部分国家监察体制及其运转情况

文/陆 颖

党的十九大报告提出:“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”中共中央办公厅2016年印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。本文梳理了一些西方国家在国家监察制度建设领域的有效做法和经验，为我国各级监察委员会的组建和运转提供参考。

瑞典的议会行政监察制度

瑞典是最早设立监察员制度的国家，建立目的在于“监督法律法规的执行，限制国家机关及其工作人员不合法、不公平的行为，以完善行政管理，促进依法行政，保障公民的合法权益”。瑞典议会行政监察专员制度已被全球120多个国家复制、模仿。

监察机构及其人员组成

瑞典议会依法在具有杰出法律才能、秉性正直，且为议会中各党派所接受的人士中选举产生4名行政监察专员，组成议会行政监察专员公署。除4名监察专员外，该公署还设立有60名工作人员。监察专员一般出身于法官和律师，每届任期4年，至多连任两届。任职期间，监察专员享受最高法院法官的待遇，除议会外，任何机构和个人均无权罢免。

监察机构及其人员职责

瑞典议会监察专员公署受理控告国家机关及其工作人员的申诉案件,并有权进行调查、视察、提出批评和建议乃至提起公诉。

瑞典法律赋予议会监察专员的权力主要有调查权、视察权、建议权和起诉权四项。监察专员在行使监察权力时，通常采用突击视察的方式，就所发现的问题向政府提出建议以兹改进。瑞典法律规定，监察员每年在全国各地视察的时间不得少于30个工作日。此外，监察专员也可以通过新闻媒介报道、政府工作报告以及公民的申诉控告等多种途径发现有关部门存在的问题，并在认为必要时对之展开调查。

监察范围

监察专员的监察对象主要为中央和地方的行政、司法机关及其公务人员。受行政机关委托代行其实际事务的雇员、非正式职员也属于监察范围。不在监察范围内的公务人员主要有：议会议员、议会秘书处的职员、议会诉愿部职员、议会秘书长、中央银行政策委员、大法官和地方议会议员等。

监督监察者

瑞典议会还设立了宪法特别委员会，对监察专员的公务行为进行有效监督。如果该委员会对监察专员的行为不满意，议会可以罢免监察专员。

英国的议会行政监察制度

英国在1967年通过了《议会行政监察专员法》，建立了议会行政监察专员公署。1969年，英国又将议会行政监察专员制度由中央推广到地方，形成了较完备的地方行政监察专员体制。此后，英国又设立了议会财政监察专员、卫生监察专员、警察监察专员等其他行政监察专员。

监察机构及其人员组成

英国的议会行政监察专员由首相提名，国王任命，独立于政府，只向议会负责。专员终身任职，直到65岁退休，在职期间享有最高法官的待遇，只有发生严重不法行为时，由议会弹劾才能免其职。

监察专员的办公机构为隶属于议会、且设在议会内部的专员公署。监察专员为首长，另外还有一名副监察专员，任命四位组长，配有61名工作人员。

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监察专员的职责

英国行政监察专员主要受理由下议院转送的申诉材料并进行调查。履行公务时拥有调查、批评、建议、公开调查结果权等权力。监察专员在调查取证时，具有高等法院的全部权力，对于妨碍调查工作的人可以要求高等法院判处其藐视法院罪。除内阁文件外，任何证据必须对监察专员公开。行政监察专员可以不顾法院管辖权存在，对向他申诉的案件直接调查。监察专员有权建议侵害方（行政机关或工作人员）提供补偿或修改原有行政决定，但不能推翻行政机关决定。

监察范围

监察专员主要受理由下议院转送的申诉材料并进行调查。但是如果受害人直接向监察专员提出申诉，监察专员可以将申诉案件送交有关议员征求意见，再转送给监察专员。调查范围包括100个中央政府部门和公共事务部门。一般调查限于公民因中央政府各部门的不良行政行为或管理不善使权益受到侵害时的申诉。监察专员对于管辖范围内的案件是否展开调查有很大的自由决定权。

监督监察者

英国议会设立了11人特别委员会，专门协调和管理专员公署的工作，对监察专员进行督促。如果监察专员有严重违法行为，议会两院可以罢免其职务。

澳大利亚的行政监察制度

澳大利亚的行政监察制度在1977年才正式建立。澳大利亚在联邦层面和各州层面均设有监察专员，虽然产生方式有所差异，但其职能十分相近。

监察机构及其人员组成

州和自治区政府的监察专员则由州长（自治区领地总理）提名，议会任命，并向议会报告工作。联邦监察专员及州（自治区领地）政府监察专员之间不存在隶属和领导关系。

监察专员的职责

联邦监察专员有权调查的事件范围很广。调查人员有权要求政府官员出示文件、回答问题。如果调查人员认为政府部门采取的行动有缺陷，可以建议这个部门作出解释或提出道歉、改变决定或支付赔偿金。如果其建议得不到采纳，有关部门拒不采取适当的纠正行为，监察专员可以采取进一步措施，包括向总理提出报告并请求其干预，但最严厉的手段是向两院议长提出报告并进行陈述。但是监察专员不能强制有关部门实施其建议，也无权直接取消某行政决定或行为而代之以自己的意见。

监察范围

联邦监察专员主要负责调查对联邦政府部门提出的投诉以及对社会保障机构、移民、税务、联邦警察、联邦海关等部门提出的投诉，无权调查针对政治家、法庭、州政府或地方政府部门、个人或公司的投诉。

波兰的国家行政监察体制

在中东欧国家中,波兰的国家行政监察体制较为完备。

监察机构的组成

波兰的最高行政监察机构是最高监察院。1989年之后，最高监察院的独立性和职能得到了空前加强，成为监督国家工作人员和议会议员的权威机构。最高监察院由议会直接任命和领导，并只对议会负责,是一个独立于总统和政府的国家监督机构，不受任何党派或部门干预。最高监察院院长由议会任命。议会每四年大选一次，但监察院组成人员的任期则为五年，不受政府更迭影响，且不受议会大选结果影响。

除最高监察院以外,政府各部门还有另一个层面的监督机构——由主管领导设立的部门内部监察机构。它不属于最高监察院领导，而是由部长直接领导。

监察机构的职责

最高监察院的根本宗旨是监督国家领导人是否渎职，有无违法乱纪行为。其工作量的10%-15%为议会委托，其余85%-90%由自己确定。总统和总理可以委托其完成某项监督任务，要求其提出调查结论、作出汇报，但无权命令其完成某项工作。最高监察院内设17个专门机构，负责对包括中央政府及其各部、署、委在内的国家行政机构按照有关法律进行监督。最高监察院权某个国家行政部门、各部部长实行不定期监察和审计，任何部门和个人不得拒绝和刁难。最高监察院还向全国16个省派出分支机构，分支机构只对最高监察院负责。这种派出机构既接受最高监察院布置的任务，也可自己主动对某一专题和某位担任领导职务的国家公务员进行监督。

政府各部门内的监察机构也可以接受最高监察院布置的任务。它们同最高监察院只有业务关系，没有从属关系。各部监察机构在完成最高监察院布置的任务时，所需费用仍由该部行政经费支出。

监察范围

最高监察院监察的范围包括:政府各部及各级行政机构，国家金融机构，国家法人和经济单位，各中央局和地方乡级以上行政机构，以及从属于国家行政机构的各职能部门、经济管理部门和企事业单位。