国际移民的新形势及其安全挑战*

陈积敏

[内容提要] 当前，国际移民问题日益突出。国际移民数量继续增加，流向多元化但仍比较集中，在性别比例上基本均衡且多为适龄劳动人口。其中，国际非法移民形势总体稳定，但结构更加复杂，身份亦趋模糊。国际难民问题形势严峻，难民保护与治理机制成为国际社会关注的焦点。国际移民尤其是不规则移民引发了重大安全挑战，主要涉及国土安全、公共安全与文化安全三大方面。国际移民对安全的影响是客观存在的，也有主观建构的成分。从应对视角看，正确认识国际移民问题，构建科学的移民政策体系，发挥好国家治理、区域治理与全球治理的互补作用，实现国际移民安全、规范、有序、可循环的跨国流动是题中应有之义。

国际移民是当前国际社会交流互动的一个重要体现，展示了人类社会发展与进步的力量。它既是全球化的结果，同时也推动了全球化的深度发展，“跟金融、商业、观念或信息等流动性一样，不断增长的跨境人口流动潮是全球化强化最可信赖的一个指标”。①IOM, World Migration Report 2003, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2003_1.pdf.(上网时间：2018年8月20日)与此同时，国际移民所带来的安全挑战也日益引起人们的关注，并成为全球移民治理的重要议题。国际移民的影响绝不仅仅局限于个别国家或区域，而是已经辐射到全球范围。因而，国际移民治理已成为全球治理体系的重要组成部分，进而成为全球治理格局演化中不可忽视的重大课题。

一

当今世界，各国之间联系日益广泛、紧密，相互依赖明显增强；人员流动更加频繁，移民问题因此呈现出鲜明的时代特点。

(一)国际移民数量大增，流向多元化且仍比较集中，在性别比例上基本均衡且多为适龄劳动人口。全球移民数量2017年达到2.58亿，2015年为2.48亿，2010年2.2亿，2000年1.73亿，反映当今世界人口跨境流动的强劲势头。但是，移民人数占总人口的比重未见明显提高，1990年为2.9%，2013年3.2%，2017年为3.4%。②UN, International Migration Report 2017: Highlights, http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2017_Highlights.pdf.(上网时间：2018年8月20日)国际移民流向更加多元，既有从发展中国家向发达国家流动(南北流动)，也有发展中国家之间的流动(南南流动)，还有从发达国家向发展中国家的流动(北南流动)，其中南北流动与南南流动是主要形式。③UN, International Migration Report 2013, http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/migration/migrationreport2013/Full_Document_final.pdf.(上网时间：2018年8月16日)从分布上看，国际移民仍呈现集中性特点。2015年，国际移民的大多数(67%)生活在20个国家，美国占比最大，达到19%。[注]UN, International Migration Report 2015: Highlights, http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2015_Highlights.pdf.(上网时间：2018年8月19日)这一态势在2017年没有变化。从移民人口占国家总人口比例看，发达国家仍明显高于发展中国家。2017年，国际移民的64%生活在发达国家，生活在中低收入国家的为36%。与2000年相比，前者比重略有上升，而后者则呈降势。同时，高收入国家吸收了更多的新近国际移民，2000～2017年新增国际移民中的75%进入到高收入国家。国际移民的性别比例基本均衡，女性移民比例相对稍低(2017年为48.4%)。移民多属于适龄劳动人口，其年龄中位数2017年为39.2岁，稍高于2000年的38岁。[注]UN, International Migration Report 2017: Highlights.

近年来，世界经济全球化发展遭遇挫折，一些国家的移民政策收紧，但全球移民数量仍在增长。同时，国家之间的经济增长、全球人口增长与分布之间仍不平衡，由此引发劳动力、资源的供需不平衡等问题，人口的跨境流动是调配资源、解决问题的重要手段。颇为吊诡的是，劳动力资源的不均衡分布，尤其是发展中国家处于“移民赤字”状态，大量的“人才流失”现象可能会进一步造成全球发展失衡，并进而令国际移民长期处于不对称流动状态。

(二)国际非法移民形势总体稳定，但结构更为复杂，身份亦趋模糊。非法移民是一个非常特殊的群体，具有高度隐蔽性、极强流动性与灵活性等特点，因而有关评估难以全面而精确。比较可行的是，选取具有代表性的国家开展个案研究，可在一定程度上反映国际非法移民发展的总体状况与特点。美国作为世界上最主要的非法移民目的国以及拥有最多数量非法移民的国家，作为研究样本再合适不过。进入新世纪以后，美国非法移民的数量持续走高，2007年达到顶峰后至2009年间呈降势，2010～2015年非法移民数量保持基本稳定；2015年降到2007年以来的新低点，约1100万人，占总人口数的3.4%，比2007年高峰时下降了0.6个百分点。[注]Jens Manuel Krogstad, Jeffrey Passel and D’Vera Cohn, “5 facts about illegal immigration in the U.S.,” http://www.pewresearch.org/fact-tank/2017/04/27/5-facts-about-illegal-immigration-in-the-u-s/. (上网时间：2018年11月17日)这种下降势头的一个主要原因是墨西哥籍非法移民大量减少。据皮尤研究中心估算，美国的墨西哥籍非法移民数量从2007年的690万人下降到2014年的580万人，2015、2016年又降到560万人。[注]同上注。墨西哥籍非法移民的减少有其结构性原因，即墨西哥人口出生率下降以及经济发展向好。墨西哥育龄妇女平均生育孩子数量1970～1975年为6.5个，2010～2015年间减至2.2个。同时，随着墨西哥经济前景向好，墨西哥人均收入水平也有较大提升，2011年达到13245美元。很多在美的墨西哥籍非法移民愿意回国就业，而那些原本打算非法移徙的墨西哥人也打消了念头。[注]Ronald Skeldon, “Global Migration: Demographic Aspects and Its Relevance for Development,” Technical Paper, No. 2013/6, http://www.un.org/esa/population/migration/documents/EGM.Skeldon_17.12.2013.pdf; Sara Miller Llana, “Four reasons why illegal immigration across the US-Mexico border has dropped,” http://www.csmonitor.com/World/Americas/2011/1026/Four-reasons-why-illegal-immigration-across-the-US-Mexico-border-has-dropped/Tougher-US-measures.(上网时间：2018年8月22日)皮尤研究中心2017年9月的研究报告显示，那些表示即便没有合法许可也愿意在美国居留或工作的人数比例从2015年的20%下降到2017年的13%。[注]Margaret Vice and Hanyu Chwe, “Mexican Views of the U.S. Turn Sharply Negative,” http://www.pewglobal.org/2017/09/14/mexican-views-of-the-u-s-turn-sharply-negative/?utm_source=Pew+Research+Center&utm_campaign=2b9e88618d-EMAIL_CAMPAIGN_2017_09_13&utm_medium=email&utm_term=0_3e953b9b70-2b9e88618d-399888937.(上网时间：2018年8月25日)鉴于墨西哥是美国非法移民的最主要来源国，墨西哥籍非法移民减量将会在一定程度上缓解美国非法移民形势。

美国非法移民的数量虽保持相对稳定，但在非法移民构成与身份甄别上面临新的挑战。一方面，来自于中美洲地区的非法移民数量有较大增加，其中较大部分是无陪伴、未成年的非法移民。这给美国的移民执法带来压力，还存在重大道德风险。例如，为了打击与威慑非法越境行为，特朗普政府2018年4月实行了“零容忍”政策，成人非法越境者都将被关押，导致一大批儿童与其父母分离。这项被诟为“骨肉分离”的移民政策在各方压力之下于6月宣告终结。[注]张梦旭、章念生：“美国‘零容忍’，令人无法容忍”，《人民日报》，2018年7月13日。另一方面，外来移民身份的模糊性带来了执法难题。来自中美洲地区的“大篷车”移民(caravan migrants)穿越墨西哥，抵近美墨边界，成为2018年美国中期选举的重要议题之一。[注]John Fritze and Christopher Schnaars, “President Trump Latches onto Migrant Caravan as Top Issue in Midterms,” https://www.usatoday.com/story/news/politics/elections/2018/10/25/donald-trump-migrant-caravan-could-help-gop-midterms/1742669002/.(上网时间：2018年11月15日)这些移民声称，他们是为了躲避国内的暴力犯罪、经济崩溃而被迫迁移，希望能够得到美国的庇护。这便模糊了非法移民与寻求庇护者的身份，从而给移民执法带来困境。同样，欧洲2015年开始所经历的移民浪潮中也存在这种问题，即大量未成年移民的涌入以及移民身份的界定。[注]张磊：“欧盟所谓‘难民危机’的性质辨析——兼论国际法关于难民的界定”，《探索与争鸣》，2016年第4期，第99～102页。

(三)国际难民问题更加突出，难民保护与治理成为国际社会关注的焦点。难民问题是伴随着人类社会军事、政治、民族、宗教等纷争与冲突而产生的世界性问题。二战后，难民及其保护议题引起国际社会的关注。联合国1951年的《难民地位国际公约》以及1967年的《关于难民地位议定书》成为难民保护最重要的国际制度基础。这部分难民通常被称为“公约难民”，其主要对象是有正当理由畏惧因种族、宗教、国籍、社会团体归属或具有某种政治见解等而受到迫害的人。此外，因为战乱冲突、暴力横行或严重公共失序等原因而无法得到母国保护的人也被纳入到难民行列之中。[注]UNHCR, “The Refugee Concept under International Law,” http://www.unhcr.org/5aa290937. (上网时间：2018年11月17日)据联合国难民署统计，截至2017年底，全球难民总数达到2540万人，比2016年增加290万人，创历史最高纪录。[注]UNHCR, “Global Trends: Forced Displacement in 2017,” http://www.unhcr.org/dach/wp-content/uploads/sites/27/2018/06/GlobalTrends2017.pdf.(上网时间：2018年8月20日)

如果说合法移民以及非法移民是主动性人口移徙，那么难民(以及流离失所者)则是被动式人口迁移，受到外部环境因素的影响更大、更明显。此外，当前难民构成中未成年人占了约一半的比重，折射出难民问题的紧迫性、棘手性与敏感性。[注]UNHCR, “2016 in Review: Forced Displacement in 2016,” http://www.unhcr.org/5943e8a34.pdf.(上网时间：2018年8月25日)或许正源于此，基于人道主义与保障人权等层面的考量，国际社会逐步建立起国际难民保护机制，并明确了难民保护的若干原则，如不推回原则等。

然而，当前国际难民保护制度缺少执行力与保障机制，反映出明显的外部依赖性与脆弱性。一方面，发展中国家是国际难民的主要安置者，世界十大难民安置国中有9个为发展中国家，其中4个为最不发达国家，但它们的安置能力与经验有限，从而制约了国际难民保护的效率。据联合国难民署统计，发展中国家在2017年安置了经由其认定的难民总数的85%，其中土耳其、巴基斯坦、乌干达安置难民的数量都在百万以上。[注]UNHCR, “Global Trends: Forced Displacement in 2017”.另一方面，欧美等国在难民安置方面的态度总体上消极。2016年9月19日，联合国大会通过的《难民与移民问题纽约宣言》呼吁，国际社会应致力于在2018年达成两项全球契约，即“全球难民协议”和“安全，正规和有序的移民全球协议”。联合国难民事务高级专员菲利普·格兰迪(Filippo Grandi)表示：“《纽约宣言》标志着一项前所未有的力量和共鸣的政治承诺。它填补了国际保护体系长期存在的空白，真正实现了难民责任分担。”[注]UNHCR, “New York Declaration for Refugees and Migrants,” http://www.unhcr.org/new-york-declaration-for-refugees-and-migrants.html. (上网时间：2018年11月17日)可是，2017年12月3日，美国表示不能支持一个可能会破坏其主权的协议，宣布退出《全球移民协议》。[注]Rex W. Tillerson, “U.S. Ends Participation in the Global Compact on Migration,” https://geneva.usmission.gov/2017/12/04/u-s-ends-participation-in-the-global-compact-on-migration/.(上网时间：2018年8月28日)欧洲部分国家在面对二战后规模最大的移民与难民潮时出现了严重破坏人权的行为。[注]聂晓阳、施建国：“联合国人权高专对欧盟对待难民和非正常移民的做法表示失望”， http://www.xinhuanet.com//world/2017-11/15/c_1121961004.htm.(上网时间：2018年8月28日)一些国家的政党还将移民与难民视为攫取政治权力的工具。在经济不景气、失业率居高不下、欧洲民众反移民情绪高涨的背景下，这些政党通过大肆渲染移民危机对本国所造成的各种挑战来激起民众对现政府移民政策的不满，从而在选举中获得巨大民意支持，如德国右翼政党“德国选择党”在2017年9月的大选中首次参选便成为德国第三大党。意大利民粹主义政党“五星运动党”在2018年议会选举中成为得票率最高的单一政党。可见，国际移民权利保护尤其是不规则移民(irregular migration)[注]不规则移民是一些国际组织(如国际移民组织)以及欧盟等对非法移民的指称。本文中不规则移民主要指非法移民，也包括难民。权利保护依然任重道远。

二

国际移民对有关国家的主权、安全与发展利益乃至世界安全造成了广泛而深远的影响。国际移民组织在《世界移民报告2018》中坦承：“在这个日益密切联结的世界里，国际移民已成为影响我们经济、社会和安全等多方面的复杂现象”。[注]IOM, World Migration Report 2018, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf.(上网时间：2018年8月20日)合法移民依照目的国的移民法律或入境规定有序进入目的国，这反映了对目的国主权的尊重与认同。但是，非法移民被广泛视为对国家主权与安全的严重挑战。[注]Monika Wohlfeld, “Is Migration a Security Issue?” in Omar Grech and Monika Wohlfeld (eds), Migration in the Mediterranean: Human Rights, Security and Development Perspectives, Gutenberg Press, 2014, pp.64-65.因此，尽管大多数国际移民属于合法迁徙，且“迁徙有助于改善来源国和目的国民众的生活”，但舆论仍然对国际移民抱有很大疑虑，其重要原因即在于对非法移民为主的不规则移民的担忧，“当下有关移民一些最严重的安全威胁以及大多数公众舆论对移民的担忧都与不规则移民有关”。[注]IOM, World Migration Report 2018, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf.(上网时间：2018年8月20日)当然，国际移民的影响是多维度的，但安全议题是国家关注的首要问题，因国际移民而衍生的安全挑战也成为国际社会(尤其是移民目的国)高度重视的议题领域。[注]关于移民与安全的研究主要包括两个部分：一是对安全主体的研究，即“谁的安全”的研究，国家安全与人的安全是主要研究对象；二是对国家安全的具体分析，即国际移民来源国、中转国以及目的国的国家安全研究。本文主要从国际移民目的国的国家安全角度来加以考量，分析移民所带来的影响。评估国际移民的安全挑战，着力点应在于分析与辨识不规则移民的安全挑战，主要涉及国土安全、公共安全与文化安全三大方面。

从国土安全方面看，国际移民网络为恐怖主义提供便利。自1980年代起，国际社会开始关注移民与国家安全的关系，如《申根协定》与《都柏林公约》将移民与恐怖主义、国际犯罪、边境控制等联系起来。[注]Jef Huysmans, “The European Union and the Securitization of Migration,” Journal of Common Market Studies, Vol.38. Issue 5, December 2000, p.756.直到“9·11事件”后，移民与恐怖主义之间的关系才引起重视。此后，国际移民问题被列入反恐议程中的突出位置，各国政府进一步收紧移民政策，更加强化边界控制，并将移民与恐怖活动自然地联系在一起。例如，“9·11事件”后，英国工党与保守党纷纷表态，将恐怖主义与移民问题挂钩。杰夫·惠斯曼(Jef Huysmans)对“9·11事件”后英国议会辩论主题与内容进行分析后发现，英国政府明显地将恐怖主义与移民、难民等联系起来。2001年12月，英国政府通过了《反恐、犯罪与安全法》，在第四部分明确把恐怖主义与移民问题结合起来。法国政府也与意大利、英国和比利时建立了联合边界巡逻队，阻止那些持有有效签证的移民在这些国家自由流动，同时增加边界警力的经费支出，以控制非法移民。[注]Alexander Spencer, “Linking Immigrants and Terrorists: The Use of Immigration as an Anti-Terror Policy,” The Online Journal of Peace and Conflict Resolution, Vol. 8, No.1, 2008, p. 4.美国更是将打击恐怖主义、维护国土与民众安全变成压倒一切的任务，无论是从立法方面，还是从军事方面，抑或在边界控制与移民管理方面，美国政府均采取了相应措施。

从经验数据上看，国际恐怖主义组织多次利用各国移民体系漏洞发动恐怖袭击。2004年，美国尼克松中心(Nixon Center)发布的一份研究报告表示，“过去十年在北美和西欧发生的所有主要的恐怖袭击，除俄克拉荷马城(Oklahoma City)外，都使用了移民”。[注]Robert S. Leiken, Bearers of Global Jihad: Immigration and National Security after 9/11, The Nixon Center, 2004, http://www.mafhoum.com/press7/193S23.pdf.(上网时间：2018年11月18日)可以说，“移民政策和移民网络确实为恐怖主义组织和其他非国家行为体提供了追求其利益的途径……”[注]Fiona B. Adamson, “Crossing Borders: International Migration and National Security,” International Security, Vol. 31, No. 1, 2006, p.195.然而，夸大移民与恐怖主义间的联系与事实不符。实际上，恐怖分子既可能是外来移民，也可能是本国公民。据英国政府官方统计，截至2013年9月30日，因与恐怖主义相关的犯罪行为而被收监的120人中，79%是英国公民。[注]“Operation of Police Powers under the Terrorism Act 2000 and Subsequent Legislation: Arrests, Outcomes and Stops and Searches, Quarterly update to 30 September 2013, Great Britain,” https://www.gov.uk/government/publications/operation-of-police-powers-under-the-terrorism-act-2000-quarterly-update-to-september-2013/operation-of-police-powers-under-the-terrorism-act-2000-and-subsequent-legislation-arrests-outcomes-and-stops-and-searches-quarterly-update-to-30-s. (上网时间：2018年11月17日)“9·11事件”后，各国在防止输入型恐怖主义方面做出了卓有成效的努力，但在应对本土恐怖主义方面仍面临重要挑战，以至于各国把这种类型的恐怖主义活动视为维护国土安全的优先事项与战略重点，如2010年美国《国家安全战略报告》首次明确将本土恐怖主义列为国家安全威胁的一部分。

移民与恐怖主义之所以会被建立起联系，其原因既包括如“9·11事件”等重大恐怖袭击中有外来移民的参与，同时还存在文化层面的因素，即对“他者”的不信任，“纵贯整个人类历史，外来者、‘他者’一直是怀疑，有时还是仇恨的焦点”。[注]Monika Wohlfeld, “Is Migration a Security Issue?” p.68.如果移民与恐怖主义相关联的观念不断强化或夸大化，这至少会产生三大负面效果：一是易引发种族主义歧视问题，并导致相关国家公民的强烈不满，从而为恐怖组织招募人员提供了条件。“应该考虑到，移民接收国对外国人和移民的孤立、异化、拒斥可能会增加他们参与恐怖活动的几率”。[注]Huseyin Cinoglu and Nurullah Altun, “Terrorism, International Migration and Border Control,” European Scientific Journal, Vol.9, No.20, 2013, p.101.二是易导致移民社群对东道国的忧虑与恐惧，并带来目的国不同社会群体的对立与分裂，“在移民与恐怖主义之间建立起一种人为的联系会在移民社群中产生焦虑与愤怒，从而增加他们对这个国家的敌意。在这种情境下，对外国人的敌意(仇外情绪)也会随着不同社群之间可能的冲突而上升”。[注]同上注， p.103.三是可能会分散打击恐怖主义的注意力，给真正的恐怖分子以可乘之机，“将一个群体视为怀疑对象意味着政府可能会放过那些真正的但不符合这一标准的恐怖分子”。[注]Alexander Spencer, “Linking Immigrants and Terrorists: The Use of Immigration as an Anti-Terror Policy,” The Online Journal of Peace and Conflict Resolution, Vol. 8, No.1, 2008, p.10.因此，这种将国际移民视为是引入恐怖分子、罪犯等的工具，并进而对国家安全构成威胁的观点尽管流行广泛，但却是具有相当危险的、误导性的认知。[注]Khalid Koser, “When is Migration a Security Issue?” https://www.brookings.edu/opinions/when-is-migration-a-security-issue/.(上网时间：2018年8月30日)

从公共安全方面看，移民犯罪率不比本国公民高。关于非法移民对社会公共安全的影响，学术界存在着两种颇为矛盾的假设：一是非法移民因为担心从事犯罪活动会暴露身份而遭致驱逐，使他们更可能成为遵纪守法者；二是非法移民更可能从事违法行为，因为他们在无法享受社会福利与正常就业的情形下为了生存而不得不为之。换言之，因非法身份而导致的贫穷与边缘化使他们更易铤而走险。[注]Godfried Engbersen and Joanne van der Leun, “Illegality and Criminality: The Differential Opportunity Structure of Undocumented Immigrants,” in Khalid Koser and Helma Lutz eds., The New Migration in Europe: Social Constructions and Social Realities, Macmillan Press Ltd, 1998, p.201.对此，不同的非法移民目的国有着不尽相同的理解。例如，欧洲移民目的国的社会大众倾向于认为移民容易引发犯罪。据欧盟种族主义与排外主义监控中心的统计显示，72%的意大利受访者认为，相比于意大利本国人，移民更易于犯罪。[注]Andrew Geddes, The Politics of Migration and Immigration in Europe, SAGE Publications, 2003, p.170.美国公众则持不同立场。2016年8月，美国皮尤研究中心的一份民调显示，67%的美国受访者认为非法移民并不比美国公民更可能犯下严重罪行。[注]Pew Research Center, “On Immigration Policy, Partisan Differences but Also Some Common Ground,” http://www.people-press.org/2016/08/25/on-immigration-policy-partisan-differences-but-also-some-common-ground/.(上网时间：2018年8月30日)

从经验证据上来看，移民的犯罪率并不比本国公民高，甚至更低。牛津大学移民、政策与社会中心(COMPAS)的移民观察站(Migration Observatory)在对英国和其他国家移民与犯罪率之间关系的研究中发现，外国移民并不比本国公民更容易犯罪。[注]Brian Bell and Stephen Machin, “Immigration and Crime: Evidence for the UK and Other Countries,” https://migrationobservatory.ox.ac.uk/wp-content/uploads/2016/04/Briefing-Immigration_and_Crime.pdf.(上网时间：2018年8月30日)美国移民委员会高级研究员沃尔特·尤因等人的研究表明，1990～2013年间，外国出生人口占美国总人口的比例从7.9%上升到13.1%，非法移民也从350万增加到1120万人，但根据同期美国联邦调查局的数据统计，暴力犯罪率下降了48%，财产类犯罪率下降了41%。他们认为，高移民率与低犯罪率有正相关性。此外，他们利用2010年美国社区调查数据为蓝本分析比较了移民与本国公民的收监率，结果发现18～39岁的男性移民收监率约为1.6%，而同年龄段的美国公民收监率则为3.3%。因而他们认为，移民(合法的与非法的)的犯罪率要低于本国公民。[注]Walter Ewing, Daniel E. Martínez, and Rubén G. Rumbaut, “The Criminalization of Immigration in the United States,” https://exchange.americanimmigrationcouncil.org/sites/default/files/research/the_criminalization_of_immigration_in_the_united_states.pdf.(上网时间：2018年8月30日)2013年，美国国会研究局就西南边界城市与非边界大城市的暴力犯罪率进行了比较，结果显示两者之间没有大的差别。实际上，据《联邦调查局统一犯罪报告》分析，德州的埃尔帕索(El Paso)、加州的圣迭戈(San Diego)等地位居美国最安全城市之列，而这些地区又是非法移民越境的主要场所与集中地。[注]Carla N. Argueta, “Border Security: Immigration Enforcement Between Ports of Entry,” http://fas.org/sgp/crs/homesec/R42138.pdf.(上网时间：2018年8月30日)

移民与犯罪率之间强相关关系的建立具有深刻的现实原因。一方面，移民往往与犯罪发生联系，这不仅意味着移民会参与犯罪，成为犯罪的主体，而且也表示移民容易成为犯罪的客体，即受侵害的对象。另一方面，这也存在一个先入为主的因素。在很多人看来，非法移民首先是违法者，同时他们在入境过程中又常常会寻求人口走私者的协助，这又容易引发相关的公共安全问题。[注]Pia M. Orrenius and Roberto Coronado, “The Effect of Illegal Immigration and Border Enforcement on Crime Rates along the U.S.-Mexico Border,” https://www.researchgate.net/publication/228737921_The_effect_of_illegal_immigration_and_border_enforcement_on_crime_rates_along_the_US-Mexico_border.(上网时间：2018年9月5日)此外，大众传媒与公众人物的过分渲染与过度解读作用也不容忽视。2017年3月20日，特朗普总统在肯塔基州举行的集会上宣称：“……我遇见许多美国家庭，他们至爱之人——儿子和女儿、丈夫和妻子——被非法移民残忍杀害了”。[注]The White House, “Remarks by President Trump at Make America Great Again Rally,” https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/20/remarks-president-trump-make-america-great-again-rally-louisville-ky.(上网时间：2018年9月5日)这些公众人物明显的价值导向型用语使得“非法”一词成为恐惧与暴力的代名词，从而给受众带来了一种对非法移民强烈的负面情绪。[注]Angelica Rubio, “Undocumented, Not Illegal: Beyond the Rhetoric of Immigration Coverage,” NACLA Report on the Americas, November/December 2011, pp.50-51.

从文化安全方面看，移民融合给目的国带来重大挑战。关于国际移民对目的国文化的影响，在不同国家以及不同历史时期有着不尽相同的认识。从历史上看，美国曾对外来移民持欢迎态度，对于移民文化也较为包容。然而，随着外来移民结构的变化，美国在对新移民进行文化融合过程中遭遇了众多难题，甚至引发了对“国家身份”与“国家认同”的忧虑。尽管如此，大多数美国人(68%)仍然认为，对外国移民开放是美国的典型特征。[注]Hannah Hartig, “Most Americans View Openness to Foreigners as ‘Essential to Who We Are as a Nation’,” http://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/10/09/most-americans-view-openness-to-foreigners-as-essential-to-who-we-are-as-a-nation/?utm_source=Pew+Research+Center&utm_campaign=bc6a468ed2-EMAIL_CAMPAIGN_2018_10_11_05_08&utm_medium=email&utm_term=0_3e953b9b70-bc6a468ed2-399888937.(上网时间：2018年11月15日)相比于美国，欧洲在文化包容性方面则显得更加保守。二战后，由于外部移民的涌入，欧洲很多国家原先的同质文化逐步变为异质文化，因而在这些国家(如德国、法国)看来，移民对该国的传统国家身份与核心价值构成了挑战与威胁。与之相反，加拿大则对不同语言、文化、信仰抱有更大的忍耐心与接受力。[注]Jonathan Tepperman, “Canada’s Ruthlessly Smart Immigration Policy,” The New York Times, June 29, 2017.可见，移民对目的国文化以及国家身份的影响不能一概而论，它更多取决于主体的认知与建构。[注]Julia Tallmeister, “Is Immigration a Threat to Security?” http://www.e-ir.info/2013/08/24/is-immigration-a-threat-to-security/.(上网时间：2018年9月5日)

然而，移民文化融合问题的确对目的国构成了挑战，体现为移民文化对目的国主流文化的冲击，以及目的国民众对移民及其文化的反应(如种族主义、仇外情绪)，继而会引发目的国的社会割裂，而反过来加剧移民文化与目的国主流文化的对立，以致给移民融合带来更大挑战，最终可能会形成一种恶性循环。2011年7月22日，挪威极右翼激进分子安德斯·布雷维克(Anders Breivik)在奥斯陆政府大楼前发动袭击，导致8人死亡，接下来又在挪威工党位于于特岛(Utoya)上的青年营地枪杀了69人，另有数百人受伤，其动机就是要吸引人们关注他的反伊斯兰立场。2015年12月31日，德国科隆(Cologne)多地发生了大规模性骚扰事件，其中的肇事者被认为是来自于北非和中东地区的难民。德国民众上街游行，抗议政府未能有效保护民众，要求政府检讨其难民政策。然而，除了犯罪行为之外，这背后还有一个更重要的原因，即文化冲突与移民融合问题。科隆事件“已经触及一个不同寻常的痛处，对于如何让寻求庇护者融入这里，适应欧洲文化，欧洲社会正面临着挑战”。[注]Jim Yardley, “Sexual Attacks Widen Divisions in European Migrant Crisis,” http://cn.nytimes.com/world/20160115/c15migrants/en-us/.(上网时间：2018年9月5日)美国《基督教科学箴言报》发表社论认为：欧洲欢迎移民不仅仅是一种人道主义表现，也应该包括对新移民的融合过程。两者要齐头并进，而“现在融合需要跟上移民的步伐”。[注]The Monitor’s Editorial Board, “The Next Step in Europe’s refugee crisis,” http://www.csmonitor.com/Commentary/the-monitors-view/2016/0111/The-next-step-in-Europe-s-refugee-crisis.(上网时间：2018年9月5日)外来移民在文化融合方面的困难除语言障碍等技术性因素与政府投入不足等政策性因素外，还在于民族文化认同具有一定的稳固性，不会轻易在短时间内改变。此外，一些移民(尤其是非法移民)在所在国受到不公平待遇，令其对当地文化采取了排斥心理。2017年10月，联合国非洲经济委员会主办的“非洲地区安全、有序、正规移民全球契约磋商会”共设六大议题，移民人权、社会融合、社会凝聚力与一切形式的歧视，包括种族主义、仇外心理以及不容忍态度等被列为第一项议题。[注]“African Migration a Greater Factor within than Outside the Continent,” https://uneca.org/stories/african-migration-greater-factor-within-outside-continent.(上网时间：2018年9月8日)这反映出移民权利与社会融合等移民问题已经成为移民目的国与来源国等共同关注的重大议题。

三

国际移民是一种客观存在，未来仍有进一步增长的可能，因之而产生的一系列安全风险与争议也将继续存在下去。漠然视之或消极观望不是应对问题的科学态度，直面现实、积极作为才是破题之道。

(一)建立起对国际移民的正确认知，避免使之“妖魔化”。首先需要建立起对移民权利与主权规范之间关系的正确认知。人类社会的发展与人类的不断迁移是密不可分的。人类迁移是天性使然，也是人类本身的天赋权利。联合国开发计划署《2009年人类发展报告》强调，“迁移是自由的一个维度，自由是人类发展的组成部分，并具有本质性和潜在工具性的价值。”[注]UNDP, Human Development Report 2009, http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/269/hdr_2009_en_complete.pdf.(上网时间：2018年9月15日)然而，自从民族国家出现之后，随着主权意识的确立，各国把加强边界控制与人员流动作为国家主权的重要象征，从而使得人口的迁移有了法律上的规定。这也就意味着人们的迁徙并非是无条件或者不受限制的，而需要遵守国家基于主权制定的移民规则。[注]刘国福：“出入境权与中国出入境管理法”，《法治研究》，2009年第3期，第15页。从这个角度来说，尊重人们移民的权利，同时兼顾国家的主权规范应等量齐观，不可偏废。2016年9月，第72届联合国大会通过的《难民与移民纽约宣言》指出：“我们重申每个人拥有离开任何国家，包括他/她自己国家和返回自己国家的权利。同时我们认为每个国家在决定允许何人入境国土方面拥有主权权利，并应遵从该国的国际义务”。[注]UN, “New York Declaration for Refugees and Migrants,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/71/1.(上网时间：2018年9月15日)

其次需要建立对国际移民，尤其是不规则移民动因的科学认知。就合法迁移来说，移徙者与移民目的国之间形成了一定的契约关系，即双方均能够接受移徙行为并承受其结果，是一种双向选择的体现。然而，对于不规则移民就需要做进一步的分析。美国学者莫妮卡·沃菲尔德总结认为，不规则移民主要源自于四大因素：(1)全球化、交通通讯技术的发展以及移民总体增长态势的结果；(2)合法移民机会不断受限，政府采取更多限制措施的结果；(3)全球劳动力供给失衡的结果；(4)大规模非规则移民主要是因为大范围侵犯人权行为和冲突的结果。[注]Monika Wohlfeld, “Is Migration a Security Issue?” pp.63-64.联合国《2015年国际移民报告摘要》指出，冲突、贫穷、不平等以及体面工作的缺乏促使人们离开原籍国远赴他乡寻找更好的未来。[注]UN, “International Migration Report 2015: Highlights,” http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2015_Highlights.pdf.(上网时间：2018年9月20日)从根本上来说，不规则移民是国际移民的一种特殊形式，它的形成是国家主权控制与全球政治经济失衡的产物，而战乱、地区冲突等又使这一现象变得更加突出而棘手。就此而言，不规则移民的治理对象不仅在于移徙者本身，更重要的在于消除背后促使不规则移民行为的动力因素。

最后需要建立对国际移民影响的理性认知。对于国际移民，尤其是非法移民的影响，在不同国家、不同历史时期、不同认知群体中存在不同的看法。就传统移民国家来说，对待国际移民相对较为宽容；在劳动力紧缺时期，对待移民持相对开放的立场，而在经济不景气时期，外国移民往往会沦为“替罪羊”；文化程度和技术水平与反移民情绪呈反比关系，即文化程度越高、技术能力越强、收入越多的阶层对于移民的态度就越积极。[注]Stephen Moore, “Social Scientists’ View on Immigrants and U.S. Immigration Policy: A Postscript,” Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.487, Sept., 1986, p.217.可见，对于国际移民影响的认知是动态的、复杂的，甚至是矛盾的，这也从一个侧面反映出这种认知存在方法论上的不足。因此，国际社会，尤其是移民目的国需要以辩证的、客观的视角来看待国际移民，尤其是不规则移民的影响，避免情绪化的反应，更不能将其“妖魔化”(demonizing)。实际上，建立起对国际移民的正确认知是制定有效应对之策的前提和基础，因为“基于误解或一厢情愿基础上的移民政策事实上会受到谴责并归于失败”。[注]International Council on Human Rights Policy, Irregular Migration, Migrant Smuggling and Human Rights: Towards Coherence, http://imumi.org/attachments/article/89/Irregular_Migration_and_Smuggling_2010.pdf. (上网时间：2018年11月17日)

(二)构建科学的移民政策体系，发挥国家治理的核心作用。国家治理，特别是移民目的国的治理是国际移民治理体系的基础，也是直接关乎到国际移民对国家安全的影响究竟如何的关键因素。[注]Fiona B. Adamson, “Crossing Borders: International Migration and National Security,” International Security, Vol. 31, No. 1, 2006, p.198.国家治理的主要内核是构建科学的移民政策体系，包括两大方面：一是建立一套法律制度体系。目前，西方发达国家基本上都制定了移民法，一部分发展中国家也建立起了移民法律体系。随着国际移民的普遍性、广泛性、频繁性，制定移民法已成为一种国际大势。它不仅能够规范跨境人口流动，而且在移民权利保障、智力资源获取等方面都发挥着重要作用。二是强化移民执法能力建设，这一点对于应对非法移民的挑战尤为必要。一般而言，针对非法移民的执法措施主要是加强移民执法与边境控制，其目的在于发挥“挤压”与“封堵”的功能，前者是将已经身在目的国的非法移民驱逐或自我遣返来达到减少非法移民存量的目的；后者是将非法移民拒之于移民目的国的边境之外，堵住外国移民非法入境的通道。

科学的移民政策体系必须具有合理性与可操作性，即在合法移民资质与数量、合法迁徙渠道等方面保持动态平衡。一方面，从移民政策的宽松度来看，在全球经济低迷且发展不均衡的情况下，目的国对于移民的反感情绪会不断高涨，在移民政策方面也将进一步予以限制。但是，如果移民目的国仅仅是为了迎合民众减少外来移民的诉求而制定过于严苛的紧缩性移民政策，其结果往往会适得其反，非法移民现象会加重，这又会加深民众对外来移民“失去控制”而产生的担忧。[注]Helen Dempster and Karen Hargrave, “Understanding Public Attitudes towards Refugees and Migrants,” https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/11600.pdf.(上网时间：2018年9月28日)因而，科学的移民政策需要在回应民众诉求与合理配置移民额度方面取得均衡。另一方面，从移民政策的偏好来看，随着新技术的发展，尤其是人工智能的发展，很多机械性劳动可能会被机器人所替代，因而在移民政策方面将更注重向高精尖人才、紧缺型人才与创新型人才倾斜，即移民政策智力化倾向进一步加强。以英国为例。尽管总体主张减少移民数量，但对拥有专业技术的外来移民则保持开放与欢迎的态度。与高技术移民、学生或近亲属移民相比，英国人对于难民庇护者、低技术劳工移民、远亲属移民等持明显的负面态度。[注]Scott Blinder and William Allen, “UK Public Opinion toward Immigration: Overall Attitudes and Level of Concern,” http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/briefings/uk-public-opinion-toward-immigration-overall-attitudes-and-level-of-concern/.(上网时间：2018年9月28日)可是，如果仅仅重视“高端人才”，而将普通劳动者拒之门外也必然会造成非法移民问题。因此，科学的移民体系在合法移民资质方面需要统筹考量，在重点突出(高端人才)的同时兼顾其他(普通劳动者)。

科学的移民政策体系还必须重视加强移民融合。国际移民问题专家哈马尔认为，移民政策可分为两类：一是针对移民过程，包括移民及外国人准入和居留的控制；二是针对移徙者，包括移民的社会融合及入籍问题。[注]Tomas Hammer, Democracy and the National State: Aliens, Denizens and Citizens in a World of International Migration, Avebury, 1990, pp.226-227.然而，现在很多国家的移民政策仅关注移民准入、居留、就业，而忽视了移民的社会融合。以美国穆斯林群体为例。皮尤研究中心2017年7月的研究报告指出，60%的穆斯林受访者认为媒体对穆斯林与伊斯兰教的报道有失公允，62%的穆斯林认为美国人并没有将其视为美国主流社会的一部分，48%的穆斯林表示最近一年至少受到过一次歧视。[注]“U.S. Muslims Concerned about Their Place in Society, but Continue to Believe in the American Dream,” http://assets.pewresearch.org/wp-content/uploads/sites/11/2017/07/25171611/U.S.-MUSLIMS-FULL-REPORT.pdf.(上网时间：2018年9月28日)实际上，目的国移民融合政策的缺失也引起了美国民众对政府移民政策的不满。2014年“跨大西洋趋势”调查结果显示，大约2/3的美欧受访者认为政府在移民融合方面表现不佳。[注]Helen Dempster and Karen Hargrave, “Understanding Public Attitudes towards Refugees and Migrants”.因此，加大移民融入的力度，使移民真正成为目的国的一分子，应是必须加强的移民政策“短板”。

(三)充分发挥国家治理、区域治理与全球治理的互补性。国际移民是一个极为复杂的全球性问题，这意味着要有效应对这个问题绝非易事，需要调动一切相关力量、运用一切积极因素，综合施策，协调行动，形成一个既相互独立又相互联系的闭合治理体系。鉴于国际移民问题涉及众多的利益相关方，这决定了有效的国际移民治理必须兼顾各方利益。因而，超越以国家为主体的单一治理模式，融合更中立的第三方治理平台也是国际移民治理体系中不可或缺的一部分。国际移民的区域治理与全球治理正是扮演了这样的角色。 从区域治理的角度来看，这是那些地缘相近的伙伴国家在共同的治理目标基础上形成的一种地区性治理结构，欧盟是典型代表。这一模式是以一个超国家实体作为主要的治理主体，能够从更广泛的领域对移民问题展开统筹与政策协调，但其治理效率从根本上来说取决于各成员国对欧盟移民政策的认同度。从全球治理的视角来看，参与国际移民治理的行为体更加多元，既包括传统的国家行为体，也涵盖地区性组织以及与移民相关的国际组织，同时还包含了大量的非政府组织以及私营部门等行为个体。国际组织在非法移民国际治理中发挥着显著作用。

国际移民治理是一个认知不断深化、体系逐渐成熟、实践日益稳妥而有效的过程。联合国开发计划署《2009年人类发展报告》甚至指出：“当国际社会夸耀已经对如何处置国家间的贸易和金融关系建立起一个制度框架时，国际社会对于如何治理人口跨国流动却只能说是‘尚未成型’(non-regime)，难民是一个重大例外。”[注]UNDP, Human Development Report 2009: Overcoming Barriers: Human Mobility and Development, http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/269/hdr_2009_en_complete.pdf.(上网时间：2018年9月20日)目前，国际移民多层治理结构初见雏形，但却是不平衡的，其中国家治理发挥着基础性、主导性核心作用，而区域治理与全球治理则成为国际移民治理的辅助性手段，并且受到主权国家的明显制约。因而，充分发挥国家治理、区域治理与全球治理的互补作用，以形成协调联动的治理格局，成为国际移民治理的关键。与此同时，在构建全球移民治理体系的过程中，我们需要明确建立这一体系的目的是要实现保障国际移民基本权利与保障主权国家利益的平衡。确保国际移民安全、规范、有序、可循环的跨国流动，让国际移民成为推动全球平衡、可持续发展的助力，这应当成为全球移民治理的努力方向与奋斗目标。○