爱尔兰香农自由贸易区发展经验探析

文｜海南省外事侨务办公室调研组

爱尔兰香农自由贸易区（Shannon Free Zone）（下称香农自贸区），是世界上第一个利用外资发展加工出口业的经济特区。本文通过分析香农自贸区历史起源、发展经验及现状等，总结其成功经验，探究其对海南建设自贸区（港）的启示。

香农自由贸易区历史起源及发展历程

航空加油服务模式向出口加工贸易模式转变阶段（20世纪40年代至50年代）。爱尔兰利用香农处在美欧大陆中轴线上的优势，于1942年建成香农国际机场，为飞机提供中转停留、补给燃油等服务。1947年，香农机场开设了世界第一家机场免税店，对烟酒销售实施免税政策。20世纪50年代中期，因飞机续航力提升，香农机场在一定程度上丧失了区位优势，单纯依靠为航班加油而带动的经济陷入困境。爱尔兰政府决定在香农成立一个享受特殊税收优惠政策的区域性制造园区，通过发展空港配套产业吸引航空货运业务，以保持机场的国际地位，并创造更多的就业机会。1959年，香农自由空港开发有限责任公司（下称香农开发公司）成立，负责香农地区的全面开发业务。1960年，香农开发公司在机场周边建立了世界上第一个以出口加工为主的免税工业区，成为第一个真正意义上的自贸园区，吸引了日本、美国、荷兰等国的大批外资。当地经济由航班中转加油服务模式成功转型为加工贸易模式。

来料出口加工模式向科技工业转型阶段（20世纪60年代至80年代）。20世纪60至80年代，爱尔兰政府在香农建立了利默里克大学和利默里克工学院等院校，为香农自贸区培养了大量高素质专业劳动力。凭借强大的人才支撑与科研力量，香农自贸区积极引入科技型企业，建立了高新技术公司创新中心和国家科技园，探索科研创新与经济结合的经济模式，实现从劳动密集型向技术密集型的转型升级。

科技工业向信息技术产业升级阶段（20世纪90年代至21世纪初）。进入20世纪90年代，随着全球产业转移以及新兴经济体加大科技创新力度，爱尔兰的企业所得税税率统一降至12.5%，香农开发公司逐步转向发展国际金融、互联网产业等现代服务业和知识经济型产业，实现从科技工业向信息技术产业的转型升级。

信息科技产业向高新科技产业集群发展阶段（21世纪初至今）。本阶段香农自贸区再度调整发展战略，致力于实现产业的多元化、集群化，打造世界级的生活、工作学习和旅游休闲胜地。目前，香农自贸区产业集群主要涵盖航空航天、创新企业孵化、制药与医疗器械制造、国际金融及金融服务保险、国际物流、供应链管理等领域。为打造世界级的航空业聚集区，香农开发公司于2014年5月重组为香农集团，下辖香农机场、香农国际航空服务中心、香农商业地产和香农（文化）遗产四个分支集团，重点发展航空航天、港航交通、旅游管理等产业集群。香农（文化）遗产分集团开发当地特色旅游资源，建立了中世纪城堡探奇、传统音乐舞蹈、民俗公园等文旅产业群，每年吸引游客60多万人次，创汇1500多万欧元。

香农自贸区通过适时调整发展战略，实现多次“重生”并不断发展壮大，由最初的2.43平方公里扩展至中西部5个郡，总面积约1万平方公里，拥有全国最大的多样化企业园。截至2014年，共入驻130多家公司，提供7000多个工作岗位，年销售额超30亿欧元，年产值超6亿欧元。

香农自贸区成功的因素

优越的地理区位。香农坐落于爱尔兰中西部，距首都都柏林200多公里，香农国际机场利用其得天独厚的地理优势，致力建成欧洲至北美的航空枢纽，目前拥有30多条直飞国际航线，发挥着作为连接北美、欧洲及中东的重要交通中转站和区域支线机场的重要作用。

健全的法规体系。爱尔兰根据香农机场和香农自贸区发展需要，制订并逐渐形成了一套明确详尽的法律法规体系。1947年，爱尔兰议会通过了《免关税机场法案》和《免关税机场管理条例》。在香农机场内开办了全球第一家免税商店。在1932年《生产控制法》的基础上，1958年通过的《工业发展（鼓励外部投资）法案》，鼓励利用外资发展出口加工业，为香农自贸区的经济腾飞扫清了法律障碍。1959年实施的《香农自由空港开发有限责任公司法案》，授权香农开发公司全面规划、管理、开发香农自贸区。2014年，《国家机场（香农集团）法案》通过，香农开发公司重组为香农集团，实现了香农自贸区管理体制上的革新。此外，还给予园区内企业各项优惠。

优惠的政策措施。成立之初，香农自贸区主要通过免税优惠吸引外国投资者。这也正是它与早期自由港的重要区别之一。在税收、用地方面，爱尔兰出台了一系列鼓励与促进企业发展的优惠政策，香农成为著名的低税港，吸引了大量外企进驻。跨国企业在香农的实际税负远低于美国和其他欧盟国家，比如英国和美国的企业所得税分别为20%和21%，而香农仅12.5%，并对于来自特定国家和地区的特定收入给予更低税率甚至免税优惠。

充足的人才资源。香农开发公司制定了全国第一个地区工业发展规划，重点发展科技工业。利默里克大学为香农自贸区培养科技和管理人才。1980年，香农设立了欧洲第一个创新中心。1984年，利默里克大学联合香农开发公司建立了爱尔兰第一个国家工业园——利默里克国家科技园，后又陆续建立4个科技园，逐步形成了“香农知识网络”，带动自贸区向高科技、知识型经济迈进。

完善的基础设施。香农一体化综合开发交通、办公设施、水电供应等配套服务，提供健全的基础设施和优质服务。香农自贸区内交通便利，3小时内可通过香农机场到达欧洲几乎所有的主要城市，光纤通信与宽带网络联接欧美主要大城市。

适时调整发展战略。香农自贸区根据不同时期产业发展方向和爱尔兰政府的战略规划，因时制宜、因地制宜，推动区内产业结构转型，使香农自贸区得以持续发展。

香农自贸区对海南自贸区（港）建设的启示

多种产业结合，丰富经济多样性。香农自贸区利用资源、区位优势，顺应世界经济发展趋势，适时调整发展政策和战略，形成了农牧业、航空航天、港航交通、旅游管理四个产业集群。海南自贸区（港）建设要找准战略定位和发展目标，立足全岛建设自由贸易试验区和建设中国特色自由贸易港，打造全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区。不断巩固航空航天、旅游、热带特色农业等传统和主导产业的优势地位，同时向融资租赁、金融基金、医疗健康、航运物流、文化会展、海洋科技、总部经济等新兴板块和领域不断延伸，加快发展高新技术产业，建立高新技术企业培育库，推进海南知识产权综合服务平台和创新创业平台建设，形成多种产业结合、高端产业集聚、辐射带动效应明显的发展格局。

加强人才培养，提供智力支撑。利默里克大学助力香农自贸区建设，培养发展高新技术产业所需人才。自贸区与大学的董事互在对方机构任职，更有利于建立紧密的合作模式，促进科技成果的转化。香农自贸区凭借高学历的劳动力及良好的亲商环境，保持了对外来投资的长期吸引力。海南要依托省内有关高校和学术机构，培养本地人才和劳动力，为自贸区（港）建设提供智力支撑。出台人才政策，创新外籍人才居留和出入境制度，逐步形成“世界级顶尖人才—产业领军人才—海内外高层次人才—企业骨干人才—大学毕业生”金字塔格局的人才招引体系。营造人才成长孵化器，通过创业扶持、项目对接、成果交易等方式，推动创业发展和科技成果转化；为人才提供宜居乐业的综合环境，形成与自贸区（港）发展相匹配的公共配套服务环境。

加强统一规划，深化放管服改革。香农集团是爱尔兰政府控股的集团公司，自负盈亏，严格按照公司机制运作，因此决策更具灵活性。集团还在一定条件下保证贷款，并在投资项目中认购股份。香农自贸区通过成立专业的开发机构全面负责工业、旅游业和农牧业一体化的规划建设和多层次综合开发，实现了区域市场化开发和管理，避免了人力和物力的浪费。企业不需要与政府部门多头联系，简化了办事流程。海南可借鉴香农自贸区经验，成立灵活的自贸区（港）管理组织架构，设立领导小组或管委会，制订和完善各项工作制度。不断优化营商环境，深化商事制度改革，全面推进“证照分离”等“放管服”改革，推动服务创新。完善“不见面审批”政务服务平台各项功能，开通多语平台和窗口，提升国际化、便利化服务水准。强化银税信息互动，推进纳税信用贷款业务，助力企业发展。同时，继续完善公共交通、光纤网络、教育、医疗、住房、办公和企业孵化场所等各项基础设施，夯实活跃经济的基础要素和条件。

完善管理制度，提供法制保障。自贸区（港）建设必须立法先行，实现管理的法制化、科学化。香农自贸区通过立法明文确立各项政策和优惠措施，确保了自贸区各项管理活动“有法可依”，形成良好稳定的营商环境，易被外国投资者接受，增加其投资的信心和安全感。海南自贸区（港）的长期稳定发展也应建立在完备的法律法规基础之上。要充分利用授权性立法和职权性立法，探索建立一套完整的自贸区（港）法律、规范，加快建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的规则体系。加大涉外知识产权的行政执法和刑事司法保护力度，建立与国际接轨、统一的知识产权管理执法体制；规范涉外司法和行政执法，进一步提高涉外民事、商事争议纠纷处理和仲裁能力，依法保障外商的各项合法权益；增强严格依法履行职责、严格按程序执法的意识，推进政府服务法治化、标准化、透明化。

发挥海空优势，打造海空良港。爱尔兰一直致力于将香农自贸区打造成连接欧美的海空枢纽。它的实质是以航空港为特征的自由港的陆域拓展，依托机场便利的运输条件和巨大的人流、物流，形成空港配套服务业、临空型制造业产业集群等。随着北极航线的开通，香农集团计划利用无需绕道地中海的航线优势，将福因斯港建成大型货船的区域转运分流中心。海南可借鉴香农自贸区经验，大力发展空港经济，形成以临空产业为主导、多种产业有机关联的产业集群；深化空域精细化管理改革，增加境外直航航线；有序推进“四方五港”整合建设和转型发展，推进港口资源整合和琼州海峡港航一体化，大幅提高与东盟沿海国家集装箱航线覆盖率，利用四大机场和五大港口打造区域港航枢纽，带动海空良港产业群的发展，打造高端服务型国际航运中心和世界级邮轮码头。

利用侨务资源，吸引优秀外资。香农自贸区国外投资超过90%来自欧美，其中美国投资超过50%。美国爱尔兰裔人口4100万，相当于爱尔兰人口的近十倍。爱尔兰与美国的天然联系以及作为欧元区国家、背靠欧盟大市场的地位，使很多美国公司优先考虑来此投资。2010年，香农国际机场成为美国本土以外第一个拥有美国海关和边境保护局清关设施和清关服务的机场。从香农出发或是转机的旅客可在机场完成清关，到达美国后可直接出关，极大方便了企业办理出口美国的各种手续。海南有390多万琼籍华人华侨旅居在世界59个国家和地区，其中很多是政、商、学界精英，拥有雄厚的资本、宽广的人脉及成熟的商业网络，通晓多国语言，熟悉住在国的社会规则、法律、市场信息和商业规范。海南在自贸区（港）建设中，要全方位开展国际化招商，邀请知名侨商、华商来琼投资兴业，发挥其桥梁纽带、融通传播、创业创新和智力支撑等重要作用。

调整更新战略，避免同质竞争。自贸区的主要优势是“境内关外”所享受的关税豁免、税收优惠和审批便利等，但这项政策易被其他自贸区复制，形成同质化竞争。香农自贸区制定不同阶段的发展战略，推动产业结构的转型升级，被誉为“区域性开发的成功典范”。海南自贸区（港）建设也应以制度创新为核心，做好风险防控，解放思想、先行先试。省内要加强统筹、错位发展、整体联动、相互促进，既要向上海、广东等国内自贸区学习借鉴，也要结合本地实际，探索信息交换机制，避免同质化发展路径，促进我国自贸区的协同开放，形成海南全面开放新格局。同时，以供给侧结构性改革为主线，重视发挥科技创新的支撑和引领作用，加快培育发展新动能和竞争新优势。

学习国际经验，加强交流合作。2014年5月，香农自贸区联合阿联酋迪拜机场自贸区、西班牙巴塞罗那自贸区等发起了世界自由区组织，旨在为各国自贸区的发展提供交流合作平台，并提供教育培训等服务，协助提升管理运营水平，组织成员包括上海自贸区等在内的100多个世界各地的自贸区。建议海南加强与知名自贸区的交流合作，通过加入世界自由区组织等方式，积极推进与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家和地区在金融、人才、国际产能和建设能力等方面合作，通过借鉴自贸区的管理运营经验，掌握新兴领域的发展趋势，抢占产业发展先机。