立法中的参与主体及其角色定位分析

□张明敏

任何一项立法都不是静态的，而是按照法定程序运行的具有阶段性、关联性、完整性的有序活动过程，一般包括立法准备阶段、由法案到法阶段、立法完善阶段，而且立法不是由单一主体来完成的，是一个多方参与的动态博弈过程。特别在当今由于社会经济结构的变革而形成的利益多元化大背景下，立法已经不可能是单一主体的意志贯彻，而是融入了不同个人、不同所有制企业、不同地方和不同政府部门等的利益诉求，它们在立法的过程中都试图将自己的利益通过立法加以反映或确认，多元利益主体共同参与立法过程的局面已经形成。结合我国多年立法实践，除了立法机构外，还有其他多个主体参与，主要有党委（组）、政府、司法机关、利益团体、专家学者及社会公众等参与立法过程。立法的本质是利益调整，能否妥善处理好各种利益关系，是立法能否顺利进行、立法后能否顺利实施的关键。因此，厘清立法过程中各个参与主体及其角色定位，对于完善立法工作机制和程序，推进科学立法、民主立法，提高立法质量具有重要意义。

一、党委（组）

改革开放以来我国立法的巨大成就，都是在党的领导下取得的。习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂。”坚持党对立法工作的领导，切实把党的领导贯彻到立法工作的全过程，是我国立法工作必须遵循的重大政治原则，也是我国立法工作不断取得新成绩、实现新发展的基本经验。党对立法工作的领导，是以党中央和中央办公厅印发的三个重要文件为依据。从历年的全国人大常委会工作报告、立法规划文件和立法工作机制可以看出，全国人大的立法工作始终紧紧围绕党中央的战略部署进行统筹安排，按照党中央确定的立法工作目标任务，科学研究制定修改立法规划计划，坚持重大立法项目和立法中的重大问题向党中央请示报告制度，对重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事项，都及时向党中央请示汇报，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。为进一步完善党对立法工作的领导，将党中央的指示要求贯彻落实到立法工作中，2016年，党中央总结多年来党领导立法的工作经验，专门修订出台了《关于加强党领导立法工作的意见》，为立法工作更好地坚持党的领导提供了重要遵循。意见印发以来，得到各级党组织的有效实施。党的十八大以来，凡涉及重大立法事项，如修改宪法、立法法，制定民法总则、监察法等，全国人大常委会都以党组名义向中央报送请示，形成了立法工作重大立法项目和重大问题向党中央请示报告的常态化、制度化机制。

二、人大及其常委会

根据宪法、立法法等规定，全国人大及其常委会，省、自治区、直辖市以及设区的市的人大及其常委会，民族自治地方的人民代表大会是我国法定的立法机构，承担立法的起草、论证、协调、审议、表决、废止等职责，在立法中发挥主导作用。立法机构是民意法制化的委托机构，在立法过程中应把自己定位在公共利益基点上，保持一个相对中立的地位，能够从长远出发协调各方利益，在利害相关人、专家意见、一般民意之间寻求与维持平衡，使各种利益得到和谐共处，并考虑到理性、正义这些普遍原则，然后以其为基础制定规则，确保不同的利益得以平等且真实地表达、博弈，进而在可接受的妥协和平衡基础上形成大多数人共同意志，而绝不能把参赛者与仲裁者的职责一并承担。同时，在立法过程中，立法机构要以利益中立者的立场审视那些不同的利益诉争，宽容地吸纳不同利益主体的意见，做到“兼听则明”“不偏不倚”。此外，立法机构必须坚持科学立法，不能代替社会作出抉择，否则社会发展过程中出现的问题和责任集中反弹到政府身上，政府就难以充分协调利益群体之间的利益摩擦和冲突，并且很可能会陷入其中难以自拔。这既是立法机构义不容辞的责任，也是民主法治水平高低的标志。美国“宪法之父”麦迪逊曾指出，“管理这各种各样、又互不相容的利益集团，是现代立法的主要任务”。

三、政府及其有关部门

政府作为国家权力机关的执行机关，是实施法律法规的主要主体。因此，在立法过程中也要起到至关重要作用。一是对立法规划提出意见建议。根据经济社会发展和民主法治建设的需要，对人大常委会编制的立法规划和年度立法计划提出意见建议。二是提出立法议案。在国家层面上，国务院向全国人大常委会提出立法议案，列席全国人大常委会审议法律草案；在地方层面上，人民政府可以向本级人民代表大会、人民代表大会常务委员会提出属于本级人民代表大会职权范围内的立法议案，并列席法规的审议。三是制定行政法规、部门规章和法律法规的配套文件。这主要根据法律法规的授权，即法律法规授权政府制定法规的实施细则或者某项制度的具体实施办法。四是提出清理法律法规的建议。虽然法律对政府在立法过程中的权利与义务都作了相关规定，但在立法实践中，政府的权力已经远远地超出了其职责范围，逐渐形成“政府主导立法”局面，各“有关部门”也认识到，仅从政策层面进行权力和利益的分配，将缺乏合法性依据。因此，各“有关部门”转而争取立法的主导权，通过相关立法保障本部门或者集团利益的“合理化”与利益最大化，各“有关部门”在立法中更多地追求部门局部利益，“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的现象广泛存在，特别是涉及行政许可和行政审批的权限划分，各“有关部门”更是不遗余力地争取部门利益的最大化，从而导致国家公权力与公民权利之间的失衡。

四、司法机关

法院、检察院作为法律法规实施的重要主体，在立法中的作用主要体现在最高人民法院、最高人民检察院的司法解释权和法律法规解释、法律法规清理的建议权。具体来说，最高人民法院、最高人民检察院有权对全国人大及其常委会制定的与法院、检察院职责有关的法律提出意见建议或者提出法律草案稿；最高人民法院、最高人民检察院可根据法律赋予的职权，对审判检察工作中具体应用法律作具有普遍司法效力的解释。但是在审判检察工作实践中，最高人民法院、最高人民检察院的司法解释的适用有时凌驾于法律之上，在一定程度上破坏了法治统一和损害了法律权威。

五、利益团体（集团）

我国的社会阶层结构已发生深刻变革，原先利益层次简单稳固的状态被打破，除了原有的工人、农民、知识分子阶层以外，还出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织从业人员、自由职业人员等六大新的社会阶层。社会新阶层的利益诉求不但在加大、增多和交叉，而且通过不断地利益分化，正在逐步结成众多、复杂且力量对比不一的利益团体或者利益集团。关键一点，这些利益团体（集团）敏锐地觉察到了立法对利益、社会财富分配的决定性作用。因此，各个利益团体（集团）纷纷主动介入立法过程，力图通过参与立法过程分一杯羹。这些利益团体（集团）通过本团体（集团）的精英人物、人际关系网络和媒体呼吁、施压性集体行动，采取说服、参与甚至贿赂、操纵选举等方式影响公共决策，以获取自身利益的最大化。这些利益团体（集团）成员众多、精英人物多、资金雄厚、与决策者关系密切，往往通过特定渠道反映自己的意见和利益诉求，他们的意见被采纳的程度一般高于普通公众的意见。例如，在物权法起草、审议的过程中，全国各地广大住宅小区业主委员会发挥了很大能量。

六、社会公众

公众参与立法已经成为我国立法工作的一项重要制度。一方面，公民有权对法律草案发表看法、提出意见；另一方面，公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，应通过开放的途径从公众和利害相关人获取信息、听取意见，并应当与社会公众反馈互动。2000年颁布的立法法，进一步将公众参与制度引入立法程序，规定“保障人民通过多种途径参与立法活动”，在立法程序的规定中又明确要求“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见”，“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见”。立法法颁布后，地方立法中公众参与立法得到了更加迅速的发展。各地具有立法权的人大及其常委会纷纷制定和完善地方立法条例、地方立法程序规定、地方立法听证办法等，将法规草案公布制度、公民旁听制度、立法问卷调查制度、立法项目征集制度、立法听证制度等纳入地方性法规的立法程序中。社会公众是法律规范的主要对象，也是行政管理的相对人，他们应该是立法决策过程中需要予以特别关注的对象，但是由于他们在代表机构里缺乏代言人，很多情况下他们表达利益诉求的声音没有得到足够的重视。当前在立法实践中主要通过公民旁听常委会会议审议，在媒体上公布法规草案征求意见，召开立法座谈会、立法论证会、立法听证会等途径和方式听取社会公众的意见，但是在信息不对称的情况下，他们在立法利益博弈中处于最劣势的位置，媒体上缺少他们的意见和声音，在涉及其利益时缺乏有效的意志表达渠道，这导致在一些立法中其利益得不到有效保护。自然地，在法律实施过程中，在本性上是“使自我满足最大化的理性主体”的法律接受体（社会公众）内心有种天然的抵触情绪，法律实施效果大打折扣。

七、专家学者

立法工作者面对的社会问题日益复杂，立法工作者本身也不可能具备各个方面的专业技术知识，尤其是一些专业性、技术性很强的专项立法。因此，聘请相关领域的专家参与立法已是常态做法。现在，全国人大常委会和省、直辖市、自治区人大常委会都普遍建立了立法咨询员制度或者设立了专家咨询库，邀请专家学者担任立法咨询员，这使得专家学者在立法中具有了较大的“话语权”。专家学者知识面广，议事能力强，不是立法的直接利益相关方，既可以从专业的角度为立法提供智力支持，也可以从“去利益化”的立场为立法提供社会理性和良知的参考。但是在立法实践中存在的一些问题不容忽视：专家学者是一个特定的群体，与社会普通公众联系不多，不一定能够完全代表普通公众的利益和社会的广泛共识；立法咨询员主要以法学专家为主，因而对经济、政治、社会、文化等其他领域专家的意见听取得不够充分；部分专家学者还可能是特定利益群体的代言人，其立场需要甄别。

八、新闻媒体

在互联网+时代，新闻媒体是社会的瞭望哨，也是社会舆论的引导者。面对厚厚的法律法规草案文本，普通公民既看不过来，也难以看出门道，这就需要新闻媒体的敏锐发现和通俗转达。然而，有的新闻媒体为了吸引眼球，或者因为记者法律功底不够，在对法律法规草案的报道中时不时出现断章取义的行为，一番热炒、热评后才发现摆了乌龙。有的甚至因为媒体误读，影响到法律法规的出台或执行。因此，引导博弈、呈现争议是媒体的职责，更需要媒体及时理性、客观准确、生动形象地去解读法律法规草案。