联动的全区共同推进生态文明建设的强大合力。对安康各类发展功能区划再统筹。围绕改革促发展，对全市的自然资源和发展要素再统筹，管理和服务经济发展的政府职能再整合，指导安康发展的各类规划再统筹整合。建立区域产业联动发展机制，采取统筹规划、高层协商、建立共享平台、召开城市协调论坛等方式，加强与流域市县的联系与合作，建立流域内部协调机制、长期合作机制、信息交流与协作及统筹协商机制。建立区域间信息共享机制。

2.建立完善生态环境保护和补偿机制

完善集体林权制度改革，健全林区经营管理体制。建立健全农业环境保护机制。进一步完善农业废弃物资源化利用等地方性法规和政策，强化农业环境保护机构建设。建立独立的环境监管和行政执法体制，统一监管所有污染物排放。坚持“谁开发、谁利用，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁付费”的制度，按照生态环境保护与生态环境建设并举、与污染防治并重的原则，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源和交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水和地下水等所有纳污介质加强统一监管。推进联合执法、区域执法和交叉执法等执法机制创新，完善污染物排放许可制，建立能源消费强度和消费总量双控制制度，加强全过程节约管理。加大中心城市环境治理投入。积极探索创新机制，多渠道筹措和整合有限的资金。探索建立健全生态补偿机制，运用市场机制降低治污成本，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。按照“谁受益、谁补偿”原则，建立并完善重要水源涵养区的生态补偿机制，并不断扩大补偿范围，逐步将水资源补偿扩展到林业、产业等生态补偿。

3.创新政府监管生态文明建设的体制机制

生态文明建设需要从官方到民间团体，从现实社会到网络舆情的全面监督。尤其针对环保市场的发展不仅需要外在法律、制度的保障，更需要内部的宣传推广和质量监督。开设专题专栏，集中展示生态文明建设的重大成果，广泛征集社会各界对生态建设的意见建议。从财政补贴、污染物排放总量和能源消耗总量指标控制与调剂，用地指标、融资贷款等方面形成政策到位、责任到人、资金到项、管理到底的落地机制，形成生态文明体制改革发展合力。建立生态文明建设项目的绿色服务通道，从项目引进、项目审批到项目落地，政府都应安排专人对项目进行“一站式” 全程服务。充分发挥环境影响评价对资源配置的作用，优化行业产业结构，提升行业发展规划环评，发展循环经济。联合执法机制确保环保部门可与其他生态资源管理部门开展联合执法，严格监管。建议增加基层执法人员编制，设立生态环境监察派驻机构。以健全完善农村环境保护组织领导、目标责任、监督检查和考核问责制度为重点，进一步夯实各级政府特别是行政首长的责任。创新违法环境行为的惩罚手段，采取罚款与完成相应规定社会责任相结合等方法，对于有连续性的违法行为，通过曝光吸引公众关注和监督。

4.构建生态文明社会共同治理大格局

明确公民个人和非政府组织在环境决策参与、监督以及诉讼方面的具体权利，以此为基础坚持全民共治。建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。公众参与制度主要包括生态文明教育制度、全民节约制度、环境信息公布制度和社会监督举报制度。健全和完善公众参与生态文明建设的路径、形式和程序等，并以制度形式为其提供有力保障，如制定环境信息公开与自由获取制度、环境影响评价制度、公众参与决策制度、环境问题投诉制度及环境公益诉讼制度等。参与制度的规范有助于公众参与的合法化，确保公众在生态治理中的全程参与（事前参与、过程参与、事后参与），将公众与政府、企业的生态博弈置于民主制度的框架内，有效实现从传统的暴力式参与向制度化参与的转型。

5.健全生态文明体制改革的考评机制

将能源、水、土地等生态资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系进行严格考核。建立并完善考核评价方法，建立生态文明体制改革创新容错机制，鼓励基层政府和干部大胆改革和创新。建立以绿色GDP为导向的干部政绩考核制度，实现差别化考核与评价。结合不同职能，实现考核标准的具体化，真正使考核方式有侧重、有特色。以扩大考核公开性和透明度为方向，不断创新干部实绩考核评价方式，积极探索建立“民评官”机制，通过组织民主测评、市级领导评价、社会评价及反向测评等形式，建立比较完善的社会评价监督体系。进一步完善年度考核制度，加强对领导班子实绩的分析、评价，加大生态文明建设考核分量。通过建立健全相关配套制度，把生态文明建设和生态文明体制改革考核结果作为干部任免奖惩的重要依据之一，把考核结果与对干部的教育培训和管理监督结合起来，把生态文明建设任务完成情况与财政转移支付、生态补偿资金安排结合起来，尽快让生态文明建设考核由“软约束”变成“硬杠杆”。